論南京國(guó)民政府時(shí)期社會(huì)保障資金監(jiān)督與流失（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥230039）

論南京國(guó)民政府時(shí)期社會(huì)保障資金監(jiān)督與流失（1927—1937年）

李新軍

（安徽大學(xué) 歷史系，安徽 合肥230039）

南京國(guó)民政府時(shí)期災(zāi)荒頻繁，給廣大民眾帶來(lái)沉重的災(zāi)難。政府為了救災(zāi)，向國(guó)內(nèi)外籌集了大量的資金。為了保障資金安全，政府通過(guò)部門內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等方式對(duì)資金收支情況進(jìn)行監(jiān)督，可是社會(huì)保障資金流失仍然很嚴(yán)重。其原因是政府的專制獨(dú)裁。特權(quán)階層可以從容地套取社會(huì)保障資金而不受任何的制裁，監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，政府職能薄弱，致使大小官吏大肆貪污，社會(huì)保障資金嚴(yán)重流失。

南京國(guó)民政府；社會(huì)保障資金；監(jiān)督；流失

南京國(guó)民政府時(shí)期，由于災(zāi)害頻發(fā)，政府和民間通過(guò)各種方式募集大量資金，這些資金數(shù)目龐大，如1931年大水災(zāi)時(shí)，南京國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)“自開辦以至結(jié)束所經(jīng)用款項(xiàng)及賑品等總數(shù)幾及七千萬(wàn)元”。［1］3政府對(duì)這些資金收支情況進(jìn)行了嚴(yán)格的監(jiān)督，可是社會(huì)保障資金仍然存在巨額的流失。

一、社會(huì)保障資金監(jiān)督機(jī)制

1.賑務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。賑務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督就是保管社會(huì)保障資金的賑務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部科室之間相互制約和監(jiān)督。南京國(guó)民政府賑務(wù)機(jī)關(guān)沿革有一個(gè)變化的過(guò)程，1928年設(shè)立賑務(wù)處，第二年2月撤銷賑務(wù)處，設(shè)立賑災(zāi)委員會(huì)?！懊駠?guó)19年1月25日，國(guó)民政府明令改賑災(zāi)委員會(huì)為賑務(wù)委員會(huì)。”［2］414－415

賑務(wù)委員會(huì)直隸于行政院辦理各災(zāi)區(qū)賑濟(jì)事宜，下設(shè)總務(wù)、籌賑、審核三科。其中，籌賑科職掌為：“1、關(guān)于計(jì)劃籌募賑款賑品事宜；2、關(guān)于保管存放及運(yùn)用賑款賑品事項(xiàng)；3、關(guān)于賑品調(diào)查及采購(gòu)事項(xiàng)；4、關(guān)于賑品之運(yùn)輸免稅及免運(yùn)費(fèi)各項(xiàng)護(hù)照并舟車裝載接洽等事項(xiàng)；5、關(guān)于調(diào)查各種災(zāi)情及其附屬應(yīng)行考察事項(xiàng)；6、關(guān)于賑款賑品散放事項(xiàng)?！睂徍丝浦氄茷椋骸?、關(guān)于審核賑款賑品之出納事項(xiàng)；2、關(guān)于審核收放賑款賑品之冊(cè)報(bào)單據(jù)事項(xiàng)；3、關(guān)于審核采買運(yùn)輸賑品之冊(cè)報(bào)單據(jù)事項(xiàng)；4、關(guān)于審核辦賑經(jīng)費(fèi)之支用事項(xiàng)；5、關(guān)于審核本會(huì)經(jīng)費(fèi)之出納事項(xiàng)。”三個(gè)部門相互制約，加強(qiáng)資金的監(jiān)督力度。［3］21

《賑務(wù)委員會(huì)收存賑款暫行辦法》（1930年12月26日）對(duì)三個(gè)部門在社會(huì)保障資金收存中的職能作了明確規(guī)定：“凡捐助繳回及本會(huì)一切賑款收入由總務(wù)科收發(fā)股先行點(diǎn)收”，“總務(wù)科收款后除附來(lái)文者仍將來(lái)文編送外應(yīng)，即填寫收到賑款通知單以一聯(lián)通知籌賑科并同時(shí)點(diǎn)交款項(xiàng)”，“籌賑科核收后即于總務(wù)科存單款數(shù)上加蓋該科圖記”，“總務(wù)科點(diǎn)交賑款應(yīng)即將另聯(lián)通知單掣交審核科存查”，“凡系捐助本會(huì)賑款除由籌賑科填給印收外并另填寫捐款報(bào)告單送交審核科登記備查”，“籌賑科收款無(wú)論數(shù)之多寡應(yīng)即移存指定銀行”，“籌賑科每次存款除即行登賬外應(yīng)將結(jié)存及新存款額通知審核科登記備查”。［4］494

其流程如圖1所示：

圖1

可以看出，收的賑款分別由總務(wù)科、籌賑科和審核科三個(gè)部門負(fù)責(zé)經(jīng)手，由總務(wù)科點(diǎn)收，籌賑科蓋章，審核科存查。

《賑務(wù)委員會(huì)提付賑款暫行辦法》（1930年12月26日）對(duì)社會(huì)保障資金支出作了規(guī)定：“籌賑科根據(jù)委員會(huì)議決或委員長(zhǎng)手條由科長(zhǎng)親開支票”，“籌賑科開填支票后即于支票上加蓋該科長(zhǎng)圖章移送秘書處登記入簿”，“秘書處登記后即由秘書一人加蓋圖章送還籌賑科再由該科連同根據(jù)之決議案或手條移送審核科審查。前項(xiàng)登記蓋章之秘書由委員長(zhǎng)指派”，“審核科審查后認(rèn)為手續(xù)及款數(shù)均屬相符時(shí)應(yīng)即登記入簿，并由該科長(zhǎng)加蓋圖章。前項(xiàng)審查認(rèn)為手續(xù)不合，數(shù)款不符時(shí)，該科長(zhǎng)得拒絕蓋章”，“支票由審核科科長(zhǎng)蓋章后隨即送還籌賑科呈請(qǐng)委員長(zhǎng)簽字蓋章并即交由常務(wù)委員一人加章以照慎重。前項(xiàng)常務(wù)委員由委員長(zhǎng)推定”，“前條手續(xù)經(jīng)過(guò)后即發(fā)交籌賑科提付”，“支票數(shù)目滿二千元以上者應(yīng)由籌賑科函知銀行方得付款”，“關(guān)于收款人印領(lǐng)及一切單據(jù)仍由籌賑科索取妥存”。［4］494

流程見圖2：

圖2

可見其資金提取要經(jīng)過(guò)三道程序，由三個(gè)部門審核后，才能到銀行提取。

2.監(jiān)察機(jī)構(gòu)監(jiān)督。南京國(guó)民政府設(shè)立的監(jiān)察院對(duì)全國(guó)公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察委員（監(jiān)察使）對(duì)公務(wù)員違法或失職行為，應(yīng)提出彈劾，彈劾權(quán)是監(jiān)察權(quán)的首要權(quán)力。監(jiān)察院對(duì)辦賑人員的違法行為也可以進(jìn)行處罰?！掇k賑人員懲罰條例》規(guī)定：“監(jiān)察院可以隨時(shí)派員監(jiān)察和調(diào)閱各賑務(wù)機(jī)關(guān)及辦賑團(tuán)體的單據(jù)賬目，發(fā)現(xiàn)違法或失職者依法予以懲處?！保?］511

監(jiān)察院大規(guī)模行使對(duì)全國(guó)賑務(wù)監(jiān)察權(quán)力是在1931年全國(guó)大水災(zāi)時(shí)，當(dāng)時(shí)的國(guó)民政府賑務(wù)委員會(huì)呈請(qǐng)國(guó)民政府令監(jiān)察院派員前往調(diào)查。賑務(wù)委員會(huì)呈文中稱“奉中央撥發(fā)監(jiān)稅庫(kù)券二百萬(wàn)元，抵押現(xiàn)款一百萬(wàn)元，呈奉行政院令派服務(wù)委員會(huì)各委員，攜款分往鄂、湘、皖、豫、贛、蘇、浙七省辦理七省急賑，亦屬事關(guān)重大，皆應(yīng)有嚴(yán)密之考察”［5］217，于是經(jīng)國(guó)民政府訓(xùn)令，監(jiān)察院派劉三、周利生等12人，赴各省查勘水災(zāi)、民情及密查防工救濟(jì)等事，一日出發(fā)。臨行前一晚，國(guó)民政府委員兼監(jiān)察院院長(zhǎng)于右任特召開談話會(huì)訓(xùn)話，并規(guī)定調(diào)查工作范圍共五項(xiàng)：“一、各省官吏對(duì)水災(zāi)之預(yù)防事及水利經(jīng)費(fèi)；二、各省官吏對(duì)水災(zāi)之臨時(shí)救護(hù)及急賑情形；三、賑務(wù)機(jī)關(guān)及官?gòu)d調(diào)查災(zāi)況之較重情形；四、賑款之支配發(fā)放有無(wú)侵吞舞弊情形等等?！保?］

此次調(diào)查是較有成績(jī)的，監(jiān)委高一函回南京后作《江北水利官吏忽略堤防之調(diào)查》，對(duì)江北水利局組織的弊端、出險(xiǎn)前后河工人員的瀆職、決堤前后省政府的疏忽等問(wèn)題都作了詳細(xì)匯報(bào)，并建議中央迅速頒布吞賑條例，以肅綱紀(jì)，稱：“此次江河汜溢，災(zāi)情幾遍全國(guó)，人民被禍之深，國(guó)家受創(chuàng)之巨，實(shí)為百年來(lái)所未有”，“政府軫念災(zāi)民，發(fā)行巨額公債，地方人士，激于公義，輸粟輸財(cái)，主其事者，允宜慎重將事，任用得人，以副政府懷民之至意，而慰災(zāi)民之渴望，但歷來(lái)放賑多難弊絕風(fēng)清，其實(shí)施散放之人，每有施散不周，以及盜賣賑品其他種種舞弊情事，馴至一種賑款，經(jīng)層層剝削，難有半數(shù)及民，言之殊堪心痛，伏念災(zāi)區(qū)廣闊，災(zāi)民眾多，賑務(wù)斷非一時(shí)所能竣事，若不迅頒天賑條例，殊不足以整飭刁風(fēng)”，“而期予災(zāi)民以實(shí)惠，用敢電陳鈞座，提請(qǐng)中央，迅予頒行此項(xiàng)條例，以肅綱紀(jì)，而重賑務(wù)，是否有當(dāng)，仍候鈞裁”。［7］

3.審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)是國(guó)民政府賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)的監(jiān)督權(quán)。南京國(guó)民政府時(shí)期，雖然審計(jì)機(jī)構(gòu)歸屬監(jiān)察院，但審計(jì)機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置和職權(quán)行使上有相對(duì)獨(dú)立性。行使審計(jì)職權(quán)的機(jī)關(guān)，“在機(jī)關(guān)為隸屬于監(jiān)察院的審計(jì)部（包括此前的過(guò)渡性的審計(jì)院），在地方為審計(jì)部門設(shè)于各省及院轄市之審計(jì)處。”［5］229即使在一些因臨時(shí)救災(zāi)而設(shè)置的部門，也設(shè)有專門的稽核，以便對(duì)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審核。

如1931年水災(zāi)時(shí)設(shè)置的國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)，共設(shè)七股，分別為：“曰調(diào)查股、曰財(cái)務(wù)股、曰會(huì)計(jì)稽核股、曰衛(wèi)生防疫股、曰運(yùn)輸股、曰災(zāi)區(qū)工作股、曰聯(lián)絡(luò)股。”［8］原來(lái)會(huì)計(jì)與稽核合為一組，“嗣因此種辦法頗不適宜，乃將稽核內(nèi)會(huì)計(jì)一部分事件劃出，專設(shè)會(huì)計(jì)處，所有關(guān)于稽核職務(wù)，委托上海潘序倫會(huì)計(jì)師事務(wù)所代辦，其余則如會(huì)計(jì)處辦理”［1］10。其中“財(cái)務(wù)組主任宋子文、會(huì)計(jì)稽核組主任張公權(quán)”［9］。1933年黃河水災(zāi)時(shí)，開始沒(méi)有稽核組，《國(guó)府黃災(zāi)會(huì)設(shè)稽核委員會(huì)》（1933年9月19日）“國(guó)民政府黃河水災(zāi)委員會(huì)委員宋子文，以該會(huì)賑款支出，為數(shù)甚巨，對(duì)于賬目及報(bào)銷方面，不可無(wú)審核機(jī)關(guān)，特設(shè)稽核委員會(huì)，專任其事”。

《黃河水災(zāi)救濟(jì)委員會(huì)暫行會(huì)計(jì)規(guī)程》中對(duì)財(cái)務(wù)作了明確的規(guī)定，而且每月經(jīng)過(guò)十天和月底時(shí)要經(jīng)過(guò)兩次財(cái)務(wù)審核。

首先要編預(yù)算：“行政經(jīng)費(fèi)預(yù)算科目參照中央規(guī)定歲出科目編列災(zāi)賑工賑衛(wèi)生等費(fèi)預(yù)算科目，由各組就事實(shí)酌定之”，“各組預(yù)算送達(dá)財(cái)政組后由財(cái)政組匯編總預(yù)算書送由總辦事處提請(qǐng)常務(wù)委員會(huì)核定之”，“總預(yù)算核定后由會(huì)呈請(qǐng)行政院轉(zhuǎn)請(qǐng)國(guó)民政府核轉(zhuǎn)中央政治會(huì)議追認(rèn)，并以預(yù)算書一份送審計(jì)部備案”（見圖3）。

圖3

其次，各組領(lǐng)款的程序作了如下規(guī)定：“本會(huì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均由各組逕向財(cái)政組領(lǐng)支”，“各組請(qǐng)領(lǐng)經(jīng)費(fèi)應(yīng)依預(yù)算及分配范圍填具二聯(lián)請(qǐng)款書，截留存根一聯(lián)以憑單一聯(lián)送財(cái)政組查核相符即簽支票送交領(lǐng)款組持向銀行取款”（見圖4）。

圖4

同時(shí)規(guī)定：“財(cái)政組領(lǐng)到收到各款悉存中央銀行非依預(yù)算或委員長(zhǎng)命令不得支付”。“前項(xiàng)請(qǐng)款憑單須由請(qǐng)款組主任署名蓋章或簽字，財(cái)政組簽發(fā)支票須開明領(lǐng)款組名，并由財(cái)政組主任署名蓋章或簽字；各組收到支票即填具二聯(lián)領(lǐng)款書，截留存根一聯(lián)以收據(jù)一聯(lián)送交財(cái)政組存查?！?/p>

再次，財(cái)務(wù)審核。

1）日常審核?！案鹘M于每月經(jīng)過(guò)十日內(nèi)將該月份本組及所屬各機(jī)關(guān)或所管部分或所派人員經(jīng)手收支各款匯編四柱清冊(cè)二份連同支出單據(jù)送財(cái)政組?！薄柏?cái)政組收到各組四柱清冊(cè)及單據(jù)后匯編月份支出計(jì)算書收支對(duì)照表并將單據(jù)粘簿送經(jīng)稽核委員會(huì)查核后送總辦事處函送審計(jì)部核銷?！保?0］37－39（見圖5）

圖5

2）月終審核?！柏?cái)政組每屆月終將本會(huì)收付各款編制月報(bào)表送經(jīng)稽核委員會(huì)查核后送總辦事處呈報(bào)委員長(zhǎng)并函送財(cái)政部及主計(jì)處備查?！保?0］39（見圖6）

圖6

4.社會(huì)監(jiān)督?！吧鐣?huì)監(jiān)督”是指非官方的、非專門的社會(huì)保障監(jiān)督系統(tǒng)之外的來(lái)自其他方面的監(jiān)督，包括工會(huì)等群眾團(tuán)體組織的監(jiān)督、社會(huì)輿論的監(jiān)督及來(lái)自企業(yè)或勞動(dòng)者個(gè)人的監(jiān)督等。［11］467這種監(jiān)督是社會(huì)性的，非強(qiáng)制性的。南京國(guó)民政府時(shí)期，無(wú)論是政府還是民間慈善組織一般登報(bào)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，所以報(bào)紙上經(jīng)常有資金的支出明細(xì)一欄，供各界人士核閱，通過(guò)民間對(duì)社會(huì)保障資金使用情況進(jìn)行監(jiān)管。如1931年9月26日《申報(bào)》上刊登1931年大水災(zāi)時(shí)國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)公告第二次撥款清單（9月25日為止）：“第一次計(jì)撥洋140萬(wàn)元，湖北洋40萬(wàn)元，山東洋20萬(wàn)元，江西洋20萬(wàn)元，河南洋20萬(wàn)元，首都收容所洋5萬(wàn)元，（天津大公報(bào)經(jīng)募洋11萬(wàn)4千元指交），湖北洋2萬(wàn)8千6百90元，安徽洋2萬(wàn)3千1百20元，江西洋1萬(wàn)7千4百20元，江蘇洋1萬(wàn)7千1百70元，湖南洋1萬(wàn)3千8百元，河南洋1萬(wàn)3千元，浙江洋8百元（以上撥交災(zāi)區(qū)工作組主任朱慶瀾先生），（美國(guó)紅十字會(huì)捐助美金十萬(wàn)元指交）湖北，合洋45萬(wàn)7千1百44元3角5分（以上由該會(huì)逕交漢口分會(huì)專員李組紳先生）以上共計(jì)洋302萬(wàn)1千1百44元3角5分正。”［12］

二、社會(huì)保障資金監(jiān)督的實(shí)效

盡管政府力圖通過(guò)多種方式，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障資金的監(jiān)督，但貪污腐敗之風(fēng)仍然盛行，社會(huì)保障資金大量流失，究其原因如下：

首先是特權(quán)階層的存在。特權(quán)階層利用自己手中的特權(quán)大肆貪污，致使社會(huì)保障資金流失。一是統(tǒng)治階層的特權(quán)?！皣?guó)民黨政府曾在湖北的關(guān)稅、特稅、糧稅等稅中加收附加稅作為堤防積存金，每年1千萬(wàn)元。這筆款只在1928年修筑孫加拐堤防用去一部分，尚存的2千余萬(wàn)元，被蔣介石以軍餉動(dòng)用50萬(wàn)元，宋子文以軍費(fèi)動(dòng)用1000余萬(wàn)元，進(jìn)入湖北省主席方本仁、委員肖萱、水利局局長(zhǎng)及大小官私囊的共350萬(wàn)元”［13］。剩余的錢“則投入川江龍公司（鴉片公司），而此公司后來(lái)又告破產(chǎn)”［14］97。身為分管財(cái)政的宋子文都是如此，那么下面大大小小的官吏貪污也就不足為奇了。

二是洋人的特權(quán)。1931年湖南遭遇特大水災(zāi)，國(guó)民政府水災(zāi)救濟(jì)會(huì)派駐岳州賑糧總站主任英國(guó)人古特溫，偕同副主任劉益生，伙同奸商地痞馮玉成、周吉安、宋建五、張漢臣等，將運(yùn)費(fèi)運(yùn)力瞞報(bào)至10萬(wàn)元之巨，挾妓遨遊，肆意揮霍。他們“由岳州運(yùn)美麥赴常德，每噸船資運(yùn)費(fèi)四元二角，浮報(bào)為五元六角，由岳州運(yùn)往注茲口，每噸運(yùn)費(fèi)四元余，則報(bào)六元，此外，如面粉下船力資，每袋實(shí)支五分，則浮報(bào)為二角。對(duì)于職員薪資，亦有克扣，每月侵吞數(shù)百元，彼輩以悖入之款，每日花天酒地”［15］。湖南省水災(zāi)會(huì)派員秘密調(diào)查，取得實(shí)據(jù)，實(shí)為賑務(wù)上空前巨案，徒以此案牽涉洋員，延未舉發(fā)。

第二是政府自身的原因?qū)е律鐣?huì)保障資金流失。一是政府任意挪用社會(huì)保障資金。如1928年豫陜甘大旱，“大旱災(zāi)區(qū)最重者二百余縣，面積占2百15萬(wàn)2千方華里，災(zāi)民2千8百萬(wàn)”［16］。面對(duì)如此巨災(zāi)，國(guó)內(nèi)外紛紛捐款，而國(guó)民政府“撥華僑捐款150萬(wàn)元，作為修筑首都中山路迎親大道之用”。同時(shí)決議“于華僑捐款內(nèi)，撥洋30萬(wàn)元，交賑款保管委員會(huì)，分配北方各災(zāi)區(qū)”［17］。賑款委員會(huì)將這30萬(wàn)元作了分配，“計(jì)河北2萬(wàn)5千元，魯5萬(wàn)5千元，豫陜甘晉各4萬(wàn)5千元，綏遠(yuǎn)察哈爾各2萬(wàn)元，另派秘書長(zhǎng)沈昌前往中央財(cái)委會(huì)，請(qǐng)領(lǐng)到后，即分發(fā)各省”［18］。將華僑捐款的大部分用于修路之用，而災(zāi)民撥款僅及1/5，由此可見災(zāi)民在政府心目中的地位。

二是政府監(jiān)督職能薄弱。如1936年四川旱災(zāi)，國(guó)民政府撥款90余萬(wàn)元賑災(zāi)。賑款下?lián)芎?，地方的大小官吏“有的則對(duì)賑災(zāi)大局于不顧，任意侵漁，不將賑款發(fā)到災(zāi)民手中；也有以賑務(wù)為有利可圖，居心叵測(cè)，欺上瞞下，多立名目”。經(jīng)過(guò)地方官員的層層盤剝后，“當(dāng)時(shí)受災(zāi)民眾為了生存，多掘白泥（俗名觀音土）、剝樹皮以充饑，麻根蕉頭，悉已嘬盡，仍不能果腹，且因此致疾而斃，眾多老弱填委溝壑，少壯則流亡四方”。為了懲戒貪污，四川省政府下發(fā)了20余份訓(xùn)令和文件制止，但都無(wú)濟(jì)于事。［19］

第三，主管賑務(wù)的大小官吏貪污，致使社會(huì)保障資金流失。如有的官員領(lǐng)到資金后不發(fā)放，弄虛作假，裝入自己的口袋。湖北屬縣縣長(zhǎng)王丹侯領(lǐng)到賑款后不發(fā)放，卻向上報(bào)被匪劫走，后被民眾告發(fā)。1931年大水災(zāi)時(shí)，湖北賑務(wù)委員會(huì)撥給屬縣“賑洋1萬(wàn)元以資救濟(jì)，曾于本年6月22日經(jīng)該犯于縣長(zhǎng)任內(nèi)具領(lǐng)在案”，“該犯經(jīng)領(lǐng)后秘藏私囊，久不發(fā)放，又不公布，迨災(zāi)眾迫切接踵至府環(huán)泣請(qǐng)求復(fù)摒斥不納，遲至本年8月23日始以挪用劫失捏報(bào)民財(cái)兩廳。希圖盡數(shù)吞沒(méi)，查閱該犯呈報(bào)，挪用各項(xiàng)計(jì)洋4千4百80元余，存洋5千5百17元概被匪劫等語(yǔ)”。［20］5

第四，一些地方利益集團(tuán)蒙騙政府，套取社會(huì)保障資金。長(zhǎng)期在中國(guó)從事賑務(wù)的貝克談到：“然而救災(zāi)之存在。足以引起各省分配之爭(zhēng)議。因而稍有災(zāi)害，即故意夸大其災(zāi)象之嚴(yán)重性，以期多獲支配。而各代表欲在本省爭(zhēng)面子，更不惜長(zhǎng)篇累牘。將本省災(zāi)況說(shuō)得曠古絕后，致其結(jié)果，中央對(duì)于各省災(zāi)況，不能得其實(shí)在，而于賑款之支配，亦不能得其公正。”［21］

第五，監(jiān)察機(jī)構(gòu)雖然設(shè)立，但往往流于形式，起不到對(duì)營(yíng)私舞弊者的懲戒作用。這在皖北賑務(wù)舞弊案中表現(xiàn)尤為明顯。

1931年皖北主辦賑務(wù)專員金紹武，勾結(jié)寶興面粉廠廠主楊樹誠(chéng)（兼皖北賑務(wù)運(yùn)輸主任職）營(yíng)私舞弊引起民憤。監(jiān)察院認(rèn)為事關(guān)賑災(zāi)，案情重大，特派監(jiān)察委員周利生、高一涵二人去蚌埠清查?！安槊利?噸合英磅2千磅，英磅2千磅合中國(guó)曹法秤1千5百75斤。而皖北運(yùn)儲(chǔ)處發(fā)給災(zāi)民之麥每噸只予曹法秤1千5百斤，每噸短少75斤，每20噸約短少1噸，若以5萬(wàn)噸而論（皖北攤派賑麥共計(jì)7萬(wàn)余噸，除變價(jià)變粉外，至少尚余5萬(wàn)噸）則短少2千5百噸，每噸以百元估價(jià)，舞弊當(dāng)在25萬(wàn)元以上矣。”［22］監(jiān)察院委員周利生、高一涵提出彈劾，并經(jīng)王平政、田炯錦、邵鴻基三委員審查通過(guò)，已由監(jiān)察院依法移付懲戒。

此時(shí)案件水落石出，應(yīng)該嚴(yán)懲，但是多日并無(wú)動(dòng)靜，于是蚌埠各界徹查賑務(wù)后援會(huì)因此于10月下旬電呈國(guó)民政府各院部，要求嚴(yán)懲舞弊者。“皖北賑務(wù)專員金紹武、寶興麥粉廠主兼運(yùn)輸主任楊樹誠(chéng)，在皖北營(yíng)私舞弊，貽誤賑務(wù)一案，上月經(jīng)監(jiān)察院查明提出彈劾交付懲戒，迄今未見執(zhí)行，金楊等仍逍遙法外，蚌埠各界徹查賑務(wù)后援會(huì)，近為催促懲戒以儆貪污起見，特分電中央各院部，懇求一致申請(qǐng)國(guó)府，迅予依法嚴(yán)懲，以平民憤?！保?3］此時(shí)，“身為皖北賑務(wù)聯(lián)合辦事處視察員的張存厚，竟逆民憤，公然站出來(lái)為金等袒護(hù)。10月20日，張借蚌埠德華樓設(shè)宴，招待其間本外埠各報(bào)記者，席間，張大放厥詞，說(shuō)什么新聞?dòng)浾弑蝗嗣杀?，致各?bào)記載失實(shí)，對(duì)于控告金、楊等的各縣代表，尤大加指摘。即對(duì)于皖北災(zāi)賑調(diào)查團(tuán)發(fā)表的報(bào)告書，也認(rèn)為是不詳內(nèi)情之所出流言”［24］。最后此案不了了之。

南京國(guó)民政府雖然對(duì)社會(huì)保障資金進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督，但是流失現(xiàn)象仍然很嚴(yán)重。究其原因，是其本質(zhì)上的專制獨(dú)裁。社會(huì)保障資金安全運(yùn)行，離不開權(quán)威的監(jiān)督機(jī)制。南京國(guó)民政府設(shè)立監(jiān)督機(jī)制很多時(shí)候形同虛設(shè)，不能發(fā)揮實(shí)際作用。特權(quán)階層為了某些利益的需要，可以從容地套取社會(huì)保障資金，而不受任何的法律制裁。政府不僅監(jiān)督職能薄弱，自身也挪用巨額社會(huì)保障資金，在這種情況下，一些官員上行下效，以身試法，大肆貪污，社會(huì)保障資金嚴(yán)重流失。

［1］ 國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì).國(guó)民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)報(bào)告書［R］.上海：中華書局，1933.

［2］ 謝振民.中華民國(guó)立法史：上冊(cè)［M］.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

［3］ 蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成：第34冊(cè)［M］.合肥：黃山書社，1999.

［4］ 蔡鴻源.民國(guó)法規(guī)集成：第39冊(cè)［M］.合肥：黃山書社，1999.

［5］ 邱濤.中華民國(guó)反貪史——其制度變遷與運(yùn)行的衍異［M］.蘭州：蘭州大學(xué)出版社，2004.

［6］ 監(jiān)察院派員赴各省勘定［N］.申報(bào)，1931－09－02.

［7］ 監(jiān)察院視災(zāi)員請(qǐng)迅頒吞賑條例［N］.申報(bào)，1931－09－15.

［8］ 國(guó)府設(shè)立救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)［N］.申報(bào)，1931－08－15.

［9］ 國(guó)府設(shè)立救濟(jì)水災(zāi)委員會(huì)［N］.申報(bào)，1931－08－17.

［10］ 黃河救濟(jì)委員會(huì)編.黃河救濟(jì)委員會(huì)報(bào)告書［R］.上海：中華書局，1935.

［11］ 鄭功成.論中國(guó)特色的社會(huì)保障道路［M］.北京：中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社，2009.

［12］ 二次擬款清單［N］.申報(bào)，1931－09－26.

［13］ 吳德華.試論民國(guó)時(shí)期的災(zāi)荒［J］.武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，1992（3）.

［14］ 鄧云特.中國(guó)救荒史［M］.上海：上海書店，1984.

［15］ 湘賑又起糾紛［N］.大公報(bào)，1932－03－26.

［16］ 豫陜甘災(zāi)情奇重［N］.申報(bào)，1928－11－22.

［17］ 國(guó)府會(huì)議通過(guò)撥華僑捐款30萬(wàn)賑災(zāi)［N］.申報(bào)，1928－07－14.

［18］ 各省賑款之分配［N］.申報(bào)，1928－09－09.

［19］ 能德成.歷史殷鑒——民國(guó)四川一次賑災(zāi)腐敗紀(jì)實(shí)載［J］.四川檔案，2000（4）.

［20］ 湖北水災(zāi)善后委員會(huì).二十年湖北水災(zāi)賑濟(jì)匯編（獎(jiǎng)懲）［M］.武漢：漢口文德印務(wù)有限公司，1934.

［21］ 中央救災(zāi)組織方針［N］.申報(bào)，1936－01－30.

［22］ 監(jiān)察院彈劾皖賑務(wù)舞弊［N］.大公報(bào)，1932－09－15.

［23］ 皖北賑務(wù)舞弊案［N］.大公報(bào)，1932－10－09.

［24］ 孫語(yǔ)圣.1931年皖北賑務(wù)舞弊案［J］.民國(guó)春秋，1998（5）.

Astudy on Supervision and Loss of Social Security Funds during the Rule of Nanjing National Government（1927—1937）

Li Xinjun
（History Department，Anhui University，Hefei，Anhui 230039，China）

During the rule of Nanjing National Government，people in general suffer a great deal as the result of frequent calamities.The government collects a large amount of money both at home and abroad so as to relieve the disasters.In order to safeguard the security of funds，it monitors income ＆expenditure through internal department supervision，social supervision and other means as well.In spite of that，the loss of social security funds is very serious.The reason might be the government’s dictatorship.The privileged class could easily obtain social security funds without any sanctions.Supervisory departments can not play its due role and functions of the government prove to be weak，resulting in corruption of officials of all ranks and serious loss of social security funds.

the Nanjing National Government；social security funds；supervision；loss

K262.9

A

1671－2544（2011）06－0035－06

2011－09－03

安徽大學(xué)研究生學(xué)術(shù)創(chuàng)新研究項(xiàng)目（yfc090069）

李新軍（1976— ），男，安徽六安人，安徽大學(xué)歷史系博士研究生。

胡先硯）