現(xiàn)實(shí)文化與生態(tài)預(yù)算制度選擇

郝韋霞

一、生態(tài)預(yù)算的制度安排及其文化背景

預(yù)算自13世紀(jì)在英國產(chǎn)生以來，因不斷融合先進(jìn)的管理理念和分析方法，從單一的政府平衡財政收支的工具發(fā)展為具有綜合計(jì)劃功能、業(yè)績評價功能、目標(biāo)溝通功能和戰(zhàn)略細(xì)化功能的一項(xiàng)通用的資源配置和科學(xué)管理的手段，成為國內(nèi)外企業(yè)、政府、學(xué)校普遍采用的一種管理工具。

20世紀(jì)90年代中期，ICLEI把預(yù)算原理引入自然資源的配置中，創(chuàng)建了由準(zhǔn)備、執(zhí)行和審計(jì)三個程序組成的生態(tài)預(yù)算管理機(jī)制。[1]準(zhǔn)備階段組建生態(tài)預(yù)算小組進(jìn)行城市環(huán)境政策和生態(tài)承載力等方面的調(diào)查，在此基礎(chǔ)上編制生態(tài)預(yù)算草案，提交當(dāng)?shù)刈h會審批。執(zhí)行階段按照批準(zhǔn)的總預(yù)算草案，組織生態(tài)預(yù)算要素的確認(rèn)、計(jì)量、記錄、報告，監(jiān)督生態(tài)預(yù)算執(zhí)行，將不同的信息用于建立目標(biāo)、計(jì)劃、實(shí)施和溝通等環(huán)境管理活動中。執(zhí)行階段結(jié)束后對生態(tài)預(yù)算結(jié)果進(jìn)行審計(jì)，并把審計(jì)報告與生態(tài)預(yù)算報表一并提交議會審批。最初10年，生態(tài)預(yù)算在ICLEI的推動下作為示范項(xiàng)目在歐洲范圍成功試行了3次，即凱澤斯勞滕示范項(xiàng)目、德國示范項(xiàng)目和歐洲示范項(xiàng)目，并得到當(dāng)?shù)丨h(huán)境管理系統(tǒng)的認(rèn)可，如德國的比勒菲爾德市(Bielefeld)、德累斯頓市(Dresden)將生態(tài)預(yù)算作為永久程序安排在現(xiàn)行的管理體系中。2006年之后，ICLEI開始向亞洲地區(qū)推廣試用，印度的剛土爾(Guntur)、菲律賓的寶赫爾(Bohol)業(yè)已完成了生態(tài)預(yù)算的一個周期。

生態(tài)預(yù)算的產(chǎn)生作為一項(xiàng)制度選擇脫離不了其所處的文化背景，文化作為一種內(nèi)生變量，影響了制度變遷的方向。西方文化建立在人性本惡的假設(shè)基礎(chǔ)之上[2]，認(rèn)為人的行為表現(xiàn)出“經(jīng)濟(jì)人”、有限理性以及機(jī)會主義的特征，其制度設(shè)計(jì)重視通過規(guī)章制度界定各自職責(zé)，優(yōu)先保證個體之間的橫向平等，組織結(jié)構(gòu)有效性以橫向的部門合作效率為考慮重點(diǎn)，橫軸為主軸。相應(yīng)地，生態(tài)預(yù)算編制過程中，部門聯(lián)合管理占有重要地位，除各資源環(huán)境管理部門負(fù)責(zé)本部門的支出計(jì)劃編制之外，生態(tài)預(yù)算小組成員都是由政府各主要部門的官員組成，相互協(xié)調(diào)、相互監(jiān)督生態(tài)預(yù)算的執(zhí)行。為防止政府公職人員的機(jī)會主義行為，議會也會更多地參與生態(tài)預(yù)算管理，包括批準(zhǔn)生態(tài)預(yù)算編制所依據(jù)的原則，生態(tài)預(yù)算編制中的生態(tài)收支數(shù)據(jù)、環(huán)境資產(chǎn)報告和生態(tài)預(yù)算草案等，都要在生態(tài)預(yù)算周期結(jié)束后向議會報告。這種委托代理關(guān)系和契約關(guān)系使各部門的職責(zé)、權(quán)限得到相對合理的分配與平衡，并且在生態(tài)預(yù)算小組和議會的協(xié)調(diào)下又聯(lián)結(jié)成一個統(tǒng)一的整體。

二、中國現(xiàn)實(shí)文化下的分割式環(huán)境管理

隨著東西方文化的交流與融合，尤其是改革開放后，中國人的價值觀念在不斷變遷，表現(xiàn)出多元化的態(tài)勢，受西方文化的影響，個體價值觀中個人主義、功利主義取向明顯，集體主義道德觀念弱化。而在中國倫理中心主義的傳統(tǒng)文化語境下，個體在追求價值最大化包括個人財富、個人價值等目標(biāo)時，又不可避免地受到由人的身份和地位等構(gòu)成的情感關(guān)系、工具關(guān)系和混合關(guān)系的影響。關(guān)系網(wǎng)內(nèi)人與人之間的利益界限由于人情的存在而變得模糊，關(guān)系網(wǎng)外由于人情的淡漠而完全以個人利益最大化為價值取向。在這種文化環(huán)境下，作為規(guī)范管理交易而形成的制度安排因情理的認(rèn)同感優(yōu)于依契約行事的規(guī)則而出現(xiàn)效率低下。

以城市中“水”的管理為例[3]。水環(huán)境、水資源和水污染防治是相互聯(lián)系的，水資源開發(fā)不合理，會削弱水的自凈能力，從而降低水的環(huán)境質(zhì)量，反過來，水環(huán)境質(zhì)量下降也會減少可用的水資源量。擔(dān)負(fù)水環(huán)境管理的職能部門是市環(huán)保局。環(huán)保局下屬的污染控制處負(fù)責(zé)水環(huán)境功能區(qū)的劃分、排污許可證的發(fā)放、飲用水水源地保護(hù)、污染源監(jiān)督管理等；環(huán)境監(jiān)測站(或中心)負(fù)責(zé)監(jiān)測水的環(huán)境質(zhì)量。而城市生活用水和地下水資源的開發(fā)和保護(hù)由水務(wù)局負(fù)責(zé)。如果這些部門有“關(guān)系”糾結(jié)，環(huán)境監(jiān)測中心在制作水環(huán)境質(zhì)量報告時，不禁要考慮本部門的管理績效收益，還要兼顧水務(wù)局的人情關(guān)系，確證水務(wù)局的水資源保護(hù)成效，因?yàn)殛P(guān)系網(wǎng)內(nèi)的接受恩惠者將來可能對施恩者有所回報。若出現(xiàn)違規(guī)被舉報、被查處的情況，大多通過關(guān)系網(wǎng)絡(luò)或由頭面人物出面，讓大事化小、小事化了。而如果這些部門沒有結(jié)為“兄弟”單位，往往會根據(jù)各自的管理權(quán)限出臺一些單項(xiàng)目標(biāo)的管理政策，如環(huán)保局制訂水環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，水務(wù)局制訂水資源開發(fā)和保護(hù)計(jì)劃，把水環(huán)境和水資源截然分開，形成部門分割嚴(yán)重的“多龍治水”現(xiàn)象，不利于水的綜合管理。甚至有的資源管理部門在保護(hù)某種資源的同時卻損害了另一種資源，或者把減少污染變?yōu)檗D(zhuǎn)移污染。例如，城市污水經(jīng)過污水處理廠的三級處理后，可用于噴灑街道、澆灌綠地、防火等，節(jié)約了水資源。但在處理污水的過程中產(chǎn)生大量的沉淀物，這些沉淀物的存放和傾倒都可能對土壤或地下水造成不可逆的污染。再如，城市固體廢棄物的焚燒或填埋固然可以大大減少垃圾的數(shù)量，但同樣會造成大氣、土壤或地下水的污染。由此可見，探求環(huán)境資源以及與之相關(guān)的各種權(quán)益關(guān)系(環(huán)境權(quán)益)的有效和公平配置，將是中國環(huán)境管理制度變革的基礎(chǔ)和核心問題。[4]

三、生態(tài)預(yù)算在中國現(xiàn)實(shí)文化下的調(diào)整

優(yōu)化和改革我國環(huán)境管理制度，只強(qiáng)調(diào)所謂的與國際接軌是不夠的。雖然生態(tài)預(yù)算在制度安排上有效彌補(bǔ)了我國城市環(huán)境管理中因“關(guān)系”產(chǎn)生的弊端，其理性的契約關(guān)系使橫向部門的職責(zé)得到相對合理的平衡和協(xié)調(diào)。但是，制度變遷的進(jìn)程，非常明顯地受到文化的支持或制約，文化的諸多因素從深層次上指揮或?qū)а葜贫茸冞w的發(fā)生及走向。制度在尋求變遷的過程中，也必然會尋求相應(yīng)的文化資源。在中國現(xiàn)實(shí)文化中，公共受托責(zé)任、委托代理理論等西方理性文化還未被參與管理交易的各方所普遍接受，簡單移植而來的生態(tài)預(yù)算可能會表現(xiàn)出“水土不服”的特點(diǎn)，如出現(xiàn)生態(tài)預(yù)算約束軟化、生態(tài)預(yù)算松弛等問題。所以，在生態(tài)預(yù)算機(jī)制的選擇和引進(jìn)上，要考慮現(xiàn)實(shí)文化的要求，對生態(tài)預(yù)算作出相應(yīng)的改進(jìn)；更要根據(jù)預(yù)算管理的原理，推動現(xiàn)實(shí)文化的理性發(fā)展，降低制度變遷與文化不兼容而產(chǎn)生的非正式制度的作用。

1.建立生態(tài)預(yù)算公開制度

生態(tài)預(yù)算公開，是指生態(tài)預(yù)算的原則以及編制、審批、執(zhí)行、審計(jì)等整個過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會公開。具體來說，可公開四個方面的內(nèi)容：一是生態(tài)預(yù)算所依據(jù)的背景材料、說明、解釋等；二是生態(tài)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、變更、決算的過程；三是批準(zhǔn)的生態(tài)預(yù)算內(nèi)容；四是生態(tài)預(yù)算審計(jì)的過程和結(jié)果。制度公開是公民享有憲法規(guī)定的知情權(quán)的一項(xiàng)重要體現(xiàn)。[5]實(shí)現(xiàn)生態(tài)預(yù)算公開能有效監(jiān)督、遏制非正式制度中“人情”因素對生態(tài)預(yù)算分配的影響。只有將生態(tài)預(yù)算置于陽光之下，關(guān)系網(wǎng)的成員才能有所顧忌，從而逐步降低非正式制度的作用。雖然我國近幾年來在制度公開化方面有了一些進(jìn)展，但總的看，公開化和透明度還很低，仍有很大的公開空間。

實(shí)現(xiàn)生態(tài)預(yù)算公開透明運(yùn)行的關(guān)鍵，是建立一個依法、規(guī)范、全面、可靠的環(huán)境信息披露機(jī)制。如細(xì)化報送人大審批的生態(tài)預(yù)算收支草案，并對重要收支項(xiàng)目安排提出合理的依據(jù)；允許和方便市民查閱并了解生態(tài)預(yù)算的有關(guān)收支安排，對各部門危害環(huán)境的生態(tài)支出項(xiàng)目實(shí)施公示制度，廣泛征求社會意見，等等。但退一步講，即使生態(tài)預(yù)算小組有堅(jiān)定地推進(jìn)制度透明的政治意志與共識，也還有繞不開的技術(shù)層面的問題，涉及信息與通訊技術(shù)在生態(tài)預(yù)算管理中的應(yīng)用等。

2.由社會審計(jì)擔(dān)當(dāng)生態(tài)預(yù)算審計(jì)的主體

對生態(tài)預(yù)算執(zhí)行情況的審計(jì)評估，不是傳統(tǒng)觀念下對環(huán)保資金籌集、使用情況的財務(wù)審計(jì)，而是對有關(guān)部門的環(huán)境管理責(zé)任及其工作成果進(jìn)行的績效審計(jì)，對預(yù)算指標(biāo)是否達(dá)到了目標(biāo)而進(jìn)行的考核，甚至包括對有關(guān)活動實(shí)際和潛在的環(huán)境影響進(jìn)行衡量的專門技術(shù)。生態(tài)預(yù)算審計(jì)的創(chuàng)新性和專業(yè)性，需要大量的具有審計(jì)技能和環(huán)境專業(yè)知識的人員。我國政府審計(jì)正處于機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵時期，不可能增加大量的審計(jì)人員來適應(yīng)新業(yè)務(wù)的需要。內(nèi)部審計(jì)屬于組織中部門的職能,其人員也不可能無限制增加,所以，政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)所能承擔(dān)的生態(tài)預(yù)算審計(jì)任務(wù)有限。生態(tài)預(yù)算審計(jì)的目的不是為了讓審計(jì)人員查出問題而使問題責(zé)任部門受到處罰,而是希望審計(jì)人員能針對其履行的環(huán)境責(zé)任給予肯定,對未履行或履行不好的環(huán)境責(zé)任提出改善建議。因此,政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)的局限性給社會審計(jì)提供了機(jī)會。社會審計(jì)可發(fā)揮其獨(dú)立第三方的監(jiān)督立場，避免政府多角色進(jìn)入導(dǎo)致的低效率，減少現(xiàn)實(shí)文化中“人情”等非制度因素的影響，硬化生態(tài)預(yù)算的約束作用。

從審計(jì)的權(quán)威性來看，雖然在1998年國務(wù)院批準(zhǔn)審計(jì)署的機(jī)構(gòu)改革方案中，已將環(huán)境審計(jì)職能明確賦予政府審計(jì)機(jī)關(guān)。但對政府生態(tài)預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行政府審計(jì)很難保證審計(jì)結(jié)果的公允，更難免不出現(xiàn)委托代理鏈條中的合謀，在現(xiàn)有制度條件和文化背景下(法律制度的不健全，尤其是沒有出臺環(huán)境審計(jì)準(zhǔn)則，相當(dāng)于沒有職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的狀態(tài)下執(zhí)業(yè))，易導(dǎo)致困境中雙方的合作均衡。政府審計(jì)無法保證身份的獨(dú)立，因而也就很難正本清源。社會審計(jì)則以其自身的市場競爭力征服客戶，其權(quán)威性更具有親和力。然而，由于生態(tài)預(yù)算審計(jì)對傳統(tǒng)社會審計(jì)人員來說面臨著環(huán)境專業(yè)知識欠缺方面的問題，在短時期內(nèi)無法吸收大量的從業(yè)人員保證在專業(yè)能力、人員供給、市場適應(yīng)能力方面適應(yīng)生態(tài)預(yù)算審計(jì)的要求。所以，為了保證生態(tài)預(yù)算審計(jì)的公正性、獨(dú)立性和專業(yè)性，可由社會審計(jì)和環(huán)保專家共同合作完成審計(jì)工作。

四、結(jié)論與展望

中國的制度變遷及未來的制度建構(gòu)無法逃避現(xiàn)代化進(jìn)程中西方制度對后發(fā)現(xiàn)代化國家造成的示范效應(yīng)。作為規(guī)范、約束和監(jiān)督政府行為的一種數(shù)量化的管理控制手段，生態(tài)預(yù)算將多部門、多產(chǎn)業(yè)整合管理，從而促使社會經(jīng)濟(jì)活動的三類主體：政府、企業(yè)、公眾(或團(tuán)體)有效發(fā)揮作用。我國地方政府的預(yù)算管理機(jī)制中還面臨著諸如資源分配不合理、支出效率低下、執(zhí)行的約束力較弱等問題，在引進(jìn)生態(tài)預(yù)算監(jiān)督制約機(jī)制的路徑選擇及模式設(shè)計(jì)上，不妨從引進(jìn)生態(tài)預(yù)算管理技術(shù)方法開始，逐步走向制度完善的進(jìn)程。

[1]郝韋霞,滕立.生態(tài)預(yù)算：預(yù)算平衡理論在自然資源領(lǐng)域中的試用[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2005(4): 39-41.

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