論歐盟金融監(jiān)管改革與啟示*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“深化金融體制改革研究”（項目批準(zhǔn)號：09＆ZD030）的階段性成果。

張孟霞

美國次貸危機的爆發(fā)以及由此誘發(fā)的全球性金融危機，充分暴露出當(dāng)前世界各國在監(jiān)測和評估金融風(fēng)險以及潛在威脅中存在的不足，特別是在全球金融體系一體化的過程中，金融監(jiān)管的協(xié)作存在著嚴(yán)重的缺陷。從歐洲的角度看，與十年前相比，雖然目前形成了歐洲單一市場和一些主要的泛歐機構(gòu)，但是，金融危機還是突顯了歐洲現(xiàn)有的國家分散監(jiān)管框架的弱點。同時，歐盟統(tǒng)一市場的存在和日益增加的政治一體化，也要求歐盟級別的實體機構(gòu)來監(jiān)督和監(jiān)測金融體系的風(fēng)險。為此，構(gòu)建一個歐盟層面的最高金融監(jiān)管機構(gòu)成為當(dāng)務(wù)之急。為了加強歐盟對所有金融行業(yè)的監(jiān)管構(gòu)架，歐盟委員會組織由法國央行（BOF）前行長、國際貨幣基金組織（IMF）前總裁雅克·德·拉羅西埃爾領(lǐng)導(dǎo)的歐盟金融監(jiān)管高級專家組，于2009年1月25日提交報告，提出歐盟金融監(jiān)管改革框架的建議。在此報告建議的基礎(chǔ)上，歐盟委員會在2009年3月向歐洲理事會提出了關(guān)于建立歐洲金融監(jiān)管新架構(gòu)的提案。委員會在當(dāng)年5月細化了其提案，并于9月提出了正式改革提案。1

一、歐盟現(xiàn)今的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)及缺陷

（一）萊姆法路西框架

歐盟現(xiàn)在的監(jiān)管系統(tǒng)由四個層級組成，即萊姆法路西框架（Lamfalussy Framwork）,框架包括四個層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)。第一層次是框架性、原則性立法層級，由歐盟委員會提出立法建議，理事會、委員會和議會三方共同決策。這些立法原則適用于歐盟范圍內(nèi)所有的金融機構(gòu)，立法中常將國際標(biāo)準(zhǔn)建立機構(gòu)制定的規(guī)則運用到歐盟中來。第二層級包括歐洲銀行委員會、歐洲證券委員會、歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金委員會和歐洲金融集團委員會。委員會由成員國財政部高級代表組成，主要是建議、確定和決定有關(guān)對第一層次指令和條例的實施細則和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，解決法律的實施程序問題，建立一套法律規(guī)章制度，這一層級可以根據(jù)需要迅速變更和修整。第三層級由三家委員會組成：歐洲銀行監(jiān)管者委員會、歐洲證券監(jiān)督者委員會和歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管者委員會。這三個委員會的成員是由銀行、證券和保險領(lǐng)域中的國家監(jiān)管機構(gòu)中選出。在第三層中，委員會并不負(fù)責(zé)對金融機構(gòu)實行日常的微觀審慎監(jiān)管，這屬于國家監(jiān)管權(quán)限之內(nèi)。委員會只是作為一個聯(lián)系歐盟委員會和國家監(jiān)管機構(gòu)的平臺和橋梁，促進國家間監(jiān)管者的信息交流，推動監(jiān)管趨同。第三層級委員會提出的指示都是非約束性的。第四層級即執(zhí)行層次，由各國監(jiān)管機構(gòu)執(zhí)行實施歐盟指令、條例，歐盟委員會也擔(dān)當(dāng)監(jiān)督、促進實施的責(zé)任。3四層次立法中，主要是以歐洲理事會或理事會與歐洲議會共同頒布指令4的方式進行協(xié)調(diào)立法。

（二）現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的缺陷

在歐盟實現(xiàn)統(tǒng)一貨幣和單一市場的同時，金融監(jiān)管職責(zé)則仍基本屬于歐盟成員國的主權(quán)范疇。由于其成員國金融監(jiān)管部門首先承擔(dān)的是維護本國金融穩(wěn)定和確保其經(jīng)濟發(fā)展的責(zé)任，加之各國在金融監(jiān)管取向方面存在著一定的差異，這種相對分散的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)勢必會在金融監(jiān)管機構(gòu)之間引發(fā)沖突，進而不利于甚至是損害歐盟的區(qū)域金融穩(wěn)定。5在金融危機中，歐洲各國采取的新財政救助措施雖然避免了本國危機進一步惡化，但卻造成各國各自為戰(zhàn)的局面，無法從全局利益角度采取行動。由于政府必須對本國納稅人負(fù)責(zé)，因此很難采取措施救助境外銀行，導(dǎo)致一些歐洲大國采取自保自救行動后，卻對其他一些小國家造成不利影響。例如，冰島因為無法獲得其他歐盟國家的援助，面臨國家破產(chǎn)，被迫向俄羅斯借債度日。雖然根據(jù)歐盟條約的有關(guān)規(guī)定，歐洲中央銀行應(yīng)當(dāng)在實施審慎監(jiān)管和維持金融體系穩(wěn)定等方面向成員國提供支持。但是歐洲中央銀行畢竟還不是一個專門的超國家金融監(jiān)管機構(gòu)，其貨幣政策的首要目標(biāo)是維護歐元區(qū)的物價穩(wěn)定并保持高度的獨立性。歐盟層面缺乏對宏觀審慎風(fēng)險進行監(jiān)測和緊急情況下進行統(tǒng)籌的機構(gòu)是歐盟現(xiàn)有金融監(jiān)管框架的癥結(jié)之一。另外，歐洲大型銀行或金融集團通常擁有跨國經(jīng)營的規(guī)模，在各國境內(nèi)不同監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管方式以及一旦銀行倒閉不同國家之間分擔(dān)損失等問題都會引起各成員國的爭議。但是現(xiàn)有監(jiān)管體系只是依靠第三層級的委員會用非約束性的指令進行協(xié)調(diào)和促進監(jiān)管趨同，無法真正有效地解決成員國監(jiān)管機構(gòu)之間的爭議。

二、歐盟金融監(jiān)管改革內(nèi)容

（一）歐盟級別監(jiān)管機構(gòu)的建立

《歐洲金融監(jiān)管高級專家組報告》提出了歐盟金融改革框架的建議，框架的核心就是歐盟未來的金融監(jiān)管構(gòu)架中將宏觀審慎監(jiān)管6和微觀審慎7監(jiān)管緊密結(jié)合。報告建議建立兩個歐盟級別的機構(gòu)：歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會（ESRB）和歐洲金融監(jiān)管體系（ESFS）。

在宏觀審慎監(jiān)管方面，歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會將在歐洲中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，執(zhí)行宏觀層面的審慎監(jiān)管。委員會的構(gòu)成如下：歐洲中央銀行的總理事會（27個成員國國家中央銀行的代表，包括非歐元區(qū)成員國），三大金融監(jiān)管局主席和歐盟委員會的一名代表組成。如有必要，國家中央銀行的代表可由國家監(jiān)管權(quán)力機構(gòu)的代表代替。歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險管理委員會將負(fù)責(zé)監(jiān)測整個歐洲金融市場上可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險，對可能出現(xiàn)的系統(tǒng)性風(fēng)險提供早期預(yù)警并在必要情況下具體建議應(yīng)采取的措施。ESRB的監(jiān)測包括了非常寬泛的領(lǐng)域，從銀行的財務(wù)狀況到資產(chǎn)價格泡沫或市場組織的運作等具體情況。如果ESRB識別到系統(tǒng)性風(fēng)險或影響整體金融穩(wěn)定的問題時，將有權(quán)提出建議和警告成員國監(jiān)管機構(gòu)和歐洲監(jiān)管部門。如果各監(jiān)管機構(gòu)同意此項建議，他們就必須及時進行溝通，以處理潛在的威脅。如果他們不同意ESRB的建議，并決定不采取任何行動，他們必須向ESRB做出適當(dāng)?shù)慕忉尅Ｈ绻鸈SRB認(rèn)為解釋并無說服力，ESRB有權(quán)將該問題提交歐洲議會評判，以增加成員國的道德壓力。當(dāng)然，對潛在風(fēng)險的警告和建議是非常敏感的問題，因為這些警告可能會自然而然地引起金融市場的恐慌。因此，ESRB在決定是否向公眾發(fā)布預(yù)警信號之前，需要根據(jù)具體情況逐案認(rèn)真評估決定可能造成的后果。同時，ESRB將有義務(wù)將確定的風(fēng)險通報到國際組織，包括國際貨幣基金組織（IMF）和金融穩(wěn)定論壇（FSF）。

在微觀審慎監(jiān)督方面，報告中為第三層級的委員會的升級提出兩部走的程序。第一步，委員會在組織和引導(dǎo)“監(jiān)管協(xié)會”8所有監(jiān)督跨境銀行的各國監(jiān)管人員的會晤、各國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的審查方面發(fā)揮更積極的作用。第二步，將三家委員會轉(zhuǎn)變成三個新的權(quán)力單位，即歐洲銀行監(jiān)管局（EBA）、歐洲證券監(jiān)管局（ESMA）以及歐洲保險和職業(yè)養(yǎng)老金監(jiān)管局（EIOPA）。成員國國內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)（即原第四級監(jiān)管單位）繼續(xù)負(fù)責(zé)對國內(nèi)金融公司的日常監(jiān)管。新的權(quán)力機構(gòu)在對成員國的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上是有法律約束力的，他們有權(quán)對國家間監(jiān)管實行法律仲裁，采納約束性監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)性決策權(quán)，協(xié)調(diào)監(jiān)管協(xié)會，和ESRB合作排除宏觀經(jīng)濟風(fēng)險。三個新升級組建的監(jiān)管局和各成員國的監(jiān)管部門共同組成了歐洲金融監(jiān)管者系統(tǒng)（ESFS），形成國家間金融監(jiān)管的協(xié)同工作網(wǎng)。由此，將金融監(jiān)管框架的整體性優(yōu)勢和地方監(jiān)管機構(gòu)在其轄區(qū)內(nèi)微觀審慎監(jiān)管的專業(yè)技術(shù)相結(jié)合。

歐盟金融監(jiān)管新框架9

歐洲金融監(jiān)管新框架只有在ESFS和ESBR緊密合作的基礎(chǔ)上才能發(fā)揮作用。實際上，此次改革的目的在于促進所有金融監(jiān)管機構(gòu)在宏觀審慎和微觀審慎層面上更流暢的互動。ESRB為實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)，需要及時獲得微觀審慎信息；同時，負(fù)責(zé)微觀審慎日常監(jiān)管的成員國監(jiān)管機構(gòu)也可以從ESRB的宏觀審慎視野上獲益。

（二）三大監(jiān)管局的職責(zé)

歐盟金融監(jiān)管改革提案中，三大監(jiān)管局（以下稱ESAs）是擁有法律人格的社會團體，是ESFS的核心組成部分。在各成員國內(nèi)部，監(jiān)管局基于其國內(nèi)法規(guī)定享有最大程度的法人資格，其可取得或處置動產(chǎn)或不動產(chǎn)，并可成為法律程序的一方當(dāng)事人。成立ESAs的目標(biāo)在于：①提高歐洲內(nèi)部市場的功能，特別是更高層次、更有效、更一致的規(guī)則和監(jiān)管；②保護儲戶、投資者、投保人及其他受益人的利益；③確保金融市場的效率和有序；④維護金融系統(tǒng)的穩(wěn)定；⑤加強內(nèi)部監(jiān)管協(xié)調(diào)。10為實現(xiàn)此目的，每個監(jiān)管局需確保相關(guān)委員會的法律一致、有效率和有效的適用。ESAs的主要決策機構(gòu)是監(jiān)管者委員會，該委員會由相關(guān)成員國監(jiān)管機構(gòu)的負(fù)責(zé)人以及各自監(jiān)管局的主席組成。監(jiān)管局主席同時任監(jiān)管者委員會和管理委員會的主席。監(jiān)管局的日常管理由一名執(zhí)行官負(fù)責(zé)。ESAs將繼承原有各金融監(jiān)管委員會的全部任務(wù)，并被賦予更多的責(zé)任和法律權(quán)力。ESAs擁有以下職責(zé)：建立一整套趨同規(guī)則和一致性監(jiān)管操作，按照共同性條約的有關(guān)規(guī)定發(fā)展約束性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；確保歐盟共同的監(jiān)管文化和一致性監(jiān)管操作，防止監(jiān)管套利；與ESRB緊密合作，為其行使早期風(fēng)險預(yù)警職能提供必要的信息支持；指導(dǎo)主管機構(gòu)的同行審查，以加強監(jiān)管結(jié)果的一致性；監(jiān)測和評估市場發(fā)展?fàn)顩r。為了ESAs能行使其職責(zé)，改革提案賦予ESAs以下權(quán)力：起草統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；提出指導(dǎo)和建議；對相關(guān)主管部門采取特別決定；對相關(guān)金融機構(gòu)采取特別決定；向歐盟議會、歐盟理事會、歐盟委員會提供建議。出于以上目的，ESAs應(yīng)享有調(diào)查和強制執(zhí)行的權(quán)力，同時也可就監(jiān)管行為收取費用。

1.起草統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

歐盟委員會建議建立單一歐盟規(guī)則書（a single EU rule book），并適用于歐洲共同市場內(nèi)所有金融機構(gòu)，從而使一套協(xié)調(diào)的核心準(zhǔn)則得到適用。為達到這一目標(biāo)，ESAs在各自相關(guān)的部門立法中需要制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案。這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)強化了萊姆法路西框架第三層級的功能。11ESAs對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的提高也確保他們可以充分受益于成員國監(jiān)管者的專業(yè)技術(shù)。

ESAs應(yīng)將其起草的統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案上交歐盟委員會審議。提交審議之前，ESAs應(yīng)就技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進行公開的公眾咨詢及成本收益分析。歐盟委員會應(yīng)在收到技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)草案3個月內(nèi)決定是否通過，委員會可將期限延長1個月。委員會可以只通過部分草案，也可對草案進行修改，修改部分應(yīng)通知ESAs并說明理由。統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由歐盟委員會以規(guī)則或決定的形式，公布于《歐盟公報》上。

2.確保共同體規(guī)則得到一致適用

即使有統(tǒng)一規(guī)則書，在具體情況下，成員國監(jiān)管機構(gòu)也會對歐共體法律的具體適用有不同的理解。因此，ESAs有權(quán)確保共同體規(guī)則得到一致的適用。針對成員國監(jiān)管機構(gòu)偏離共同體規(guī)則（包括統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)）的行為應(yīng)制定相關(guān)的防范機制，該機制包含以下三個步驟。首先，在成員國監(jiān)管機構(gòu)未正確適用歐盟法律的情況下，ESAs可在通知相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)之后，對未正確適用歐盟法律的行為展開調(diào)查。被調(diào)查主管機關(guān)應(yīng)無延遲地向ESAs提供所需信息。ESAs在必要時可向成員國監(jiān)管機構(gòu)提出行動建議，成員國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在一個月內(nèi)遵從該行動建議。其次，如果建議未被遵從，歐盟委員會可以（主動地或在ESAs告知后）作出決定，要求成員國監(jiān)管機構(gòu)采取必要行動以遵從歐盟法律。歐盟委員會應(yīng)在ESAs向成員國主管機構(gòu)提出建議之日起3個月內(nèi)作出決定，并可視情況延期1個月。成員國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)在收到歐盟委員會決定10內(nèi)，向歐盟委員會和ESAs通報其執(zhí)行決定的情況。最后，倘若成員國監(jiān)管機構(gòu)在規(guī)定時間內(nèi)不執(zhí)行歐盟委員會所作出的決定，而其行為又必須及時予以糾正，否則將有損市場的正常競爭和金融體系的有序運行，則ESAs可以直接針對金融機構(gòu)作出個別決定，要求其作出具體行動或停止某種作為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務(wù)。ESAs所作出的個別決定的效力高于成員國監(jiān)管機構(gòu)之前就同一事項作出的任何決定。

3.緊急情況下的行動

在出現(xiàn)潛在威脅歐洲金融市場有序運行和金融系統(tǒng)穩(wěn)定的不利事態(tài)出現(xiàn)時，歐盟委員會（主動地或基于ESAs、歐盟理事會、ESRB的請求）可以通過決定確定緊急情況的存在。在歐盟委員會認(rèn)定緊急情況之后，ESAs可用個別決定的形式要求成員國監(jiān)管機構(gòu)采取必要行動。但在一些特殊的緊急情況下，一國監(jiān)管機構(gòu)不能獨自應(yīng)付跨境金融風(fēng)險，ESAs有權(quán)令多國監(jiān)管機構(gòu)采取聯(lián)合行動。倘若成員國監(jiān)管機構(gòu)不遵從ESAs的決定，ESAs可以針對相關(guān)金融機構(gòu)采取個別決定，要求其采取必要行動或停止某種作為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務(wù)。ESAs所作出的個別決定的效力高于成員國監(jiān)管機構(gòu)之前就同一事項作出的任何決定。12在緊急情況下，ESAs還有權(quán)叫停高風(fēng)險金融產(chǎn)品和金融交易。

（三）協(xié)調(diào)機制

新的歐盟金融監(jiān)管體系建立了更高效和有效的協(xié)調(diào)機制，提案中稱ESAs應(yīng)在成員國監(jiān)管機構(gòu)中間發(fā)揮總協(xié)調(diào)作用，特別是在出現(xiàn)潛在威脅歐洲金融市場有序運行和金融系統(tǒng)穩(wěn)定的不利事態(tài)出現(xiàn)時。ESAs應(yīng)促進協(xié)調(diào)的統(tǒng)一反應(yīng)，尤其是：擔(dān)當(dāng)調(diào)停者角色（主動的或應(yīng)成員國監(jiān)管機構(gòu)請求的）；促進監(jiān)管機構(gòu)之間的信息交換；確定提供給相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)的信息范圍并驗證其可靠性；無延遲地向ESRB通報潛在的緊急情況等。

1.成員國監(jiān)管機構(gòu)之間的爭議調(diào)停

歐盟各成員國監(jiān)管機構(gòu)之間以及監(jiān)管協(xié)會內(nèi)部，有必要建立一種機制使一成員國監(jiān)管機構(gòu)對其他成員國利益給予應(yīng)有的考慮。如果一成員國監(jiān)管機構(gòu)對程序、行動內(nèi)容或其他成員國監(jiān)管機構(gòu)在法律法規(guī)及聯(lián)合行動決定要求予以合作的情況下不予合作持有異議，其可以請求ESAs解決該爭議。這種機制包括以下三個步驟。首先，ESAs設(shè)定時間截點，爭議相關(guān)成員國主管機關(guān)要自行進行前期調(diào)解，以期達成一致意見。其次，如果相關(guān)成員國監(jiān)管機構(gòu)不能在調(diào)解階段達成合意，ESAs可以通過一個決定要求其采取特殊行動或停止某種作為以解決爭議。最后，如果成員國監(jiān)管機構(gòu)不遵從ESA作出的決定，以致相關(guān)金融機構(gòu)違反歐盟法律對其的直接要求，ESAs可以針對相關(guān)金融機構(gòu)采取個別決定，要求其采取必要行動或停止某種行為，以履行歐盟法律所規(guī)定的義務(wù)。當(dāng)然，成員國監(jiān)管機構(gòu)保留不啟動爭議解決程序的權(quán)利。

2.信息交換與收集

監(jiān)管協(xié)會是歐洲監(jiān)管系統(tǒng)的核心，在保證母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)之間的信息流動方面發(fā)揮重要的作用。ESAs將促進監(jiān)管協(xié)會有效一致的運作以及監(jiān)督協(xié)會內(nèi)歐盟法規(guī)適用的一致性。ESAs將作為觀察員參與到監(jiān)管協(xié)會，并可獲得監(jiān)管協(xié)會成員之間共享的信息。ESAs致力于促進監(jiān)管協(xié)會高效協(xié)調(diào)的運作，監(jiān)督協(xié)會內(nèi)歐盟法規(guī)適用的一致性。ESAs應(yīng)與監(jiān)管協(xié)會內(nèi)的監(jiān)管者合作，從成員國監(jiān)管機構(gòu)處判定和收集所有相關(guān)信息。

基于ESAs的請求，成員國監(jiān)管機構(gòu)和公共機關(guān)應(yīng)向其提供全部所需信息。當(dāng)信息不能及時地從成員國監(jiān)管機構(gòu)和公共機關(guān)處獲得時，ESAs可以直接針對相關(guān)金融機構(gòu)提出合理的請求。只有在行使歐盟法律所賦予的職責(zé)時，ESAs才能使用成員國監(jiān)管機構(gòu)和公共機關(guān)、金融機構(gòu)和其他方的機密信息。

3.任務(wù)委托、共同的監(jiān)管文化及同行審查

成員國監(jiān)管機構(gòu)可以通過雙邊協(xié)議，將任務(wù)和職責(zé)委托給其他成員國監(jiān)管機構(gòu)。ESAs可以通過識別這些任務(wù)和職責(zé)應(yīng)被委托還是共同行使，或者通過推廣最優(yōu)做法，促進成員國之間任務(wù)和職責(zé)的委托。成員國監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)就其意欲參與的委托協(xié)議通報ESAs，并在通報之后的一個月內(nèi)執(zhí)行。ESAs就欲執(zhí)行的委托協(xié)議，在接到通報后的一個月內(nèi)提出意見。ESAs可以適當(dāng)方式公布委托協(xié)議，以確保相關(guān)各方均被告知。

ESAs在建立歐盟共同的監(jiān)管文化和一致性監(jiān)管操作方面應(yīng)起積極作用，至少應(yīng)進行以下活動：向成員國主管機關(guān)提供意見；促進成員國之間雙邊和多邊的信息交換，同時充分尊重歐盟法規(guī)定的數(shù)據(jù)保密規(guī)定；致力于提高監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的質(zhì)量和統(tǒng)一，包括報告的標(biāo)準(zhǔn)；檢查歐盟委員會所采用的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的適用；建立行業(yè)內(nèi)和跨行業(yè)的培訓(xùn)計劃，促進人才交流，鼓勵主管計劃加強借調(diào)計劃和其他工具的使用。

ESAs應(yīng)定期對成員國監(jiān)管機構(gòu)的部分或全部活動組織同行審查分析，以進一步提高監(jiān)管結(jié)果的一致性。同行審查應(yīng)包括但不限于以下評估：成員國監(jiān)管機構(gòu)組織機構(gòu)、資源、人員特長安排的合理性；對歐盟法的適用以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、指導(dǎo)、建議的銜接度；其他成員國監(jiān)管機構(gòu)采取的較好的監(jiān)管實踐。在同行審查的基礎(chǔ)上，ESAs可向成員國監(jiān)管機構(gòu)提供建議。13

（四）保障條款

基于《建立歐共體條約》第五條的法律基礎(chǔ)，歐盟金融監(jiān)管改革后的日常監(jiān)管重點仍然停留在國家層面，成員國監(jiān)管機構(gòu)仍對單個金融機構(gòu)的監(jiān)管負(fù)責(zé)。《建立歐共體條約》第五條確立了歐盟法中著名的“輔助性原則”，具體為“共同體應(yīng)在條約及其目標(biāo)授予的權(quán)限范圍內(nèi)采取行動。在其非專屬權(quán)能領(lǐng)域，本共同體應(yīng)根據(jù)輔助性原則，只有當(dāng)成員國沒有充分能力完成擬議中的行動目標(biāo)，而出于擬議中的行動的規(guī)模和效果的原因，本共同體能更好地完成時，才由本共同體采取行動。共同體的行動不應(yīng)超過實現(xiàn)條約目標(biāo)所必須的范圍”。14由此，ESAs在對成員國監(jiān)管機構(gòu)或金融機構(gòu)作出有約束力的決定時，也必須符合歐盟法中的“輔助性原則”。

為了確保“輔助性原則”得以遵守，改革提案中還制定了成員國維護本國財政權(quán)的保障性條款。ESAs的決定不能侵犯成員國的財政權(quán)。任何成員國認(rèn)為ESAs在緊急情況和爭議解決下做出的決定侵犯本國的財政權(quán)，并清楚地說明該決定如何侵犯其本國財政權(quán)，則可以通知ESAs和歐盟委員會──其本國監(jiān)管機構(gòu)不會執(zhí)行該決定。ESAs將在一個月以內(nèi)通知成員國其維持該決定還是修改或撤銷該決定。如果ESAs維持該決定，成員國可將該事項提交歐盟理事會，同時該決定的執(zhí)行中止。理事會應(yīng)在兩個月內(nèi)以有效多數(shù)決的方式?jīng)Q定維持或修改前述決定。

三、改革的影響與啟示

（一）對歐盟內(nèi)部的影響

1.對成員國監(jiān)管機構(gòu)的影響

一方面，成員國監(jiān)管機構(gòu)可以從ESRB的宏觀審慎監(jiān)管中獲益，得到潛在風(fēng)險和危機的提前預(yù)警，另一方面，ESAs將會通過起草約束性統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)督成員國監(jiān)管機構(gòu)對歐盟規(guī)則的適用，來促進歐洲金融監(jiān)管體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。他們同樣將協(xié)助監(jiān)管協(xié)會發(fā)揮功能，從監(jiān)管協(xié)會參與者的利益出發(fā)管理信息數(shù)據(jù)庫。ESAs還將幫助成員國監(jiān)管機構(gòu)更好地理解其行為在整個經(jīng)濟和金融體系下的影響。但是，成員國監(jiān)管機構(gòu)也可能承擔(dān)更大的負(fù)擔(dān)，一是信息提供方面，二是在收到建議或決定時“遵守或解釋”的要求。在監(jiān)管改革提案長達一年的討論過程中，歐盟委員會與成員國之間最大的分歧在于ESAs所能擁有的實際權(quán)力。歐盟多個成員國主張各國金融監(jiān)管機構(gòu)擁有更多權(quán)力，而且反對新的三大金融監(jiān)管局在與各國監(jiān)管機構(gòu)發(fā)生沖突時擁有最終仲裁權(quán)。這些主張與歐盟委員會提出的改革方案難以協(xié)調(diào)一致。15隨著歐洲議會對改革提案的通過，這些問題已塵埃落定，但可以預(yù)見的是，歐盟成員國給予ESAs的權(quán)力讓與度將成為歐盟金融監(jiān)管改革進程的重要命題。

2.對成員國財政部的影響

成員國財政部將從歐洲金融穩(wěn)定的加強中獲益，并且減少對金融機構(gòu)投入昂貴的救助費用的風(fēng)險。他們將得到ESRB對系統(tǒng)風(fēng)險的分析，并在必要時受到預(yù)警和建議。設(shè)立ESAs的規(guī)則中的保障條款將保護成員國的財政大權(quán)不受侵犯。另外，在預(yù)想的安排中，成員國將對新的金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立提供財政資助。ESFS的運作所需經(jīng)費60%由成員國承擔(dān)，40%由歐盟委員會承擔(dān)。ESRB的運作全部由歐盟中央銀行提供財政支持。

3.對金融機構(gòu)的影響

對大型金融集團而言，得益于統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管實踐，對跨境和跨行業(yè)監(jiān)管的提高有助于降低遵從成本。ESRB將通過有效的危機預(yù)防機制為歐洲提供一個更好的商業(yè)環(huán)境。在歐洲注冊的信用評級機構(gòu)將受到歐洲證券監(jiān)管局的直接監(jiān)管，以確保更好的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三個監(jiān)管局的聯(lián)合指導(dǎo)委員會將為進一步加強對金融集團的監(jiān)督打下基礎(chǔ)。16

（二）對國際金融監(jiān)管的影響

歐盟進行的金融監(jiān)管改革，除了是對金融危機的反思與應(yīng)對，還有跟上全球金融監(jiān)管潮流的動機。在2008年全球爆發(fā)金融危機的大環(huán)境下，2009年4月初倫敦G20峰會決議設(shè)立一個全球性的金融監(jiān)管機構(gòu)——金融穩(wěn)定委員會（Financial Stabil ity Board，簡稱FSB），以取代已有的金融穩(wěn)定論壇，并承擔(dān)全球金融監(jiān)管體系改造的重任。與此同時，奧巴馬政府于2009年6月17日公布了名為《金融監(jiān)管改革——新基礎(chǔ)：重建金融監(jiān)管》（Financial Regulatory Reform—A New Foundation：Rebui lding Financial Supervision and Regulation）的改革方案，該方案明確提出要形成由美聯(lián)儲為主導(dǎo)的對系統(tǒng)性風(fēng)險進行有效監(jiān)管的機構(gòu)。歐盟成立ESRB正是順應(yīng)世界金融監(jiān)管改革的舉措，同時歐盟這套改革方案也為國際金融改革提供了一個樣板。實際上，根據(jù)G20領(lǐng)導(dǎo)人在金融峰會上達成的一致意見，未來的國際金融監(jiān)管體系與歐盟的改革方向有幾分相像。其中，國際貨幣基金組織和金融穩(wěn)定委員會將負(fù)責(zé)監(jiān)測和防范全球金融和經(jīng)濟風(fēng)險，角色類似于歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會，而對跨國金融機構(gòu)的微觀監(jiān)管協(xié)調(diào)也有望得到加強。17

（三）對中國的啟示

雖然我國在金融危機中金融系統(tǒng)受到的沖擊遠不及歐盟國家，但歐盟金融監(jiān)管改革的主要理念和部分改革措施還是具有較高前瞻性的，這為我國金融體制改革以及金融法治建設(shè)提供了啟示。

1.宏觀審慎監(jiān)管職能設(shè)置

金融危機發(fā)生后，宏觀審慎成為了熱門話題，各國都意識到即使單個金融機構(gòu)是穩(wěn)健的，而結(jié)合的微小風(fēng)險結(jié)果也可能是災(zāi)難性的。于是，各國在金融監(jiān)管改革中也紛紛成立專門機構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)測和評估宏觀層面的系統(tǒng)性風(fēng)險，或者賦予本國中央銀行宏觀審慎監(jiān)管的職能。歐盟的做法是成立系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB）作為宏觀監(jiān)管部門，在歐盟層面上負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管，識別、評估和監(jiān)控在宏觀經(jīng)濟以及整個金融體系運行中出現(xiàn)的各種威脅金融穩(wěn)定的風(fēng)險，在出現(xiàn)重大風(fēng)險時發(fā)出預(yù)警并向政策制定者提供建議。

國內(nèi)學(xué)者對于我國宏觀審慎監(jiān)管的主體設(shè)計提出了不同的觀點，有學(xué)者提出在現(xiàn)有的“一行三會”的基礎(chǔ)上，整合三大監(jiān)管機構(gòu)，建立固定的金融協(xié)調(diào)委員會。18也有學(xué)者認(rèn)為我國是銀行業(yè)主導(dǎo)型模式的金融體系，可能的系統(tǒng)性風(fēng)險主要來自于銀行或與銀行業(yè)務(wù)相關(guān)的領(lǐng)域，故中國的金融監(jiān)管改革方案可以考慮令銀監(jiān)會重新回歸中國人民銀行，實現(xiàn)對主要系統(tǒng)性風(fēng)險的有效監(jiān)管，保障金融穩(wěn)定。19還有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予中國人民銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)限，進一步強化中國人民銀行金融穩(wěn)定職能。這樣有利于中央銀行更好地履行最后貸款人職責(zé)，有利于中央銀行維護金融穩(wěn)定職能的權(quán)責(zé)對稱，也有利于提高中央銀行的公信力。20筆者認(rèn)為建立金融協(xié)調(diào)委員會的方案并未賦予該委員會以宏觀審慎監(jiān)管的實權(quán)，不能達到類似歐盟成立ESRB并對系統(tǒng)性風(fēng)險進行風(fēng)險預(yù)警和措施建議的功能。而令銀監(jiān)會重新回歸中國人民銀行的監(jiān)管方案缺陷在于，打破現(xiàn)有“一行三會”監(jiān)管格局的設(shè)想可操作性不強，而銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的監(jiān)管信息共享也可能由此產(chǎn)生不平衡。而直接賦予中央銀行宏觀審慎監(jiān)管職責(zé)可能產(chǎn)生的問題在于，宏觀監(jiān)管者的角色可能造成央行充當(dāng)最后貸款人的道德風(fēng)險，且貨幣政策的反周期性與監(jiān)管政策的順周期性也可能產(chǎn)生沖突。

就我國而言，可以考慮借鑒歐盟的做法，在現(xiàn)有監(jiān)管機構(gòu)之外，構(gòu)建相對獨立的系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會，專司金融系統(tǒng)風(fēng)險的識別和監(jiān)測。由系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會制定宏觀審慎監(jiān)管制度，開發(fā)宏觀審慎監(jiān)管工具，進行反周期資本監(jiān)管，緩解銀行體系順經(jīng)濟周期效應(yīng)。授權(quán)系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會組織開展銀行評估、監(jiān)管壓力測試，識別有重要性影響的金融機構(gòu)、產(chǎn)品和市場，并施加額外的監(jiān)管要求等。如果系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會識別到系統(tǒng)性風(fēng)險或影響整體金融穩(wěn)定的問題時，有權(quán)向中央銀行和銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會提出建議，如果各監(jiān)管機構(gòu)同意此項建議，他們就必須及時與系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會進行溝通，以處理潛在的威脅。

2.整合微觀審慎監(jiān)管系統(tǒng)

歐盟金融監(jiān)管改革對于中國金融監(jiān)管的啟示之一，是如何更好地整合與協(xié)調(diào)微觀審慎監(jiān)管系統(tǒng)。歐盟的微觀審慎監(jiān)管體系重在各成員國監(jiān)管機構(gòu)之間的統(tǒng)一行動、協(xié)調(diào)和信息交換，而在我國的實踐中，微觀層面的審慎監(jiān)管協(xié)調(diào)重在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間的監(jiān)管行動的協(xié)調(diào)以及信息共享機制的完善。

我國目前“一行三會”的金融監(jiān)管框架充分考慮了銀行、保險和證券分業(yè)經(jīng)營的格局，但是，隨著全球范圍內(nèi)金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營趨勢對我國金融業(yè)的影響，銀行、保險、證券也出現(xiàn)了互相滲透、共同發(fā)展的趨勢。與之相適應(yīng)，我國金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)日益頻繁。但在多頭監(jiān)管之下，監(jiān)管過度、監(jiān)管真空與監(jiān)管沖突依然在一定范圍內(nèi)不同程度地存在。2004年,銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會公布了《三大監(jiān)管機構(gòu)金融監(jiān)管分工合作備忘錄》（以下簡稱《備忘錄》），初步構(gòu)建了三大監(jiān)管機構(gòu)之間的分工合作機制。然而《備忘錄》的規(guī)則設(shè)計使各監(jiān)管部門缺乏足夠的動力和有效的約束將各自信息向?qū)Ψ脚叮划?dāng)監(jiān)督政策變化涉及他方監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管領(lǐng)域時，《備忘錄》規(guī)定的“會簽”方式只是告知的形式，并不具備任何強制力；而“聯(lián)席會議機制”與“會同”的方式也只是一種初級協(xié)調(diào)機制，一旦各監(jiān)管機構(gòu)之間對某項政策產(chǎn)生利益糾葛，則缺乏一種強制力量對此予以調(diào)節(jié)。筆者認(rèn)為，借鑒歐盟金融監(jiān)管改革方案中“監(jiān)管協(xié)會”的設(shè)置及其在保證母國和東道國監(jiān)管機構(gòu)之間的信息流動方面發(fā)揮重要的作用，在中國的微觀審慎監(jiān)管信息共享機制的完善中，可以考慮成立類似歐盟“監(jiān)管協(xié)會”的組織，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會以及省市級別監(jiān)管機構(gòu)都作為“監(jiān)管協(xié)會”組織的成員；組織成員有責(zé)任提供被監(jiān)管機構(gòu)的全部信息，并可分享“監(jiān)管協(xié)會”組織內(nèi)流動的信息。人民銀行可作為觀察員加入“監(jiān)管協(xié)會”組織，并可獲得組織成員之間共享的信息。同時，基于人民銀行的請求，監(jiān)管機構(gòu)和公共機關(guān)應(yīng)向其提供全部所需信息。當(dāng)人民銀行認(rèn)為信息具有系統(tǒng)重要性又不能及時地從監(jiān)管機構(gòu)和公共機關(guān)處獲得時，人民銀行可以直接針對相關(guān)金融機構(gòu)提出合理的請求。

3.對金融集團的聯(lián)合監(jiān)管

危機中大型金融集團的流動性與融資風(fēng)險問題使歐盟意識到歐洲國家對大型金融集團，特別是泛歐銀行集團監(jiān)管合作的重要性。在歐洲議會最近通過的金融監(jiān)管改革提案中，提出三大監(jiān)管局之間成立聯(lián)合委員會，負(fù)責(zé)歐盟《金融集團指令》在各國的貫徹工作。此外，監(jiān)管協(xié)會也起著促進對跨國金融集團的監(jiān)管協(xié)調(diào)與合作的作用。

隨著金融開放以及宏觀經(jīng)濟環(huán)境變化帶來的機遇，我國商業(yè)銀行特別是大型銀行紛紛加快綜合經(jīng)營的步伐，通過兼并、控股以及新設(shè)等途徑，向保險、證券等業(yè)務(wù)領(lǐng)域拓展，以銀行為母公司的銀行控股公司（集團）成為大型金融集團的代表性形態(tài)。在我國分業(yè)監(jiān)管的體制下，金融集團的子公司由相應(yīng)的業(yè)務(wù)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)：銀監(jiān)會負(fù)責(zé)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，證監(jiān)會負(fù)責(zé)證券業(yè)務(wù)的監(jiān)管，保監(jiān)會負(fù)責(zé)保險業(yè)務(wù)的監(jiān)管。但是，對于金融控股集團，法律并沒有明確規(guī)定其監(jiān)管主體。為了解決這個問題，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會建立了監(jiān)管季節(jié)聯(lián)席會議，確立了對金融控股公司的牽頭監(jiān)管制度，即在對金融集團的子公司按照業(yè)務(wù)性質(zhì)進行分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，按照金融集團主要業(yè)務(wù)的性質(zhì)歸屬確定集團公司的監(jiān)管主體。21但是，一方面，目前“三會”之間以簽署諒解備忘錄為主的協(xié)調(diào)機制權(quán)威性和強制力不足；另一方面，由于大型金融集團的穩(wěn)定對于整個金融體系的系統(tǒng)重要性，對其監(jiān)管是一個持續(xù)的過程，不同監(jiān)管機構(gòu)之間的信息交流也應(yīng)當(dāng)是日常性的，而在當(dāng)前的季節(jié)聯(lián)席會議制度下，金融監(jiān)管機構(gòu)之間缺乏日常的信息溝通渠道，監(jiān)管機構(gòu)之間信息共享機制可能嚴(yán)重滯后于金融風(fēng)險的擴散。在這方面，歐盟的經(jīng)驗值得借鑒。參考歐盟在三大監(jiān)管局之間設(shè)立聯(lián)合委員會的做法，我國可以考慮在銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間成立金融集團聯(lián)合委員會，牽頭對所有金融集團的監(jiān)管，同時以監(jiān)管協(xié)會取代季節(jié)聯(lián)席會議，成為“三會”之間日常性的信息溝通平臺。金融集團聯(lián)合委員會也應(yīng)與系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會通力合作，對于在監(jiān)管金融集團過程中發(fā)現(xiàn)的可能影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險，及時向系統(tǒng)風(fēng)險管理委員會報告，防范金融集團所引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險。

注：

1該立法建議稿及相關(guān)文件包括：《歐洲金融監(jiān)管高級專家組報告》（2009年1月25日）；《歐洲金融監(jiān)管體系改革》（2009年6月19日）；《關(guān)于歐共體金融系統(tǒng)宏觀審慎監(jiān)管及建立歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會的立法建議》（2009年9月23日）；《關(guān)于為歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會運作授予歐洲央行特別任務(wù)的理事會決定建議》（2009年9月23日）；《關(guān)于建立歐洲銀行監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《關(guān)于建立歐洲保險及退休金監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《關(guān)于建立歐洲證券監(jiān)管局的立法建議》（2009年9月23日）；《影響評估報告》（2009年9月23日）；《關(guān)于修改部分指令以加強歐洲三大金融監(jiān)管局權(quán)力的指令建議》（2009年10月26日）。http：//ec.europa.eu/internal_market/f inances/commit tees/index_en.htm，2009年10月30日訪問。

2www.iic.org.cn/D_infoZL/infoZL_read.php？id=9388，2010年3月30日訪問。

3Commission working document,The appl ication of the Lamfalussy process to EU securities markets legislation–A preliminary assessment by the Commission services,15.11.2004,SEC（2004）1459.4指令沒有全面的拘束力，僅在其所欲達到的目標(biāo)上有拘束力，而在實現(xiàn)該目標(biāo)的方式和方法上，則沒有拘束力。5張海營：《歐盟金融監(jiān)管框架淺析》，《河南大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2005年第5期。

6宏觀審慎監(jiān)管是指分析金融系統(tǒng)的趨勢和失衡，識別出這些趨勢可能對金融機構(gòu)和經(jīng)濟造成系統(tǒng)性風(fēng)險。宏觀審慎監(jiān)管關(guān)注的重點在于整個金融和經(jīng)濟體系的安全性，防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

7微觀審慎監(jiān)管是指對個體金融機構(gòu)的日常監(jiān)管。微觀審慎監(jiān)管的重點在于監(jiān)督個體金融機構(gòu)的安全和健康、保護消費者利益。

82008年10月歐盟委員會提出資本金要求指示（CRD）的修正案，其中就包括創(chuàng)立“Col leges of supervisors”。9Commission working document,The high-level group on f inancial supervision in EU Report,chaired by Jacques de Larosiere,Brussels,25 February2009.

10、12、13Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establ ishing a European Banking Authority，Brussels,23.9.2009，COM（2009）501 f inal，2009/0142（COD）.

11就目前來看，第三層級的功能還只限于通過非約束性的指令。

14雷益丹：《論歐盟條約中的輔助性原則》，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2007年第1期。

15《歐盟金融改革還需更多協(xié)調(diào)》，《中國經(jīng)濟時報》2010年7月8日。

16Commission working document,IMPACT ASSESSMENT,Brussels,23.9.2009,SEC（2009）1234.

17國研網(wǎng)金融研究部：《構(gòu)建宏觀審慎監(jiān)管框架、整合微觀審慎監(jiān)管體系——歐盟金融監(jiān)管改革方案得到立法確認(rèn)》，來源于國研網(wǎng)《金融中國》月度分析報告，2009年11月17日。

18李揚、全先銀：《危機背景下的全球金融監(jiān)管改革：分析評價及對中國的啟示》，《中國金融》2009年第17期。

19常建：《“后危機”時代我國金融監(jiān)管體系的完善——以中央銀行為核心的思考》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2010年第1期。

20夏洪濤：《強化中央銀行宏觀審慎監(jiān)管權(quán)限》，《武漢金融》2009年第10期。

21馮凰：《金融集團監(jiān)管在我國的發(fā)展淺析》，《金融財經(jīng)》2009年第2期。