城市土地混合用途開發(fā)策略探討

莊淑亭 ， 任麗娟

(1. 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院， 北京 100037； 2. 華中科技大學(xué) 建筑與城市規(guī)劃學(xué)院， 湖北 武漢 430074)

“混合用途”(mixed uses)是指某種兼容性土地和空間用途的混合狀態(tài)。混合用途是人類發(fā)展過程中對(duì)聚落空間自然選擇的結(jié)果，是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)自然發(fā)展的狀態(tài)，是原生態(tài)的城市功能布局?，F(xiàn)代城市規(guī)劃刻意地對(duì)城市土地進(jìn)行分區(qū)和分隔，割裂城市功能的有機(jī)聯(lián)系，導(dǎo)致城市活力喪失、環(huán)境惡化。一百余年的現(xiàn)代城市建設(shè)實(shí)踐，重新喚起人們對(duì)傳統(tǒng)聚落空間的再認(rèn)識(shí)，發(fā)現(xiàn)城市土地混合用途開發(fā)是解決城市面臨的諸多問題的有效途徑。但要實(shí)現(xiàn)城市土地混合用途開發(fā)，則有賴于消除影響城市土地混合用途開發(fā)的制度障礙。

1 制約城市土地混合用途開發(fā)的因素

1.1 城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)

在《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡(jiǎn)稱《標(biāo)準(zhǔn)》)中，各類城市用地都對(duì)應(yīng)于一種性質(zhì)的土地使用用途范圍，這在一定程度上導(dǎo)致了用地功能的單一。以工業(yè)用地為例，在《標(biāo)準(zhǔn)》中工業(yè)用地界定的范圍為：“工礦企業(yè)的生產(chǎn)車間、庫房及其附屬設(shè)施等用地，包括專用的鐵路、碼頭和道路等用地，不包括露天礦用地，該用地應(yīng)歸入水域和其它用地?！边@樣無疑就限定了工業(yè)用地的單一用途，將信息科技、電訊業(yè)及與工業(yè)用途有關(guān)的辦公場(chǎng)所等本可以與工業(yè)用途混合開發(fā)的用途從中完全剔除了。

雖然各地方在實(shí)際規(guī)劃工作中認(rèn)識(shí)到了土地混合用途開發(fā)的重要性，進(jìn)行了有意識(shí)的、自覺的土地混合用途開發(fā)，產(chǎn)生了城市發(fā)展的誘致性變遷，即由于制度不平衡所引致的獲利機(jī)會(huì)，而使得經(jīng)濟(jì)個(gè)體所進(jìn)行的自發(fā)性變遷。但是在中央政府集權(quán)的體制下，改革進(jìn)程中出現(xiàn)的任何誘致性變遷如果要得到承認(rèn)和更好地推行，必須要有來自中央政府的強(qiáng)制性變遷，即由政府法令引起的變遷，否則很容易被個(gè)體利益的自私性措施所控制。目前，混合用途開發(fā)的強(qiáng)制性變遷在國(guó)內(nèi)是相對(duì)缺乏的。

1.2 規(guī)劃編制無法適應(yīng)市場(chǎng)的需要

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)的力量使土地用途具有極強(qiáng)的不可預(yù)見性。任何的土地利用規(guī)劃都不可能對(duì)每塊城市土地提出精確的開發(fā)預(yù)見，因此，即使制定了用地控制法規(guī)，土地用途的日常變更仍是無法避免的。如何在用地控制法規(guī)中適應(yīng)和體現(xiàn)這種彈性，是法規(guī)制定者需要特別研究的問題。目前我國(guó)用地分類標(biāo)準(zhǔn)一個(gè)用地代碼對(duì)應(yīng)一種用途的作法，使得任何用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)換均涉及到了對(duì)控規(guī)的修改。在土地市場(chǎng)開放的條件下，變更地塊用途的要求會(huì)越來越多、越來越頻繁，終極式的藍(lán)圖明顯缺乏彈性，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)城市的發(fā)展，而不得不反復(fù)進(jìn)行調(diào)整，這不僅對(duì)規(guī)劃成果的權(quán)威性構(gòu)成威脅，也不利于城市建設(shè)工作的開展。同時(shí)，對(duì)規(guī)劃缺乏過程式控制，容易導(dǎo)致混合用途開發(fā)出現(xiàn)偏差及誘發(fā)部分利益?zhèn)€體的投機(jī)行為，造成城市建設(shè)的效率降低、城市建設(shè)的混亂及城市利益的損失。

1.3 土地混合用途概念尚待進(jìn)一步明晰界定

土地的價(jià)格根據(jù)土地用途的不同相差較大。由于最近新出現(xiàn)的用地概念在用地分類體系中缺乏規(guī)范的界定，開發(fā)商往往在廉價(jià)獲得某種價(jià)格較低的用途的土地后，轉(zhuǎn)而將其用于房地產(chǎn)開發(fā)等需要以較高價(jià)格才能獲準(zhǔn)的用途中。

以物流用地為例，很多開發(fā)商用物流地產(chǎn)的名義，按照工業(yè)、倉(cāng)儲(chǔ)等用地低價(jià)獲得土地，再把土地拿來開發(fā)如住宅、酒店、寫字樓及對(duì)外流通等多項(xiàng)業(yè)務(wù)的商業(yè)地產(chǎn)。

從目前的程序上看，精明的開發(fā)商這樣做在土地審批和建設(shè)上并不存在違規(guī)，規(guī)劃管理部門對(duì)此也沒有充分的法規(guī)依據(jù)去加以制止，從而導(dǎo)致了編制的用地規(guī)劃形同虛設(shè)，土地在開發(fā)時(shí)偏離規(guī)劃目標(biāo)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2 發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)和國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)

發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地區(qū)和國(guó)家進(jìn)行土地混合用途開發(fā)的模式通常表現(xiàn)為：依據(jù)環(huán)境影響給予各地塊在某個(gè)范圍內(nèi)進(jìn)行用途混合和用途更變的彈性空間，以此增加土地功能混合開發(fā)形態(tài)的可能性，增強(qiáng)規(guī)劃的應(yīng)變能力，提高土地的開發(fā)效率。

2.1 香港的經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)大陸現(xiàn)行的土地出讓制度是從我國(guó)香港地區(qū)引進(jìn)的，并且都將土地出讓作為重要的經(jīng)濟(jì)來源，制度環(huán)境上具有可比性。

香港的規(guī)劃制度包括全港發(fā)展策略、次區(qū)域發(fā)展策略以及地區(qū)圖則三個(gè)層面。其中，地區(qū)圖則是對(duì)城市空間資源的直接配置。

地區(qū)圖則分為法定圖則及政府內(nèi)部圖則兩大類。法定圖則包括分區(qū)計(jì)劃大綱圖和發(fā)展審批地區(qū)圖；政府內(nèi)部圖則是非法定的，包括發(fā)展大綱圖和詳細(xì)藍(lán)圖。分區(qū)計(jì)劃大綱圖附有注釋，列出分區(qū)內(nèi)通常準(zhǔn)許的用途(第1欄用途，這一欄的用途間可以自行轉(zhuǎn)換，不需要申請(qǐng)規(guī)劃許可)，以及其他須取得規(guī)劃委員會(huì)許可方可實(shí)行的用途(第2欄用途)(表1)。通常情況下，因意圖采用第二欄用途而進(jìn)行的申請(qǐng)會(huì)得到迅速的處理，準(zhǔn)許在附加或不附加條件的情況下進(jìn)行，以保證城市最大的效率。

表1 香港法定分區(qū)計(jì)劃大綱中“住宅(甲類)”

香港城市規(guī)劃強(qiáng)調(diào)靈活性和彈性，為了適應(yīng)這個(gè)要求，其城市用地分類十分簡(jiǎn)練，只劃分廣義用途的大類，某一類型的用地表示的是主要用途及與其相容的功能，以此來完善主要用途的配套設(shè)施、提高投資建設(shè)的靈活性及積極性。以政府/團(tuán)體社區(qū)用地(G/IC)為例，該用地類別包括政府辦公和公用設(shè)施的用地。在法定分區(qū)計(jì)劃大綱圖中，對(duì)于該類用地都只標(biāo)示為G/IC類，在發(fā)展大綱圖及詳細(xì)藍(lán)圖層面方將其進(jìn)一步的細(xì)分。若該類地塊用地性質(zhì)需要轉(zhuǎn)換，只要所轉(zhuǎn)換性質(zhì)依然隸屬G/IC類別，則無需修改法定圖則，只需要修改政府內(nèi)部使用的發(fā)展大綱圖及詳細(xì)藍(lán)圖，而這只需要通過簡(jiǎn)單的行政手續(xù)，大大地提高了規(guī)劃的應(yīng)變能力及土地的開發(fā)效率。

2.2 英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)城市土地開發(fā)實(shí)行中央政府和地方政府兩級(jí)主管。英國(guó)的《城鄉(xiāng)規(guī)劃(用地類別)條例》將土地和建筑物按基本用途劃分為4大類，并規(guī)定土地和建筑物的用途在同一類別中變動(dòng)不需要申請(qǐng)規(guī)劃許可(表2)。

表2 英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃(用地類別)條例》土地使用分類規(guī)則[2]

英國(guó)的地方規(guī)劃是地方政府管理和控制轄區(qū)范圍內(nèi)土地開發(fā)活動(dòng)的主要法定依據(jù)。地方規(guī)劃不僅包括土地用途的安排和布局，更為重要的是包含針對(duì)土地利用開發(fā)制定的詳細(xì)政策和具體建議。

地方規(guī)劃成果包括規(guī)劃說明書和用地規(guī)劃圖兩部分。說明書中陳述的每一項(xiàng)用地政策所適用的邊界范圍和空間區(qū)位，都要通過用地規(guī)劃圖明確標(biāo)識(shí)出來。用地規(guī)劃圖的內(nèi)容包括土地用途分類和土地政策編號(hào)兩個(gè)部分。每一類用地上都標(biāo)明了該類用地應(yīng)遵循的用地政策編號(hào)，而用地政策的具體內(nèi)容和要求在規(guī)劃說明書中。

如此將土地用途和規(guī)劃政策相結(jié)合的目的，是為了引導(dǎo)規(guī)劃部門在審批個(gè)案時(shí)，做出正確的許可決定。因此，英國(guó)的土地利用規(guī)劃不僅具有為開發(fā)許可服務(wù)的可操作性，還為開發(fā)項(xiàng)目和土地利用提供法律基礎(chǔ)。

2.3 美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

在美國(guó)，區(qū)劃法是控制土地使用的地方法規(guī)和進(jìn)行規(guī)劃管理的技術(shù)手段。

以紐約的區(qū)劃法案為例。紐約的城市區(qū)劃法案由區(qū)劃文本和126個(gè)區(qū)劃圖則組成。根據(jù)區(qū)劃，紐約市的土地劃分為三種基本類別：居住用地、商業(yè)用地和工業(yè)用地；每類用地均采用功能組的形式對(duì)土地用途實(shí)行彈性控制。功能組是指具有類似功能特性和/或影響，通?？梢员舜碎g相互兼容的功能組合。例如，居住用地由功能組1、2、3、4構(gòu)成。其中，功能組3是與教育和服務(wù)設(shè)施有關(guān)的土地利用類型，對(duì)其內(nèi)的社區(qū)設(shè)施只有如下三個(gè)原則性的規(guī)定：“(1)位于住區(qū)的適當(dāng)位置，滿足教育的需求或?yàn)榫用裉峁┢渌匾姆?wù)；(2)在居住區(qū)環(huán)境中能夠有效地發(fā)揮作用，而不會(huì)受到臨近的工業(yè)和主要服務(wù)設(shè)施的影響；(3)不能對(duì)居住區(qū)產(chǎn)生不良影響?！盵3]可見其內(nèi)容是十分寬泛的，具有很大的彈性。此外，商業(yè)地塊允許居住功能及社區(qū)設(shè)施的建設(shè)；工業(yè)用地中允許零售和服務(wù)用途組、區(qū)域商業(yè)中心/娛樂設(shè)施組等功能組。這種規(guī)定的靈活性和廣泛性給城市建設(shè)開發(fā)提供了很大的可能性，也有利于形成功能混合的開發(fā)形態(tài)，從而給市場(chǎng)足夠大的發(fā)揮作用的空間。

3 混合用途開發(fā)的規(guī)劃策略

依據(jù)我國(guó)的國(guó)情——中央集權(quán)的政治制度及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，進(jìn)行土地混合用途開發(fā)，既要依靠自上而下的政策力量予以引導(dǎo)，又要借助自下而上的市場(chǎng)力量給以推動(dòng)。

3.1 賦予城市用地分類彈性與綜合性

首先，國(guó)家在制定城市用地分類標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)在一定程度上盡可能地“粗”，給予地方依據(jù)實(shí)際情況調(diào)整的彈性空間。德國(guó)在國(guó)家層面將城市用地分為居住用地、商業(yè)用地、混合用地、特殊用地四大類；美國(guó)各州或各市大致均將城市用地分為居住、商業(yè)、工業(yè)三大類；英國(guó)將城市用地分為四大類；其他的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)也多將城市用地分為四五個(gè)大類和十余個(gè)小類，而我國(guó)現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)則是10個(gè)大類、43個(gè)中類和78個(gè)小類。分類越細(xì)其應(yīng)變能力越弱，分類越粗其范圍及彈性越大，越容易包容新出現(xiàn)的用地類別，也就越有利于地方依據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的調(diào)整。

其次，在用地分類上，各類土地用途所界定的應(yīng)是一種規(guī)劃意向，即一類用地對(duì)應(yīng)一種主導(dǎo)土地用途，兼容多種其他用途，從而賦予地塊混合用途開發(fā)的可能。這種用地分類模式不僅可以顯著增強(qiáng)城市活力和提高土地的市場(chǎng)價(jià)值，還可以將規(guī)劃師從對(duì)土地用途進(jìn)行唯一性指定的繁雜的工作中解放出來，使其關(guān)注真正重要的城市建設(shè)要素，如公共服務(wù)設(shè)施配套、城市環(huán)境改善、城市空間控制等。

第三，應(yīng)加強(qiáng)土地規(guī)劃條件的引導(dǎo)。單一藍(lán)圖式的控制往往不能將土地的彈性表達(dá)出來，需要對(duì)其進(jìn)行文字性的政策描述及說明，在我國(guó)這個(gè)層面往往表現(xiàn)為在各地塊開發(fā)前對(duì)其提出規(guī)劃條件。規(guī)劃條件是規(guī)劃部門對(duì)土地開發(fā)行為最后的、最關(guān)鍵的控制文件，是開發(fā)效果最直接、最有力的調(diào)控工具。但是目前我國(guó)的規(guī)劃條件在很大程度上是按照?qǐng)D紙進(jìn)行簡(jiǎn)單的約束，以圖作為政策的底線及依據(jù)，放棄了陳述政策的靈活、彈性的優(yōu)勢(shì)，也造成了對(duì)土地合理高效開發(fā)的約束限制。應(yīng)加強(qiáng)土地規(guī)劃條件制定的管理，以提高土地用途的彈性，提升城市建設(shè)的品質(zhì)。

3.2 加強(qiáng)城市規(guī)劃的動(dòng)態(tài)性控制

城市是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化個(gè)體，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)需求的變化和多元利益的驅(qū)動(dòng)更加使土地開發(fā)用途具有很強(qiáng)的不可預(yù)見性。因此，應(yīng)該給予城市動(dòng)態(tài)性發(fā)展的空間，并且必須對(duì)城市發(fā)展過程進(jìn)行全面的控制。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃的公共政策屬性，強(qiáng)調(diào)其要協(xié)調(diào)多方利益、保障公共利益。為了適應(yīng)市場(chǎng)的能動(dòng)作用，我國(guó)的城市規(guī)劃應(yīng)該適時(shí)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的自上而下的控制邏輯，實(shí)行政府強(qiáng)行控制和市場(chǎng)自主開發(fā)相結(jié)合的雙向控制邏輯，保證自下而上的彈性可能，給市場(chǎng)發(fā)揮資源最優(yōu)配置力量留有空間。另一方面，由于經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，許多過去由政府統(tǒng)管的項(xiàng)目應(yīng)逐步移交給市場(chǎng)運(yùn)作，城市政府的工作重心應(yīng)放在完善城市功能、改善城市環(huán)境和提高城市綜合競(jìng)爭(zhēng)力等方面。

首先，應(yīng)在用地大類中區(qū)分政府提供的設(shè)施用地和市場(chǎng)化行為所需要的設(shè)施用地，以此提高城市規(guī)劃管理的針對(duì)性，便于實(shí)行動(dòng)態(tài)性控制。1988年開始，我國(guó)形成了以政府協(xié)議出讓價(jià)格和市場(chǎng)拍賣價(jià)格并行的土地出讓價(jià)格“雙軌制”。而土地出讓方式的不同直接導(dǎo)致了不同類型用地的開發(fā)機(jī)制的根本性差別，也對(duì)城市規(guī)劃干預(yù)各類土地開發(fā)方式提出了完全不同的要求。將市場(chǎng)化的各類用地歸并為商業(yè)類用地，給予市場(chǎng)最優(yōu)配置，進(jìn)行充分的混合用途的開發(fā)；將計(jì)劃性的、政府提供的各類設(shè)施用地歸并為公益類用地，強(qiáng)化其剛性控制，保障城市的公共利益。

其次，由于市場(chǎng)行為的復(fù)雜性及單純逐利性，會(huì)出現(xiàn)不顧法規(guī)約束的土地功能盲目轉(zhuǎn)換和混合等行為，往往對(duì)地區(qū)環(huán)境和周邊相鄰使用者造成負(fù)外部效應(yīng)，也容易造成城市用地結(jié)構(gòu)的整體失衡，導(dǎo)致城市開發(fā)領(lǐng)域中的“市場(chǎng)失靈”。作為公共干預(yù)的手段，城市規(guī)劃應(yīng)該在給予上述彈性的同時(shí)規(guī)定地塊內(nèi)各允許用途的開發(fā)比例，開發(fā)主體在這個(gè)比例之下可自由安排各用途的組合，發(fā)揮市場(chǎng)的資源最優(yōu)配置力量；通過土地用途的比例確定土地的出讓價(jià)格及出讓年期，并通過控制土地用途的比例確保地塊建設(shè)總量的平衡、城市用地結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定和城市效率的實(shí)現(xiàn)。

第三，鑒于土地混合用途開發(fā)的不確定性較大，規(guī)劃監(jiān)督部門必須在地塊建設(shè)之初就對(duì)其實(shí)行監(jiān)管，確保開發(fā)主體按照規(guī)定的用途比例進(jìn)行建設(shè)，及時(shí)糾正偏差，規(guī)范開發(fā)行為，規(guī)避不法投機(jī)現(xiàn)象，保障城市公共利益的實(shí)現(xiàn)。

3.3 加強(qiáng)土地使用相容性管理

土地使用相容性管理就是在一定原則和目標(biāo)的前提下，以土地使用與環(huán)境的協(xié)調(diào)關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)施對(duì)土地混合使用和功能轉(zhuǎn)換的控制。

進(jìn)行土地混合用途開發(fā)管理，必須首先保證城市整體結(jié)構(gòu)的平衡，必須要控制開發(fā)的總量平衡；必須要滿足功能布局的整體穩(wěn)定要求。在控制土地用途變更時(shí)，要保證所進(jìn)行的變更在整體結(jié)構(gòu)上不能超出總量允許的調(diào)整幅度。一方面要強(qiáng)調(diào)綠地、交通、市政及公共服務(wù)設(shè)施等用地在結(jié)構(gòu)平衡方面的剛性及不可改動(dòng)性，確保城市功能的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；另一方面要確保地區(qū)的人口與市政、公共設(shè)施的容量相協(xié)調(diào)，保證設(shè)施能夠滿足使用者的需求。

4 結(jié) 語

城市混合用途開發(fā)是城市發(fā)展和土地高效利用的必然要求，中國(guó)的城市規(guī)劃編制與管理體系均應(yīng)順應(yīng)該規(guī)律進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。為了避免城市盲目進(jìn)行混合用途開發(fā)造成的用地混亂及管理失控，應(yīng)合理控制混合用途開發(fā)的尺度及程度。首先尺度上，應(yīng)確定混合的空間范圍，控制混合功能單元界線，劃分規(guī)模合理的管理分區(qū)。其次程度上，應(yīng)確定分區(qū)中各功能的開發(fā)比例，保證城市功能結(jié)構(gòu)的平衡與穩(wěn)定，此外可通過功能比例的控制，合理確定該分區(qū)土地出讓的年期及價(jià)格，落實(shí)城市開發(fā)的載體，保障用途混合的實(shí)現(xiàn)。

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