關于提高北京防震減災能力的幾點建議

包路林 王建宙

近年來，國內外重大地震災害頻繁發(fā)生。僅2010年以來，全球已發(fā)生28次7級以上地震，造成重大人員傷亡和經(jīng)濟損失。2011年3月11日，日本本州島附近太平洋海域發(fā)生的9.0級地震更是以其高震級和引發(fā)海嘯帶來的巨大災害震驚了世界。汶川特大地震后，我國地震也明顯增多，分布范圍明顯擴大，部分少震弱震地區(qū)相繼發(fā)生中等有感地震，產生了較大的社會影響。預計未來幾年我國大陸仍將處于強震活躍階段，有發(fā)生多次6級以上地震的可能。首都圈地區(qū)是我國東部地震多發(fā)區(qū)之一，也面臨地震災害的潛在危險。近期的強震活躍形勢和地震造成的生命和財產損失，為北京市防震減災事業(yè)的發(fā)展帶來了更多感悟、經(jīng)驗和啟示。

一、北京市防震減災現(xiàn)狀

北京市地處華北平原地震帶、山西地震帶、張渤地震帶交匯部位，歷史上曾多次發(fā)生5級以上地震，其中最嚴重一次為1679年三河-平谷8級地震，距今332年，造成嚴重的傷亡和損失。北京市作為處在VIII度高地震烈度區(qū)的特大城市，防震減災工作對保障民眾生命財產安全和經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展具有重要作用。通過近幾年的發(fā)展，北京市地震監(jiān)測預報、災害預防和應急救援等各項工作取得了較大發(fā)展。在監(jiān)測預報方面，地震監(jiān)控能力達到ML1.0級，地震速報基本能在8分鐘內完成。前兆觀測站點的空間分布密度處在全國前列。地震宏觀觀測網(wǎng)共建成監(jiān)測站點80多個，分布在全市14個區(qū)縣；在災害預防方面，成立了市區(qū)兩級防震抗震領導小組和地震應急指揮部，組織開展了城市活斷層探測、地震小區(qū)劃等基礎工作，對住宅建筑、學校校舍和橋梁隧道、水庫堤壩等基礎設施的抗震性能進行了排查評估；在應急救援方面，編制完成了《北京中心城避震及應急避難場所規(guī)劃綱要》，全市5個區(qū)縣制訂了地震應急避難場所專項規(guī)劃，建成應急避難場所33處。

二、國外先進經(jīng)驗

國外城市在防震減災方面的經(jīng)驗值得北京市借鑒。2010年9月4日，新西蘭南島發(fā)生7.1級地震，只重傷2人。2011年2月22日，新西蘭第二大城市再次發(fā)生6.3級地震，死亡人數(shù)超過200人。前者創(chuàng)造了7級地震無人員死亡的奇跡。2011年3月11日，日本本州島附近太平洋海域發(fā)生9.0級強烈地震，死亡和失蹤人數(shù)近3萬人，但在如此罕見的重大地震中建筑物的抗震能力、民眾的防震減災意識、震后社會的井然秩序成為世界各地防震減災工作的榜樣。

總結起來，國外在防震減災方面的先進經(jīng)驗主要體現(xiàn)在地震監(jiān)測預報的技術和設備設施先進、建構筑物抗震性能較好、城市基礎設施體系注重配套防震減災設施以及防震減災科普宣傳教育工作到位等方面。以日本為例，日本地處環(huán)太平洋地震帶，為地震多發(fā)國。在地震監(jiān)測預報技術和設備設施方面，日本自19世紀開始地震科學技術的研究，已擁有1000個左右觀測點的高靈敏度地震儀，建成高密度地震觀測網(wǎng)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)實時交換；在建構筑物抗震方面，日本政府從1996年開始，連續(xù)多次修改《建筑基準法》，把各類建筑的抗震基準提高到最高水準，除木結構住宅外，尤其是商務樓要求要求8級地震不倒，使用期限能夠超過100年；在城市基礎設施體系方面，日本在城市規(guī)劃中十分重視防震減災設施配套建設，星羅棋布地設置了應急避難場所，并專門設置儲備倉庫和耐震型儲水槽，排水井在災時可以作為臨時廁所使用；在防震減災科普宣傳教育方面，日本全國各地經(jīng)常進行有市民和消防隊參加的防災訓練，電視臺也播放防災知識節(jié)目。政府首腦還親自參加滅火消災訓練，對消防隊員進行防災訓示；長期細致入微的防震減災宣傳教育逐漸養(yǎng)成了民眾的防震習慣，即使9級規(guī)模的震后，日本民眾和整體社會依然體現(xiàn)出井然秩序。

三、提高北京市防震減災能力的幾點建議

（一）加強建構筑物的抗震能力

人類目前還無法阻止地震等自然災害的發(fā)生，最好的防震減災工作就是努力構建一個減少地震災害損失的社會。高抗震性能的建構筑物是減少地震損失最直接有效的方法，從全球重大地震災害調查中可知，95%以上的人命傷亡都是因為建筑物受損或倒塌所致。目前，北京市除學校外約有3000余萬平方米城鎮(zhèn)樓房和2000余萬平方米平房抗震能力較差或無抗震設防。在農村，農民自建房普遍沒有采取抗震措施，抗震能力薄弱。各種市政管網(wǎng)、交通、電力、通信等基礎設施也部分存在抗震情況不明、抗震能力不足的問題。一旦發(fā)生較大地震，這些抗震薄弱的地區(qū)就可能成為重災區(qū)。因此，建構筑物的抗震設防尤為重要。“十二五”時期，北京市的抗震目標為城區(qū)具備抗御Ⅷ度地震的能力，郊區(qū)基本具備抗御Ⅷ度地震的能力。遭遇Ⅷ度左右地震時，建筑物倒塌比例很低，社會基本保持穩(wěn)定。

建構筑物的抗震設防應從設計標準、施工質量與管理、使用維護、定期檢查等多方面來保障。任何一方面不能落實則無法滿足抗震設防的要求。首先，應完善抗震設防的法規(guī)和標準，包括公共建筑、各類建設工程以及民居的建設標準，并建立建設工程地震安全性評價的強制機制。其次，制定抗震排查鑒定與加固改造計劃，全面啟動抗震加固工作，對抗震設防能力較差的建設工程和民居進行加固、改造和拆除。對于新建工程，應從設計到竣工全面落實抗震設防標準，確保達到要求。

日本政府最為重視的是加強學校和醫(yī)院的抗震性能，因為學校是地震發(fā)生后人們避難的場所，醫(yī)院則是救助傷員的場所，如果這些防震救災據(jù)點的安全得不到保障，那么就無從開展迅速有效的救災工作。北京市可借鑒這一做法，并加以推廣，不僅對學校、醫(yī)院的抗震設防采用最高標準，也應對近期大規(guī)模開展的軌道交通，以及機場、電廠、油庫、燃氣廠站等公共設施和重要場所采用高標準的預防措施。

由于農居抗震設防一直處于極低的水平，有必要盡快開展典型農宅加固試驗研究，選擇部分農宅進行改造加固試點工作，探索政府對加固改造工作的支持扶持機制。在普查和試點基礎上，可制定分步實施細則，結合農宅節(jié)能改造，采用政府支持、農民自愿的原則，逐步推進全市農宅的加固改造工作。

（二）推進應急避難場所建設

北京市避難場所數(shù)量和標準雖在全國領先，但總量和資源配置仍存在缺口。目前，北京市已通過改造公園等設施建成應急避難場所33處，總面積約500萬平方米，可容納約200余萬人。但這些避難場所僅能容納約10%的常住人口。未來很長一段時間，北京市需要進一步加大應急避難場所建設，在增加數(shù)量的同時注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理分布。應急避難場所建議仍應以公園、校園、醫(yī)院等設施的改造為主，例如北京市近年來在中心城區(qū)、城鄉(xiāng)結合部、郊區(qū)新建了多個城市休閑森林公園、40余個郊野公園和11個新城濱河森林公園，這些公園如果均能改造為應急避難場所，總規(guī)模將相當可觀。（見圖1、圖2）

地震應急避難場所建設需要考慮以下幾點：一是保證可達性，盡可能將避難場所建在居住區(qū)、辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)等人群集中的區(qū)域周圍；二是保證安全性，應盡量遠離高大建筑物，易燃、易爆化學物品、核放射物品存放處，或地下斷層及易發(fā)生洪水、滑坡、塌方、泥石流等區(qū)域；三是保證一定面積的平坦用地，以利于搭建臨時性簡易建筑及帳篷等設施。

圖1 北京城區(qū)應急避難場所分布圖

圖2 日本東京城區(qū)應急避難場所分布圖

此外，應急避難場所不是單純的空地，需要配套相應的設施（見圖3），包括供水、排水、電力、物資等各方面。日本東京市就按2公里內必有一個供水點進行規(guī)劃建設，現(xiàn)在供水點已基本覆蓋整個行政區(qū)域，為應急避難場所用水以及消防用水提供了良好的基礎保障。在北京市應急避難場所建設中應主要考慮配備以下設施：應急篷宿區(qū)設施、醫(yī)療救護與衛(wèi)生防疫設施、應急供水設施(水管、貯水池、自備水井等)、應急供電設施、應急排污系統(tǒng)、應急廁所、應急垃圾儲運設施、應急通道、應急標志、應急消防設施、應急物資儲備 (食品、救災用品、油料等類) 設施、應急通信設施、應急指揮管理設施等。對于部分有條件的大型場所，還可以適當配備應急直升機停機坪。

（三）推廣防震減災宣傳教育

普及全民防震減災知識對于防震減災工作十分重要，防震救災最關鍵的還是全民個人的努力以及地區(qū)內民眾的互救互助，因為在地震發(fā)生之后，由于受災地區(qū)的通信系統(tǒng)和交通運輸中斷，中央政府往往很難了解災區(qū)的實際情況，外部救援人員一般都需要花費一定的時間才能夠趕赴災區(qū)，第一時間內災民互救互助尤為重要。在房屋抗震性能較好的基礎上，如果居民在平時能夠了解相關知識，參加過有效的防災演習和避難訓練，儲備了數(shù)日的應急食品和藥品，并能夠在地震發(fā)生之后相互展開救助，在第一時間挖掘出被埋在廢墟中的鄰居或是對傷員進行急救，那么地震就不會造成大規(guī)模的人員傷亡。

圖3 北京城區(qū)應急避難場所和應急指揮中心

日本在防震減災方面的突出成績和平時非常注重防震減災宣傳息息相關。由于通過多種途徑和方式的宣傳手段，日本民眾的防震減災意識和技能不斷提升，因此地震發(fā)生時自然就減輕了眾多的傷亡。隨著近年來地震災害的頻發(fā)，我國也日益重視防震減災的宣傳工作，要求民眾防震減災的基本知識進機關、進學校、進社區(qū)、進企業(yè)、進農村，并納入國民素質教育、納入中小學教學、納入領導和公務員培訓之中。當前，北京市雖然能在“7.28”唐山地震紀 念 日、“5.12”汶川特大地震紀念日等時機開展一些防震減災宣傳教育活動，但距離全民了解、全民參與、全民互動還相差甚遠，居民整體的防震減災意識和能力還很薄弱。因此，未來我國各級政府及相關工作部門，需用大量利用媒體、學校授課、展覽演習等方式系統(tǒng)推進防災減災宣傳教育和科普工作，使居民能夠有方便的途徑廣泛地了解相關知識，參與實踐演習，從而提升防災減災意識和自救互就技能。

（四）多部門推進防震減災工作

地震災害的自身特性決定了防震減災工作從災害預防到災后重建都需要多個單位的參與。當前，北京市防震減災的相關工作主要是由市地震局來負責，然而設施建設、建筑抗震、宣傳教育等很多工作無法靠一家政府部門的力量完成，需要各部門積極參與進來。例如，地震監(jiān)測設施和觀測環(huán)境保護需要國土資源、公安等部門的支持；建設工程抗震設防的監(jiān)管需要建設和其他產業(yè)部門的支持；防震減災相關法規(guī)的修訂以及防震減災知識普及和探索需要政法、宣傳、教育等部門的支持等。除了政府部門的支持之外，社會團體、社會各界人士也應積極參與到防震減災工作中來，形成全社會共同抵御地震災害的局面。

圖4 北京某處公共安全宣傳教育基地