關(guān)于制定地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法的初步探討

王黔駒,茹湘蘭,李 婷,顏世強(qiáng)

(1.中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京 100037；2.北京市清華源律師事務(wù)所，北京 100020)

現(xiàn)階段，包括2002年《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》和2003年《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》[1]這兩部法規(guī)和部門規(guī)章在內(nèi)的現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，都沒有對地質(zhì)資料服務(wù)的收費(fèi)問題做出詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，全國各地地質(zhì)資料服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)項(xiàng)目五花八門，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)差距較大，如文字報(bào)告復(fù)制費(fèi)，平均為1元/頁(收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)0.2～2元/頁)；地質(zhì)圖復(fù)制費(fèi)，最低30元/幅，最高3000元/幅，各地收費(fèi)集中于200～1500元。隨著地質(zhì)資料需求日益增漲和地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化、產(chǎn)業(yè)化不斷推進(jìn)，地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)問題已經(jīng)成為一個(gè)敏感而重要的問題。它涉及收費(fèi)對象、收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等多方面問題。該問題解決不好，不能平衡資料匯交人、用戶和服務(wù)機(jī)構(gòu)及管理部門的利益關(guān)系[2]，不僅會(huì)影響地質(zhì)資料信息公共服務(wù)工作，也會(huì)對地質(zhì)資料匯交管理和地質(zhì)資料信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。因此，急需制定一部地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法，對地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)行為，盡快以法律形式進(jìn)行明確規(guī)定。

1 地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)的合理性及合法性論述

我國相關(guān)法律法規(guī)對地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)問題規(guī)定較少，因此對于該不該收費(fèi)、收什么費(fèi)、怎樣收費(fèi)、收多少費(fèi)的問題，往往存在疑惑。學(xué)術(shù)界對這一問題也存在不同認(rèn)識:有人認(rèn)為,地質(zhì)資料屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品[3],我國地質(zhì)資料服務(wù)機(jī)構(gòu)也大都是公益性單位，理應(yīng)無償提供服務(wù)；另一些人則認(rèn)為，地質(zhì)資料可無償提供，但服務(wù)分發(fā)過程可根據(jù)用戶及使用目的不同，采用無償與有償服務(wù)相結(jié)合的方式。究竟應(yīng)不應(yīng)該對地質(zhì)資料服務(wù)活動(dòng)進(jìn)行收費(fèi)？筆者給出的答案是肯定的。

1.1 地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)的合理性分析

研究合理性問題，其實(shí)質(zhì)就是分析這一行為對于現(xiàn)實(shí)需要的價(jià)值問題，即對于地質(zhì)資料服務(wù)活動(dòng)收取費(fèi)用，意義何在？作用何在？

(1) 能夠提高地質(zhì)資料的利用效率，避免浪費(fèi)和破壞。地質(zhì)資料在我國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，具有重要作用和重要價(jià)值。對于地質(zhì)資料應(yīng)該本著高效利用和加強(qiáng)保護(hù)的原則，因此地質(zhì)資料服務(wù)活動(dòng)收取一定的費(fèi)用，能夠有效地避免使用者對于地質(zhì)資料的浪費(fèi)和破壞，同時(shí)提高利用效率，使地質(zhì)資料更好地發(fā)揮其社會(huì)效用。

(2)能夠調(diào)動(dòng)地質(zhì)資料服務(wù)機(jī)構(gòu)積極性，促進(jìn)公共服務(wù)。一般認(rèn)為，地質(zhì)資料屬于公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品，理論上只要不以盈利為目的，公共產(chǎn)品可以免費(fèi)提供，也可以收費(fèi)。但是，對于地質(zhì)資料這類特殊公共產(chǎn)品服務(wù)，采取收費(fèi)政策更加有利。這是因?yàn)槭召M(fèi)不僅有利于服務(wù)的提供者，使其減少服務(wù)成本；也有利于吸引更多力量投入地質(zhì)資料二次開發(fā)；此外，收費(fèi)還有利于廣大公眾，可以使其獲得更高質(zhì)量的服務(wù)和對于公共產(chǎn)品方面的公平享用機(jī)會(huì)。因而，地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)能夠調(diào)動(dòng)相關(guān)部門的服務(wù)積極性，提高服務(wù)質(zhì)量，更好地促進(jìn)公共服務(wù)。

(3)從國外對于地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)的實(shí)踐中獲得認(rèn)識。理論上，提供公共產(chǎn)品服務(wù)應(yīng)該是免費(fèi)的，但事實(shí)上縱觀國內(nèi)外，對一些公共產(chǎn)品的服務(wù)卻是收取一定費(fèi)用的，特別是國外實(shí)踐中，對具有潛在巨大商業(yè)利益的地質(zhì)資料服務(wù)廣泛收費(fèi)。事實(shí)也證明，這一做法是國外地質(zhì)資料服務(wù)工作取得較好成效的重要原因。

1.2 地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)的合法性分析

收羅我國地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)相關(guān)法規(guī)(見表1)，可知地質(zhì)資料應(yīng)無償提供利用，但服務(wù)機(jī)構(gòu)在地質(zhì)資料服務(wù)分發(fā)過程中是可以收費(fèi)的，收費(fèi)項(xiàng)目主要是復(fù)制工本費(fèi)、加工處理等費(fèi)用。政府信息公開條例，也規(guī)定政府信息公開可以收取公本費(fèi)。

表1 地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)相關(guān)法規(guī)一覽表

2 國外地學(xué)產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)現(xiàn)狀

國外地學(xué)產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)實(shí)踐,對于我國地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)有著重大的借鑒意義。國外一些國家，尤其是美國、英國、加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家，具備比較完善的市場經(jīng)濟(jì)體制，地質(zhì)工作社會(huì)化程度很高，地質(zhì)資料數(shù)據(jù)產(chǎn)品服務(wù)這樣公益性較強(qiáng)的事業(yè)，也不同程度融入了商業(yè)性服務(wù)機(jī)制[4-5]。國外發(fā)達(dá)國家網(wǎng)絡(luò)服務(wù)發(fā)達(dá)，在線下載產(chǎn)品基本實(shí)行免費(fèi)政策，主要包括文獻(xiàn)報(bào)告、水資源數(shù)據(jù)、簡報(bào)、其他綜合報(bào)告等不涉及本國秘密和商業(yè)價(jià)值不高的數(shù)字化產(chǎn)品。而各類紙介質(zhì)地質(zhì)報(bào)告及圖件，航空照片、衛(wèi)星影像、數(shù)字地學(xué)空間數(shù)據(jù)等地質(zhì)產(chǎn)品，則通過郵購、訂購或通過服務(wù)機(jī)構(gòu)(代理機(jī)構(gòu)、分銷機(jī)構(gòu)、地圖商店)直接購買。除英國地質(zhì)產(chǎn)品、澳大利亞遙感數(shù)據(jù)、加拿大各類空間信息數(shù)據(jù)產(chǎn)品價(jià)格較高以外，其他產(chǎn)品通過低價(jià)就能獲得。地學(xué)產(chǎn)品從價(jià)格構(gòu)成的角度看，以地質(zhì)資料和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的載體和制作成本費(fèi)用為基礎(chǔ)。價(jià)格較高產(chǎn)品則實(shí)行了成本回收政策，價(jià)格構(gòu)成中包括部分地質(zhì)調(diào)查工作和數(shù)據(jù)采集等費(fèi)用。但是，成本回收的目的并不是真正為了全部收回成果花費(fèi)的成本，更不是為了盈利，其目的是為了更好地提供社會(huì)化服務(wù),促使公共資源得到更公平的利用[6]。通過郵購、訂購等方式獲取地質(zhì)產(chǎn)品，還需要增加手續(xù)費(fèi)、訂購費(fèi)、郵寄費(fèi)、運(yùn)輸費(fèi)等費(fèi)用。

作為發(fā)展中國家的印度，受保密政策限制，網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)品較少，服務(wù)收費(fèi)主要根據(jù)資料數(shù)據(jù)產(chǎn)品加工處理難易程度和實(shí)際發(fā)生的費(fèi)用收取。

總體來說，國外服務(wù)收費(fèi)主要是地質(zhì)資料和數(shù)據(jù)產(chǎn)品在分發(fā)服務(wù)過程中發(fā)生的費(fèi)用。幾個(gè)發(fā)達(dá)國家大量數(shù)字化產(chǎn)品，可以通過網(wǎng)絡(luò)免費(fèi)下載，郵購與直接購買的產(chǎn)品基本都實(shí)行低價(jià)政策。

3 國內(nèi)類似產(chǎn)品服務(wù)收費(fèi)情況

3.1 測繪資料和氣象資料服務(wù)收費(fèi)情況

國家測繪局、中國氣象局生產(chǎn)的測繪資料和氣象資料，是與地質(zhì)資料相類似的公共產(chǎn)品。首先，這兩類資料都是依法收費(fèi)，如測繪資料服務(wù)收費(fèi)，主要根據(jù)《中華人民共和國測繪法》、《中華人民共和國測繪成果管理?xiàng)l例》相關(guān)規(guī)定，氣象資料主要根據(jù)《氣象資料共享管理辦法》，其中明確規(guī)定了收費(fèi)內(nèi)容。其次，他們采取了用戶分類收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，即不同用戶采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。測繪資料對于地質(zhì)大調(diào)查項(xiàng)目等國家公益性工作，執(zhí)行較低的收費(fèi)政策。為各級黨委、人民政府及其防災(zāi)減災(zāi)機(jī)構(gòu)，以及外國駐華使館、領(lǐng)事館、聯(lián)合國駐華機(jī)構(gòu)提供其開展公務(wù)活動(dòng)所需的氣象資料，則免費(fèi)提供。這里“免費(fèi)”并非一分錢不收，而是要收取復(fù)制和交付資料所需的成本費(fèi)。最后，服務(wù)收費(fèi)基本是資料數(shù)據(jù)分發(fā)服務(wù)過程中發(fā)生的成本費(fèi)用。如“資料復(fù)制和交付成本費(fèi)”，在資料檢索、摘錄、加工、復(fù)制方面產(chǎn)生的人員工時(shí)、設(shè)備損耗、能源消耗以及復(fù)制載體、通訊傳輸?shù)软?xiàng)費(fèi)用?！百Y料加工處理費(fèi)”，是對所收集的資料進(jìn)行加工處理和歸檔所需的人員工時(shí)、設(shè)備損耗、能源消耗等項(xiàng)費(fèi)用。

3.2 國內(nèi)檔案館和圖書館收費(fèi)情況

同為公益性事業(yè)單位的檔案館與圖書館的服務(wù)收費(fèi)情況，對地質(zhì)資料服務(wù)機(jī)構(gòu)服務(wù)收費(fèi)同樣具有較高的參考價(jià)值。根據(jù)《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》規(guī)定，各級各類檔案館應(yīng)當(dāng)為社會(huì)利用檔案創(chuàng)造便利條件。提供社會(huì)利用的檔案，可以按照規(guī)定收取費(fèi)用。目前，我國檔案服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目主要有保護(hù)費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、證明費(fèi)等，有些檔案館還設(shè)立了手續(xù)費(fèi)和咨詢費(fèi)。由于檔案的特性和服務(wù)特點(diǎn)，決定了在檔案利用服務(wù)過程中，設(shè)立檔案保護(hù)費(fèi)和證明費(fèi)兩個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目。通常，圖書館收費(fèi)項(xiàng)目主要包括對常規(guī)借閱服務(wù)收取普通圖書借閱證、閱覽證工本費(fèi)和臨時(shí)書刊閱覽證費(fèi)用；提供復(fù)制服務(wù)向委托人收取復(fù)制費(fèi)和保護(hù)費(fèi)。而根據(jù)《北京市圖書館條例》規(guī)定，圖書館可以多渠道籌集資金，用于圖書館建設(shè)。同時(shí)，圖書館也可通過開展文獻(xiàn)信息資源開發(fā)、利用等業(yè)務(wù)服務(wù)收取費(fèi)用。

總之，無論是檔案館還是圖書館，收費(fèi)項(xiàng)目只是提供服務(wù)時(shí)發(fā)生的辦證工本費(fèi)、資料保護(hù)費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、咨詢費(fèi)等費(fèi)用，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)基本都是成本費(fèi)用。同時(shí)，按有關(guān)規(guī)定，收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)必須向社會(huì)公示，接受監(jiān)督檢查。

4 制定地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法探討

4.1 立法目的及收費(fèi)原則

制定地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法的目的：一是規(guī)范地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)行為；二是維護(hù)地質(zhì)資料管理部門、服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)對象的合法權(quán)益；三是促進(jìn)地質(zhì)資料信息服務(wù)集群化、產(chǎn)業(yè)化工作的健康發(fā)展。

原則是貫穿一部法律法規(guī)的指導(dǎo)精神和制定具體規(guī)范的基礎(chǔ)。要制定相關(guān)的收費(fèi)管理規(guī)定，首先就要明確收費(fèi)原則?；诘刭|(zhì)資料公共產(chǎn)品的特殊性質(zhì)，以及借鑒國內(nèi)外有關(guān)服務(wù)收費(fèi)比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為地質(zhì)資料收費(fèi)應(yīng)該包含以下原則：①依法收費(fèi)原則。這是在我國依法治國的基本方略和社會(huì)主義法制化建設(shè)中，開展活動(dòng)都應(yīng)該遵守的首要原則。因此，地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)必須要符合《中華人民共和國價(jià)格法》、《財(cái)政部國家計(jì)委〈關(guān)于事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有關(guān)收費(fèi)管理問題的通知〉》的有關(guān)規(guī)定，并且充分研究《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例》、《地質(zhì)資料管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》等地質(zhì)資料管理的相關(guān)法規(guī)。②可操作性原則。收費(fèi)辦法的制定，必須符合我國地質(zhì)資料服務(wù)的客觀實(shí)際情況，要合理可行，便于操作。③低價(jià)收費(fèi)原則。對于地質(zhì)資料這種作為國家財(cái)政投資形成的公共產(chǎn)品的收費(fèi)，應(yīng)實(shí)行低價(jià)政策，以地質(zhì)資料及數(shù)據(jù)分發(fā)服務(wù)過程中發(fā)生的成本費(fèi)用為基礎(chǔ)，價(jià)格組成不應(yīng)將政府的前期投入計(jì)算在內(nèi)。④參照收費(fèi)原則。地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)應(yīng)參照國內(nèi)外類似產(chǎn)品、類似服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)情況，同時(shí)比照社會(huì)相同服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮地質(zhì)資料服務(wù)實(shí)際情況，制定合理的服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。⑤收費(fèi)公開原則。為更好執(zhí)行收費(fèi)辦法，規(guī)范地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)行為，保護(hù)服務(wù)對象的利益，對于地質(zhì)資料服務(wù)的收費(fèi)，無論是收費(fèi)依據(jù)、項(xiàng)目還是標(biāo)準(zhǔn)都應(yīng)當(dāng)遵循公開原則，以一定的方式進(jìn)行公示，接受價(jià)格主管部門和社會(huì)的監(jiān)督。

4.2 收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在遵照收費(fèi)原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分考慮我國現(xiàn)階段國情。對于收費(fèi)項(xiàng)目的規(guī)定，除可規(guī)定收取服務(wù)工本費(fèi)、加工處理費(fèi)、郵寄費(fèi)等提供資料復(fù)制加工服務(wù)過程中實(shí)際發(fā)生費(fèi)用以外，還可以設(shè)立資料保護(hù)費(fèi)(調(diào)檔費(fèi)、借閱費(fèi)、資料磨損費(fèi))等資料借閱服務(wù)過程中產(chǎn)生的費(fèi)用。

收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何規(guī)定？根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》第三條和《財(cái)政部國家計(jì)委〈關(guān)于事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體有關(guān)收費(fèi)管理問題的通知〉》的相關(guān)規(guī)定，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)除價(jià)格主管部門明確規(guī)定實(shí)行政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)以外，均由有關(guān)事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體等非企業(yè)組織自主確定或與委托人協(xié)商確定。顯而易見，地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)，應(yīng)該屬于地質(zhì)資料服務(wù)單位自主確定范圍。因此，可以考慮按不同的利用主體和利用目的，制定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。利用主體可以分為政府部門、科研機(jī)構(gòu)、公司企業(yè)及社會(huì)公眾，利用目的也相應(yīng)地分為公益性使用和商業(yè)性使用。同時(shí)，各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定出具體適宜的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

4.3 制定地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法的基本規(guī)章框架探討

第一章為總則。該章主要對地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行原則性規(guī)定。包括地質(zhì)資料的定義、地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法的立法目的、適用范圍、立法依據(jù)、基本原則等內(nèi)容。

第二章為收費(fèi)辦法。該章應(yīng)該對于地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)對象、收費(fèi)項(xiàng)目、費(fèi)用構(gòu)成、方式等做出明確具體的規(guī)定。這部分應(yīng)該構(gòu)成地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)辦法的主體部分。

第三章為費(fèi)用管理及使用。該章主要規(guī)定費(fèi)用管理的部門、方式以及使用的途徑等內(nèi)容。本章規(guī)定對于基于地質(zhì)資料服務(wù)收取的費(fèi)用管理和使用的確定性、合理性、透明性具有重要意義。

第四章為法律責(zé)任。該章內(nèi)容是對于違反該規(guī)定的行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定，進(jìn)一步體現(xiàn)了對地質(zhì)資料服務(wù)收費(fèi)行為的規(guī)范和資料提供者及使用者合法權(quán)益的保障。

第五章為附則。該章主要包括該規(guī)定的解釋主體、施行日期等內(nèi)容。

[1] 國土資源部礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量司.地質(zhì)資料管理工作手冊[Z].北京：地質(zhì)出版社,2003.

[2] 何建幫，畢建濤，王雷，等.地理信息共享價(jià)格政策謅議[J].高技術(shù)通訊，2004，4(2)：91-96.

[3] 王文,等編著.公益性地質(zhì)調(diào)查隊(duì)伍經(jīng)濟(jì)管理若干問題研究[M].北京：中國大地出版社， 2008.

[4] 中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院.地質(zhì)調(diào)查信息化成果社會(huì)化服務(wù)方案研究報(bào)告[R].中國國土資源經(jīng)濟(jì)研究院,2005.

[5] 茹湘蘭,金慶花,趙小平,等.地質(zhì)調(diào)查信息化產(chǎn)品社會(huì)需求分析成果報(bào)告[R].中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心,2006.

[6] 張翠光,卜小平,侯榮玖，等. 關(guān)于制定地質(zhì)資料社會(huì)化服務(wù)辦法的初步探討[J].科技管理，2007(24)：141-144.