對最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》的評析

王瑜

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭，411105)

對最高人民法院《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》的評析

王瑜

(湘潭大學(xué)法學(xué)院，湖南湘潭，411105)

《政府信息公開條例》頒布施行一年半來，由于缺少配套的司法解釋，其立法目的未能通過司法救濟(jì)的途徑得以保障有效實(shí)現(xiàn)。2009年11月2日，最高人民法院公布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》，明確了政府信息公開案件的受案范圍；確定了政府信息公開行政訴訟的原告和被告范圍；對政府信息做了區(qū)分，協(xié)調(diào)了《政府信息公開條例》與《檔案法》的關(guān)系等。但其內(nèi)容也存在被政府作為據(jù)以拒絕公開口實(shí)的可能、增加政府信息公開申請人成本、庭審方式不能滿足新型案件的要求等問題；因此，增加政府舉證責(zé)任，借鑒日本《信息公開法》所確立的“屏蔽審查原則”，在其中確立屏蔽審查程序等修改是必要的。

最高人民法院；政府信息；信息公開行政案件；屏蔽審查原則

“要讓《條例》從紙面走向地面，從自律走向他律，必須依靠外部監(jiān)督，特別是依靠行政訴訟來實(shí)現(xiàn)”[4]。對于法院來說，政府信息公開行政案件是一種完全新型的案件?！稐l例》僅僅規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政訴訟。但是，對于這種新型的政府信息公開行政訴訟，應(yīng)遵循何種訴訟程序規(guī)則，其受理、審理、判決又有什么新的規(guī)則，《條例》并未做任何規(guī)定，其他法律、法規(guī)亦未規(guī)定。《規(guī)定》出臺的積極意義也體現(xiàn)于此。在我國傳統(tǒng)的“強(qiáng)行政、弱司法”，以及司法地位迄今仍未顯著提高的背景下，最高人民法院發(fā)布相應(yīng)的司法解釋，為各地法院受理、審理、判決政府信息公開行政案件提供統(tǒng)一的依據(jù)是非常必要的。但，對于這種新型的政府信息公開行政訴訟，筆者認(rèn)為《規(guī)定》本身還存在著若干不足，有進(jìn)一步修改的余地。以下筆者將就此略陳管見。

第一，針對第2條。首先，第一項(xiàng)建議修改為：“因申請內(nèi)容不明確，行政機(jī)關(guān)要求申請人作出更改、補(bǔ)充的告知行為，但行政機(jī)關(guān)違反一次性告知義務(wù)的除外”。理由是：實(shí)踐中會出現(xiàn)部分行政機(jī)關(guān)通過反復(fù)要求申請人作出更改的告知行為故意刁難申請人，使得申請人多次往返，疲于奔波。這種情況應(yīng)該屬于行政訴訟受案范圍。其次，第四項(xiàng)建議增加“但是制作、搜集這些信息是該行政機(jī)關(guān)法定職責(zé)的除外”的但書。理由是：如果有些行政機(jī)關(guān)有制作、搜集信息的法定職責(zé)，那么信息公開申請人因該行政機(jī)關(guān)拒絕申請而起訴到法院，理應(yīng)屬于法院受理的案件范圍。例如，統(tǒng)計(jì)部門統(tǒng)計(jì)的各項(xiàng)城鄉(xiāng)發(fā)展的數(shù)據(jù)，是其本職工作，如果該統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)不統(tǒng)計(jì)就是失職，不能成為禁止申請人提起行政訴訟的理由。

第二，針對第6條。第6條是有關(guān)舉證責(zé)任的規(guī)定，建議增加一款：“被告應(yīng)當(dāng)對申請人是否申請過信息公開承擔(dān)舉證責(zé)任?！崩碛墒牵簩?shí)踐中經(jīng)常出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對申請人的申請置之不理，而申請人提起訴訟后，行政機(jī)關(guān)故意主張申請人未曾向其提出申請，此時對于申請人來說舉證證明自己確已申請過顯然很難。因此，行政機(jī)關(guān)作為國家依法設(shè)立、規(guī)范運(yùn)行的國家機(jī)構(gòu)，應(yīng)該承擔(dān)這種情況下的舉證責(zé)任。

第三，針對第7條：“被告能夠證明政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國家秘密，或者能夠提供有關(guān)主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認(rèn)結(jié)論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準(zhǔn)許?！惫P者建議修改為：“被告能夠證明政府信息在申請人提出申請時已經(jīng)依照法定程序確定為國家秘密，或者能夠提供有關(guān)主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認(rèn)結(jié)論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準(zhǔn)許，但申請人認(rèn)為申請的政府信息不屬于國家秘密的，人民法院應(yīng)該審查該信息是否屬于國家秘密。”理由是：實(shí)踐中會出現(xiàn)當(dāng)行政機(jī)關(guān)被訴之后，為避免敗訴，臨時請有關(guān)機(jī)關(guān)把該信息確定為國家秘密。這樣做：一是對申請人不公平，二是該信息也許根本不會構(gòu)成國家秘密。因此有必要限定確認(rèn)國家秘密的時間，法院也應(yīng)該有權(quán)審查該信息是否確實(shí)構(gòu)成國家秘密。

第四，針對第11條。雖然規(guī)定的是不公開的范圍，但也是從反面確定政府信息公開案件的受案范圍。這一條款存在以下兩個問題。

其一，第一、二、三項(xiàng)照抄《條例》的規(guī)定，究竟怎樣判斷是否屬于國家秘密，沒有進(jìn)行任何解釋。如果行政機(jī)關(guān)認(rèn)為公民申請公開的政府信息屬于“國家秘密”，公民認(rèn)為不屬于“國家秘密”，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)來承擔(dān)舉證責(zé)任——行政機(jī)關(guān)需要證明，“該政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國家秘密，或者提供有關(guān)主管部門、同級保密工作部門出具的屬于國家秘密的審查、確認(rèn)結(jié)論，請求在訴訟中不提交該政府信息的，人民法院可以準(zhǔn)許?！边@就意味著，法院對行政系統(tǒng)內(nèi)的保密審查決定并不進(jìn)行司法審查，按照現(xiàn)行《保密法》，除國家和地方各級保密工作部門外，各級國家機(jī)關(guān)和一些企業(yè)事業(yè)單位有權(quán)將自己產(chǎn)生的有關(guān)事項(xiàng)設(shè)定為國家秘密，并確定其密級。由此，行政機(jī)關(guān)要證明某個政府信息已被自己確定為國家秘密，相當(dāng)于自己給自己開證明；要證明該信息已被保密工作部門、其他國家機(jī)關(guān)或單位確定為國家秘密，往往也很容易獲得保密部門或相關(guān)單位的支持。而實(shí)踐中公民申請公開的信息“屬于國家秘密”經(jīng)常成為政府拒絕公開的理由，在政府信息公開較早的上海市，去年公民申請政府信息公開被拒絕的原因中，超過六成[5]是“信息屬于國家秘密”。

其二，對第四、五兩項(xiàng)應(yīng)該加限制條件“公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全”。如果不加條件限制，亦有可能會限縮政府信息公開范圍和法院對政府信息公開案件的受案范圍。對于經(jīng)有關(guān)主管部門或者同級保密工作部門依法確定為不公開的政府信息，如果其確定明顯錯誤，法官和申請人根據(jù)常識即可認(rèn)定為明顯屬于應(yīng)予公開的政府信息，法院就不應(yīng)認(rèn)定為屬于不公開的信息范圍而拒絕受理。對于尚處于討論、研究或者審查過程中的政府信息，其不公開應(yīng)受嚴(yán)格的法定條件限制，如“公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全”等，而不僅只是“可能影響正常行政管理活動和行政目的實(shí)現(xiàn)的”。因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，公開過程中的信息比公開結(jié)果信息更重要，公開過程中的信息是保障公眾的知情權(quán)，推進(jìn)行政決策民主化、科學(xué)化的基本條件，一定要等“木已成舟”再公開，就可能會造成無可挽回的損失。

第五，針對第16條。筆者認(rèn)為其第一款第三項(xiàng)應(yīng)改為“被告在訴訟中已經(jīng)提供或更正政府信息，原告不撤訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決確認(rèn)被訴具體行為違法?！崩碛墒牵罕桓嬉呀?jīng)在訴訟過程中提供或者更正了政府信息，已經(jīng)證明了政府已經(jīng)承認(rèn)了其行為的違法性，因其義務(wù)已經(jīng)履行完畢，判決政府公開或更正政府信息已無必要，固只能判決確認(rèn)被訴行政行為違法，別無其他選擇，因此此處“可以判決確認(rèn)違法”應(yīng)該改為“應(yīng)當(dāng)”才符合立法本意。

二、《規(guī)定》與政府信息公開訴訟制度的相關(guān)思考

(一) 信息公開訴訟中的受案范圍問題

受案范圍被認(rèn)為是行政訴訟制度中最重要的問題?！耙?yàn)樗c訴訟三方主要人員密切相關(guān)。對于公民來說，受案范圍直接決定著起訴權(quán)的大??；對于行政機(jī)關(guān)，則決定著其哪些行為接受法院的審查；對于人民法院來說，意味著司法審查權(quán)的范圍。”[6]由于政府信息公開訴訟具有一定的特殊性——受到損害的是行政相對人的知情權(quán)而非其人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)，因此，信息公開訴訟保護(hù)的訴訟利益應(yīng)當(dāng)是相對人的知情權(quán)。[7](136)而傳統(tǒng)的行政訴訟受案范圍規(guī)定，法院只受理涉及行政相對人人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為。由此，政府信息公開訴訟顯然已經(jīng)突破傳統(tǒng)行政訴訟的受案范圍。

因此，筆者建議盡快修改《行政訴訟法》，明確將以知情權(quán)為基礎(chǔ)的政府信息公開訴訟納入行政訴訟的受案范圍，以便與《條例》《規(guī)定》相銜接，使《規(guī)定》賦予行政相對人在政府信息公開領(lǐng)域?qū)で笏痉ň葷?jì)的權(quán)利真正得以實(shí)現(xiàn)。知情權(quán)是與人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)相并列的一項(xiàng)公民基本權(quán)利，在性質(zhì)上屬于憲法權(quán)利的范疇。但迄今為止，憲法修正案還沒有涉及公民的基本權(quán)利，隨著公民權(quán)利意識的覺醒與提升，憲法應(yīng)當(dāng)對此及時作出回應(yīng)。反腐敗成為近來民眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題，這正是公民知情權(quán)要求的具體表征。[8](456)因此，首先將公民的知情權(quán)列入憲法，才會為知情權(quán)納入信息公開立法提供憲法上的正當(dāng)性。因此，部門法只有扎根于憲法那豐腴的沃土，才能生長出繁枝密葉[8](457)。

《規(guī)定》的一大亮點(diǎn)就是將行政機(jī)關(guān)的主動公開行為納入了行政訴訟的受案范圍。沒有強(qiáng)調(diào)原告要與被申請公開的政府信息有“利害關(guān)系”，這雖然隱含了“公益訴訟”的意蘊(yùn)，但是，對原告雖然沒有強(qiáng)調(diào)“利害關(guān)系”，但還是加了“侵犯其合法權(quán)益”的限制，令人不免還是有點(diǎn)遺憾?！稐l例》第9～12條分別作出了規(guī)定，這些“應(yīng)主動公開”的政府信息是“涉及公民、法人、或其他組織切身利益的；需要公眾廣泛知曉或參與的”，因此，如果行政機(jī)關(guān)對于“應(yīng)主動公開的信息”應(yīng)該公開而不公開的，必然會損害公眾的切身利益。更何況，究竟什么是“合法權(quán)益”，《規(guī)定》作為對《條例》的司法解釋，并沒有對此進(jìn)行解釋，是有缺陷的。因此筆者建議，應(yīng)刪除第一條第五項(xiàng)中“侵犯合法權(quán)益”的限制。

(二) 信息公開訴訟中的原告資格問題

行政訴訟法對行政訴訟存在著一定的原告資格或條件要求，即必須與被訴行政行為有“法律上的利害關(guān)系”，才有資格提起訴訟。而信息公開訴訟屬于行政訴訟的一個類型，因此，由“起訴權(quán)”問題引發(fā)了許多爭議。在信息公開訴訟案件中不時會看到，許多案件因原告不具備起訴資格而被裁定不予受理或駁回起訴。例如2006年浙江的“高大慶訴寧?？h人民政府行政復(fù)議不予受理決定糾紛案”。甚至在《條例》施行以后，還一再出現(xiàn)這一情況，例如2008年湖南的“黃由儉等訴汝城縣人民政府信息不公開案”，“湖南茶陵縣6村民訴縣財(cái)政局信息不公開案”。然而，早在2006年1月，河南省鄭州市就出現(xiàn)了熱心公益事業(yè)的普通市民任國勝訴鄭州市規(guī)劃局信息不公開案。同年，上海市還出現(xiàn)了某報(bào)政法部記者馬聘訴上海市規(guī)劃局信息不公開一案。這兩起具有較大影響力的案件，雖然前者以原告敗訴結(jié)案，后者以原告撤訴告終，但這兩案均未以行政訴訟法規(guī)定的“與個人有利害關(guān)系”為限制起訴條件。從而揭示了信息公開訴訟在本質(zhì)上是一種公益訴訟，其訴訟目的重在對政府履行“信息公開”或“說明責(zé)任”的監(jiān)督，而不強(qiáng)調(diào)對原告資格的審查和要求。對此，學(xué)術(shù)界多持不同意見。例如，上海市高院行政庭庭長殷勇認(rèn)為：“在上海這400案件中，絕大多數(shù)申請公開的政府信息與申請人沒有利害關(guān)系，出現(xiàn)了申請權(quán)濫用現(xiàn)象”，并建議“出臺細(xì)則明確原告資格”，“應(yīng)避免濫用申請權(quán)”。而行政法學(xué)者鄒榮認(rèn)為，“只要是政府信息，人人享有原告資格，不一定要有利害關(guān)系”，“只要是知情權(quán)被侵犯，就有權(quán)利起訴”[9]。筆者認(rèn)為，《條例》第13條就原告“訴的利益”的表述已經(jīng)明顯表現(xiàn)出淡化原告資格要求的傾向，已經(jīng)極大地放寬了可以作為信息公開申請人的主體資格范圍。但，《規(guī)定》卻進(jìn)一步對原告資格做了限定，雖然從某種意義上，有利于防止法院以《條例》規(guī)定不明確或無“利害關(guān)系”為由駁回原告起訴，但其中第三項(xiàng)還是對原告資格加了“不利影響”的條件限制。因此《規(guī)定》對信息公開申請人的原告資格還是有所限制，并沒有順應(yīng)《條例》放寬原告資格限制的趨勢，這樣會使主動公開流于形式。筆者贊同鄒榮學(xué)者的觀點(diǎn)，不再強(qiáng)調(diào)對信息公開原告資格的限制已經(jīng)被國外諸多相關(guān)立法所確認(rèn)并在審判實(shí)務(wù)中廣為適用。例如在日本，任何人都可以向行政機(jī)關(guān)的首長請求行政文件的公開①。法人、不具有人格的團(tuán)體、未成年人、以及外國人，都可以請求信息的公開[10]。

但是，僅從我國現(xiàn)行法制建設(shè)的進(jìn)程來看，現(xiàn)階段，信息公開訴訟原告資格也不可能是無限的。當(dāng)前，我國法制建設(shè)正處于快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型階段，“在處理社會變革的矛盾和沖突時，司法機(jī)關(guān)必須遵守的最主要的原則或刻意追求的最基本目標(biāo)是維護(hù)社會的穩(wěn)定和安定，在政治和法治之間司法偏重于對政治需求的遵從?！雹谝虼?，在法院不得不與其他機(jī)關(guān)尤其是行政機(jī)關(guān)保持“親和”關(guān)系的大背景下，對原告資格不加任何限制，顯然是法院“無法承受之重”。再者，從《規(guī)定》的法律位階來看，無論是《條例》還是《規(guī)定》，其對行政訴訟原告的拓展也只能在現(xiàn)行行政訴訟制度框架內(nèi)進(jìn)行，通過《行政訴訟法》的授權(quán)取得創(chuàng)造性空間，如果逾越行政訴訟原告資格法定標(biāo)準(zhǔn)甚至借《規(guī)定》創(chuàng)設(shè)完全公益性行政訴訟，有悖于《立法法》第8條所規(guī)定的法律保留事項(xiàng)。因此，在《行政訴訟法》未作修改的情況下，《規(guī)定》對行政訴訟原告資格的拓展必然是有限的[11]。

綜合考慮之下，筆者認(rèn)為應(yīng)該分情況對原告資格進(jìn)行限制。對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開的涉訴案件，對原告資格無“利害關(guān)系”的限制；對于依申請公開的涉訴案件，對原告應(yīng)有“利害關(guān)系”的條件限制。理由是：對于行政機(jī)關(guān)應(yīng)“主動公開”的政府信息，《條例》第9～12條分別作出了規(guī)定，這些主動公開的政府信息是“涉及公民、法人、或其他組織切身利益的；需要公眾廣泛知曉或參與的”③，因此，如果行政機(jī)關(guān)對于“應(yīng)主動公開的信息”不公開的，必然會損害公眾的切身利益，那么對于此類訴訟案件，法院當(dāng)然不能以“原告無利害關(guān)系”為理由駁回原告的起訴。因此，《規(guī)定》第3條第3項(xiàng)中的“認(rèn)為應(yīng)主動公開而未公開的原告”強(qiáng)加“不利影響”的限制，是有邏輯錯誤的，是對行政機(jī)關(guān)應(yīng)主動公開政府信息的限縮。對這類案件取消對原告“不利影響”的限制，不僅符合行政訴訟原告資格逐漸趨寬的趨勢，還能真正促使公眾有效監(jiān)督政府信息公開。而對于依申請公開的涉訴案件，如果不加“不利影響”的限制條件，在目前的法治發(fā)展階段，極易造成濫訴現(xiàn)象。據(jù)上海市法院統(tǒng)計(jì)，2004年以來處理的400件信息公開案件，絕大多數(shù)依申請公開的政府信息與申請人本身沒有利害關(guān)系。

總之，對政府信息公開訴訟原告資格的認(rèn)定不能一刀切，而應(yīng)當(dāng)視不同政府信息公開行為的類型分別確定原告主體資格的取得條件。

(三) 信息公開訴訟中的不予公開范圍的界定問題

“信息公開最具爭議的核心問題之一就是如何確定非公開對象的信息范圍?！盵12]在《條例》中，對于排除公開的范圍僅僅籠統(tǒng)地表述于第14條。其中，對于什么是該條例所指的“國家秘密”“商業(yè)秘密”“個人隱私”，沒有明確具體的闡釋。令人期待的最高院的司法解釋的出臺(《規(guī)定》)雖然明確規(guī)定了不予公開的范圍，但依然沒有對于上述“秘密”進(jìn)行應(yīng)有的解釋，令人遺憾。由此，《規(guī)定》對不予公開范圍界定的模糊性，難免會讓人對該《規(guī)定》對指導(dǎo)實(shí)踐問題是否具有可操作性產(chǎn)生懷疑。

政府信息公開和保守國家秘密是《條例》《規(guī)定》無法回避的核心矛盾，同時古今中外毫無例外地后者都處于矛盾發(fā)展中相對優(yōu)勢的一方?？肆诸D在簽署12958號總統(tǒng)行政命令“國家安全信息保密”時就曾說過：“為了保護(hù)我們的人民以及我們所參與的國際社會，對特定信息需要作為秘密加以保護(hù)，保守對國家安全至關(guān)重要的信息仍然是政府的優(yōu)先考慮?！盵13]因此，準(zhǔn)確界定國家秘密信息的范圍不但與政府信息公開是并行不悖的，而且是公開政府信息的前提條件。

第一，“國家秘密”范圍的界定?！兑?guī)定》第一項(xiàng)中沒有對什么是國家秘密進(jìn)行具體解釋，《條例》第14條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在公開政府信息前，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國保守秘密法》以及其他法律、法規(guī)和國家有關(guān)規(guī)定對擬公開的政府信息進(jìn)行審查?！币虼耍皣颐孛堋钡姆秶怯缮鲜觥侗Ｃ芊ā芳右越缍ǖ??！侗Ｃ芊ā返?條對“國家秘密”進(jìn)行了定義，第8條第1款進(jìn)一步從外延上明確了國家秘密的范圍，列舉了6種秘密事項(xiàng)的具體類型。對于具體的國家秘密范圍，《保密法》則進(jìn)一步規(guī)定“由國家保密工作部門分別會同外交、公安、國家安全和其他中央有關(guān)機(jī)關(guān)的規(guī)定”。國務(wù)院《保守國家秘密實(shí)施辦法》(下稱《實(shí)施辦法》)第4條又從后果方面規(guī)定了列入國家秘密的條件。總體看來，保密法制對國家秘密的規(guī)定存在定密范圍寬、定密權(quán)力缺乏實(shí)質(zhì)限制、涉密權(quán)的行使隨意性大、缺乏監(jiān)控和審核程序、難以及時解密等問題。[14,15]我國上述法制中的“國家秘密”在西方各主要國家的信息公開法制中沒有嚴(yán)格對應(yīng)的概念。我國法律中的“國家秘密”有若干相當(dāng)獨(dú)特的界定，例如將“社會發(fā)展”中的秘密事項(xiàng)也納入國家秘密，④而在國外的法制中(如美國)，國家層面的保密法制并不觸及社會層面的事物，這反映出我國的“國家”理念所籠罩的范圍十分寬廣。[16]目前我國確定國家秘密范圍的依據(jù)從效力層級上看，包括《保守國家秘密法》及其他法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)定等。從內(nèi)容來看，涵蓋了政治、軍事、外交、經(jīng)濟(jì)、科技、文化等所有社會管理領(lǐng)域。從程序上來看，經(jīng)過擬定密級、審核審批密級和標(biāo)識密級等三個步驟。從監(jiān)督救濟(jì)來看，除了設(shè)置了內(nèi)部定密糾錯制度之外，尚無任何制約，定密過程完全由行政機(jī)關(guān)單方掌握，相關(guān)監(jiān)督機(jī)制缺失。而這樣的國家秘密范圍嚴(yán)重阻礙了《公開條例》的順利施行，成為了信息公開的瓶頸。[13]實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)不少拿國家秘密做擋箭牌拒絕信息公開的案例，比如說倪文華訴上海市城市規(guī)劃管理局提供某變電站規(guī)劃附圖案件，規(guī)劃局第一次的答復(fù)是“圖紙?zhí)蟆?，第二次改為“國家秘密”?由此，修改《保密法》等相關(guān)配套法律，逐步與政府信息公開法制相銜接，已經(jīng)成為時代的需要。

第二，《規(guī)定》對于不公開的具體表述過于籠統(tǒng)、抽象，不具有可操作性。世界各國一般都確定了“以公開為原則，不公開為例外”的立法原則，發(fā)展的趨勢是公開范圍的日益擴(kuò)大和不公開范圍的嚴(yán)格限制。只有明確了不公開的范圍才能確定公開的范圍?！兑?guī)定》采取的否定列舉式體現(xiàn)了立法技術(shù)的科學(xué)性，也給信息公開主體留下了較小的自由裁量空間，防止肆意擴(kuò)大保密范圍損害公民權(quán)益。但，由于《規(guī)定》對于不公開的具體表述過于籠統(tǒng)、抽象，在實(shí)踐中，是不具有可操作性的，也就失去了該規(guī)定本身的限定意義。例如，什么是“公共利益”“社會穩(wěn)定”“正常行政管理活動”? 例如，北大公眾參與研究中心主任王錫鋅在回答《中國新聞周刊》的記者提問時說：“國家某機(jī)關(guān)曾在拒絕信息公開的文件中給出‘影響社會穩(wěn)定’的答復(fù)，這種具有中國特色語境下的答復(fù)不僅會讓法院左右為難，甚至是把一個法律問題變成了一個政治判斷。”[17]而對于什么是“公共利益”，學(xué)界迄今還無定論。對于這些關(guān)鍵性問題采取模糊化處理或干脆予以回避，這樣一方面固然有利于最大限度地保障公民知情權(quán)，但也給公開的具體操作帶來了一些疑難問題，有些甚至?xí)蔀椴还_的避風(fēng)港。因此，《規(guī)定》進(jìn)一步完善、明確例外規(guī)定勢在必行。

(四) 對現(xiàn)有政府信息公開訴訟庭審方式之思考

筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的庭審方式無法適應(yīng)新型的信息公開訴訟案件。

根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定,行政訴訟第一審程序必須進(jìn)行開庭審理。開庭審理應(yīng)遵循以下原則:①必須采取言詞審理的方式；②公開審理原則。這些原則是我國行政訴訟庭審過程中所應(yīng)遵循的基本要求,在理論上政府信息公開行政訴訟也應(yīng)遵守。但由于政府信息公開問題的特殊性，在實(shí)踐中很難完全按照這些原則操作。例如，我國行政訴訟要求實(shí)行言詞審理的方式，這就意味著原被告雙方提出的一切證據(jù)均應(yīng)在法庭上出示，并經(jīng)過雙方的言詞辯論和互相質(zhì)證，才能作為定案的依據(jù)。在政府信息公開行政訴訟中，原被告雙方爭議的焦點(diǎn)通常是特定的政府信息是否應(yīng)當(dāng)公開。為能證明自己的主張，作為被告的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將存在爭議的政府信息作為證據(jù)提交，以便原告能夠進(jìn)行質(zhì)證和辯論。但是一旦這樣操作，那就意味著存在爭議的政府信息在庭審過程中就要向原告公開，那政府信息公開行政訴訟豈不是就失去了其應(yīng)有的意義?[18]

又如，我國行政訴訟要求實(shí)行公開審理的原則，只有在涉及國家秘密、個人隱私和法律另有規(guī)定的情況下才實(shí)行不公開審理。和上述問題一樣，公開審理意味著要將存在爭議的政府信息向原告當(dāng)事人公開，這樣政府信息公開行政訴訟也就形同虛設(shè)了。對于不公開審理的案件，法律的要求是對外界公眾不公開，但是對訴訟雙方還是要公開的，所以這一原則在政府信息公開行政訴訟中又遭遇到了挑戰(zhàn)。

對此，筆者認(rèn)為應(yīng)借鑒日本《信息公開法》所確立的“屏蔽審查原則”[19]。即對此類特殊的政府信息公開案件，可以在《規(guī)定》中確立屏蔽審查程序，即規(guī)定法官“書面審理”(不同于一般意義的書面審理)的權(quán)利，以保護(hù)免于公開的信息。對于是否應(yīng)該公開的焦點(diǎn)問題，由原被告雙方分別拿出證據(jù)，由法官書面審理決定。例如在美國的政府信息公開行政訴訟中，法官擁有權(quán)力決定被要求公開的政府信息不讓原告查閱而僅由法官審查，這樣就能夠在法官以自由心證的前提下作出是否應(yīng)當(dāng)公開政府信息之決斷[7](91)。

我國政府信息公開行政訴訟中同樣存在著信息不公開審查與言詞審理和公開審理原則相沖突的問題，因此，筆者建議在我國政府信息公開行政訴訟中實(shí)行法官“書面審查”制度。

總之，《條例》的頒布施行，對于滿足公民知悉政府信息的要求，實(shí)現(xiàn)公民受憲法保障的知情權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)公民對政府的監(jiān)督，建設(shè)“陽光政府”、法治政府，具有積極意義。《規(guī)定》的出臺，使得《條例》更具司法適用性，但也透視出這種新型的訴訟法律制度還需要多方面的持續(xù)發(fā)展和完善，作為一項(xiàng)代表先進(jìn)法治文明發(fā)展方向的信息公開訴訟制度已經(jīng)在中國獲得了初步的開展與廣泛的關(guān)注，為公民知情權(quán)的司法救濟(jì)提供了具體道路。

注釋：

① 《日本信息公開法》第3條.

② 該意見于2008年4月29日(條例實(shí)施之前)“經(jīng)國務(wù)院同意頒布”。

③ 《政府信息公開條例》第9條.

④ 《保密法》第8條第1款第4項(xiàng).

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Abstract:“The regulations of public government information” promulgated one year and a half. Yet purpose couldn’t be realized by way of judicial relief due to the lack of supporting judicial interpretation. On November 2, 2009, the Supreme Court announced the provisions “public government information on the trial a number of administrative caseswas issued (Hereinafter referred to as “Regulations”)”. Regulations "a clear case of government information disclosure scope of accepting cases; confirms that the information disclosure of the scope of the proceedings the plaintiff and defendant; to make a distinction between government information, coordination of the “Open Government Information”and “Archives Law”. This is opposed to the “Regulations on Open Government Information” and it is a step forward.But the “rule” elements exist by the government to refuse to release the handle, according to the possibility that information disclosure increases applicant’s costs, Judges in the case can not meet the new requirements and other issues. Therefore, it increases the burden of proof in government. While in Japan, “Information Disclosure Law”established “screening review of principles”. To establish procedures for screening review of the amendments in the“provision” is necessary.

Key Words:the Supreme Court; government information; the case of information disclosure; Shield Review Principle

Thoughts on “The Supreme People's Court's provisions of hear the government administrative cases of public information (draft)”

WANG Yu

(School of Law, Xiangtan University, Xiangtan 411105, China)

D912.1

A

1672-3104(2011)01?0067?07

一、《規(guī)定》本身的優(yōu)點(diǎn)與不足

2010?04?15；

2010?10?22

王瑜(1985?)，女，陜西咸陽人，湘潭大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：行政訴訟.

[編輯：蘇慧]

“如果一個大眾化的政府沒有大眾化的信息或獲取信息的方式，那么它不過是一出鬧劇或一出悲劇的序幕或二者皆是。知識永遠(yuǎn)統(tǒng)治無知：那些希望自主的人民必須利用知識的力量武裝自己?！盵1]“暗箱操作容易滋生腐敗，而公開行政是最好的防腐劑，已成為法治國家的共識?！盵2]政府信息應(yīng)向公眾開放已為舉世所公認(rèn)。公眾的知情權(quán)受到廣泛關(guān)注，但法院的作用往往被忽視。沒有救濟(jì)的權(quán)利不是真正的權(quán)利,司法是救濟(jì)的最后一道防線。因此，法院在監(jiān)督政府信息公開、保障公眾知情權(quán)等方面有著至關(guān)重要的作用。然而，政府信息公開訴訟自身所具有的特殊性，決定了該類訴訟案件在具體的司法實(shí)踐中并不能完全套用《行政訴訟法》規(guī)定的現(xiàn)有相關(guān)訴訟制度。為盡快解決信息公開訴訟難的困境，2009年11月2日，最高人民法院為規(guī)范政府信息公開行政案件的審理，公布了《關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定(征求意見稿)》(以下簡稱《規(guī)定》)，向社會公開征求意見。截止到2009年11月30日，共收集到有效意見411條，足見人們對《規(guī)定》的關(guān)注與期望。筆者認(rèn)為，該《規(guī)定》的正式出臺將會給人民法院審理政府信息公開行政案件提供明確的依據(jù)，增強(qiáng)2008年5月1日起施行的《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)的司法適用性，能夠統(tǒng)一政府信息公開案件的法律適用，避免同樣的案件因受案法院的不同而導(dǎo)致不同的裁判結(jié)果。

《規(guī)定》對政府信息公開行為的可訴范圍(即人民法院的受案范圍)、政府信息公開案件的原告和被告的確認(rèn)、當(dāng)事人的舉證責(zé)任、政府信息公開的范圍、法院合并審理的規(guī)則和法院的判決，及參照《規(guī)定》適用的情況等作了明確的規(guī)定。筆者認(rèn)為《規(guī)定》有以下幾個優(yōu)點(diǎn)：第一，明確了政府信息公開行政訴訟案件的受案范圍?！稐l例》在第33條中雖然明確賦予了信息公開申請人有提起行政復(fù)議或訴訟的權(quán)利，但究竟法院在實(shí)踐中可以受理哪些案件沒有具體的規(guī)定，這就使申請人的訴權(quán)沒有實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的救濟(jì)?！兑?guī)定》第1條的亮點(diǎn)是第(五)(六)項(xiàng)。特別是第(五)項(xiàng)最值得稱道，將行政機(jī)關(guān)的主動公開行為納入了行政訴訟的受案范圍。沒有強(qiáng)調(diào)原告要與被申請公開的政府信息有“利害關(guān)系”，這就隱含了“公益訴訟”的意蘊(yùn)。第二，《規(guī)定》巧妙解決了《檔案法》與《條例》的沖突問題。我國《檔案法》對屬于國家所有的檔案的公布，有嚴(yán)格的規(guī)定，未經(jīng)檔案館或者有關(guān)機(jī)關(guān)的同意，任何組織或個人都無權(quán)公布。行政機(jī)關(guān)信息一旦移交給國家檔案館，則屬于《檔案法》調(diào)整的范圍，不屬于行政機(jī)關(guān)的信息，則不再屬于政府公開之列[3]?！兑?guī)定》第12條區(qū)分了“已移交國家檔案館的信息”和“仍存放于被告內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)的信息”，并將后者作為適用《檔案法》的例外情形，這就意味著法院將受理“仍存放于被告內(nèi)部檔案機(jī)構(gòu)的信息”的政府信息公開案件。此種區(qū)分是一個亮點(diǎn)。它無疑有利于防止行政機(jī)關(guān)以適用《檔案法》為借口而有意規(guī)避相應(yīng)的政府信息公開。第三，《規(guī)定》確定了政府信息公開訴訟的原告和被告范圍。第5條確定了政府信息公開訴訟被告的特殊情形，這也是值得稱贊的亮點(diǎn)。因?yàn)樵摋l款所明確的幾種情形在實(shí)踐中容易產(chǎn)生“究竟誰為被告”的爭議。這樣就有效防止了有關(guān)行政機(jī)關(guān)以《條例》規(guī)定不明確為由推托做被告?！兑?guī)定》明確了政府信息公開訴訟的原告和被告范圍，從而有效地避免了被申請機(jī)關(guān)相互推諉的情形。第四，《規(guī)定》對政府信息“不予公開的范圍”做出了統(tǒng)一的規(guī)定。原《條例》僅在第8、14條規(guī)定了政府信息“不予公開的范圍”，用語過于簡單化、模糊化，使政府的自由裁量過大。因?yàn)橹贫ā稐l例》的基本理念是“以公開為原則，不公開為例外”，因此《規(guī)定》新增了第四、五項(xiàng)，進(jìn)一步明確“不予公開的范圍”，就可以有效防止某些政府部門作出有意限縮政府信息公開范圍的違法行為。