農(nóng)民需求表達(dá)與農(nóng)村公共服務(wù)有效供給＊1

王家合，姚驚波，周金城

（湖南理工學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

農(nóng)民需求表達(dá)與農(nóng)村公共服務(wù)有效供給＊1

王家合，姚驚波，周金城

（湖南理工學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，湖南 岳陽 414006）

相對于城市來說，我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給既缺乏效率又顯失公平，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給不足。導(dǎo)致這一問題的主要原因在于農(nóng)民對農(nóng)村公共服務(wù)的需求沒有得到充分表達(dá)。要使我國農(nóng)村公共服務(wù)實現(xiàn)有效與公平供給，必須建立反映農(nóng)民需求的公共服務(wù)供給機制，關(guān)鍵是管理民主、創(chuàng)新農(nóng)村服務(wù)產(chǎn)品供給決策機制、培育農(nóng)民社會化組織。

農(nóng)村公共服務(wù)；有效供給；需求表達(dá)

農(nóng)村公共服務(wù)一般包括以下六大類：1.農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的農(nóng)田水利設(shè)施和生產(chǎn)與生活所需的交通道路；2.農(nóng)村公共教育，包括九年制義務(wù)教育和各類免費或半免費的職業(yè)教育；3.農(nóng)村公共醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，包括農(nóng)村的疾病預(yù)防、基本醫(yī)療、保健與生育教育等；4.農(nóng)村基本社會保障，包括社會養(yǎng)老保險、社會醫(yī)療保險、社會福利與社會救助優(yōu)撫等；5.農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)村居民生活環(huán)境保護(hù)與優(yōu)化；6.農(nóng)村公共文化設(shè)施。由于我國農(nóng)村與城市社會經(jīng)濟發(fā)展客觀歷程以及公共服務(wù)供給決定的制度原因，與城市居民相比，我國農(nóng)村居民享用的公共服務(wù)水平較低，落后于我國社會經(jīng)濟整體的發(fā)展水平，不能滿足農(nóng)民基本的生活需要和農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要。這種狀況對農(nóng)民是不公平的，對農(nóng)業(yè)的發(fā)展、對農(nóng)村的穩(wěn)定、對社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展都是不利的。本文擬從農(nóng)民對公共服務(wù)需求的表達(dá)機制角度，分析我國農(nóng)村公共服務(wù)供給中存在的問題，探討如何完善農(nóng)民對公共服務(wù)需求的表達(dá)機制，以保障農(nóng)村公共服務(wù)提供的公平與效率。

一、農(nóng)村公共服務(wù)供給不足與供給效率低下并存

在一個政府供給公共服務(wù)的社會，這個社會的整體成員、不同區(qū)域的居民和不同階層的人群應(yīng)當(dāng)享用哪些類別與何種數(shù)量的公共服務(wù)，可以從公平與效率兩個維度來衡量。公平是指這個轄區(qū)內(nèi)的所有成員都應(yīng)該享有與這個社會發(fā)展水平相應(yīng)的基本公共服務(wù)，并且不同區(qū)域的居民和不同階層的人群享有的公共服務(wù)應(yīng)該基本均等。效率是指公共服務(wù)的供給要實現(xiàn)“帕累托最優(yōu)狀態(tài)”，即由公共服務(wù)供給的邊際成本和消費的邊際收益相等時確定公共服務(wù)的生產(chǎn)數(shù)量。

在我國，農(nóng)村公共服務(wù)的供給來源于政府、村民集體以及一些企業(yè)或其他社會機構(gòu)。同一類公共服務(wù)的供給主體隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平和制度的變化發(fā)生了相應(yīng)的變化，公共服務(wù)供給中的問題也發(fā)生了相應(yīng)的變化。人民公社時期，除全國性大型水利設(shè)施和治江治河工程外，農(nóng)村基本公共服務(wù)幾乎都由農(nóng)民集體自給。由于經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，城鄉(xiāng)公共服務(wù)的供給水平都較低，農(nóng)村則更低。在巨大的工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”制度下，農(nóng)民享有公共服務(wù)水平是極不公平的。

實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，主要采取向農(nóng)民集資的方式來籌集農(nóng)村公共服務(wù)供給的資金。這些資金的使用主要由政府官員決定，由于農(nóng)民對公共服務(wù)的需求得不到有效表達(dá)，得不到公共服務(wù)決策者的重視，對資金的使用也缺乏有效的監(jiān)督，因而農(nóng)村公共服務(wù)供給不足，同時供給效率低下。供給不足主要表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水利設(shè)施年久失修，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活環(huán)境惡化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息缺乏，農(nóng)民的醫(yī)療和教育服務(wù)落后，個別農(nóng)民及其子女的基本生存要求得不到滿足等。供給效率低下主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給的支出高過實際生產(chǎn)成本，一些農(nóng)村公共服務(wù)的供給實行的是政府壟斷運營，公共服務(wù)的供給決策與生產(chǎn)過程中存在著慷國家或農(nóng)民之慨以中飽私囊的現(xiàn)象。

從“十一五”開始，我國進(jìn)入了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的階段，各級政府尤其是中央政府加大了對農(nóng)村公共服務(wù)的投資力度，從大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施到農(nóng)民參加社會基本養(yǎng)老和醫(yī)療的多方面的政府投資正在不斷增長?！笆晃濉睍r期，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給水平和能力大幅提高：全面實施城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育，全國近1.5億名農(nóng)村學(xué)生享受了免除學(xué)雜費和免費教科書政策，中西部地區(qū)1 200余萬名家庭經(jīng)濟困難寄宿生獲得生活費補助；農(nóng)村社會保障事業(yè)建設(shè)取得令人矚目的成績，8.35億人參加了新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險，近1.9億人參加了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的60歲以上老年人達(dá)到5 170萬人；全面加強農(nóng)村水、電、路、氣、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新增農(nóng)村公路52.7萬公里，全國農(nóng)村公路總里程達(dá)到345萬公里，完成7 356座大中型和重點小型水庫除險加固，解決2.15億農(nóng)村人口飲水安全問題，在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化方面取得了長足的進(jìn)展。

但我們也應(yīng)該意識到，由于我國還是一個人均國民收入較低的發(fā)展中國家，對農(nóng)村的財政支出水平仍舊較低，各項財政支農(nóng)支出占財政支出的總體比重較低，近十年來一直低于10%。其中用于農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展支出，即用于提供農(nóng)村教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)的支出僅占農(nóng)業(yè)支出的三分之一左右（見表1），對于龐大的農(nóng)村公共服務(wù)需求來說，還存在較大的差距。同時，農(nóng)村公共服務(wù)供給效率低下的問題并沒有得到實質(zhì)改變，中央政府向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的資金，有些并沒有用到農(nóng)村最稀缺、農(nóng)民最需要的地方。部分地方政府熱衷于一些見效快、易出政績的短期公共服務(wù)項目，如支援農(nóng)村生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象等部門的事業(yè)費支出占農(nóng)業(yè)支出的比重一直較高，而基本建設(shè)支出、科技三項費用、農(nóng)村救濟費等社會事業(yè)發(fā)展支出的比重較低。

表1 國家財政用于農(nóng)業(yè)的支出（單位：億元）

目前，我國半數(shù)以上人口仍然生活在農(nóng)村，加強農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)，改善農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的必然要求，也有利于進(jìn)一步鞏固和擴大黨的群眾基礎(chǔ)。我國是社會主義性質(zhì)的國家，為全體人民謀福祉是黨和政府應(yīng)盡的責(zé)任，因而在完善農(nóng)村公共服務(wù)供給方面，政府應(yīng)給予高度重視。

二、農(nóng)村公共服務(wù)供給中農(nóng)民需求表達(dá)機制不完善

從公共服務(wù)供給的決策過程，可將公共服務(wù)分為由村民間接決定的公共服務(wù)和直接決定的公共服務(wù)。前者由于供給出資人和公共服務(wù)享用人數(shù)眾多，要保證公共服務(wù)供給的決策效率，村民只能通過其代表或代理人表達(dá)他們關(guān)于公共服務(wù)的需求偏好，這類公共服務(wù)主要由各級政府供給，項目和數(shù)量由其稅收總額決定。后者為居民在納稅或出資的同時就決定公共服務(wù)供給的項目和數(shù)量，主要為村集體提供的公共服務(wù)，這類公共服務(wù)供給的項目和數(shù)量直接決定于居民的納稅額或出資額，居民通過愿意或不愿意出資以及愿意出資多少來表達(dá)其需求偏好［1］。

公共服務(wù)的供給機制可由以下模型（見圖1）來描述，需求表達(dá)機制是供給機制的核心。公共服務(wù)的供給必須以公眾的需求為導(dǎo)向，公眾需求表達(dá)缺位或不充分，就會造成供給不足或供給效率低下。經(jīng)過稅費改革，特別是2006年取消農(nóng)業(yè)稅后，雖然在很大程度上減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但是農(nóng)村公共服務(wù)的供給與供給效率依然存在一些問題，農(nóng)民需求表達(dá)機制的不完善正是問題的根源。

圖1 公共服務(wù)供給機制模型

（一）農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制中農(nóng)民需求表達(dá)機制不完善。在我國，各級政府是農(nóng)村公共服務(wù)的主要提供者，并實行“自上而下”的非對稱性供給決策機制。農(nóng)村公共服務(wù)的需求信息由基層政府收集整理，并層層上報，經(jīng)過多層級傳遞后，不可避免存在失真現(xiàn)象。在供給決策過程中，供給給誰、供給什么、供給多少等問題都由高層政府官員決定，經(jīng)過層層下達(dá)，又容易受到扭曲，而農(nóng)民只能被動地接受各級政府做出的關(guān)于公共服務(wù)供給的決定。此時，“一事一議”制度被寄予厚望，按照中央政策的設(shè)計，對村內(nèi)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林等公共服務(wù)的供給，實行一事一議籌資籌勞的辦法。但是“一事一議”在實際操作過程中，還存在“會難開、事難議、議難決、決難行”的問題，最后往往不了了之。

（二）農(nóng)村公共服務(wù)資金籌集與使用機制中農(nóng)民需求表達(dá)機制不完善。各級政府農(nóng)業(yè)支出的不足，農(nóng)村公共服務(wù)供給資金來源缺乏，是導(dǎo)致農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的重要原因。長期以來，由于城鄉(xiāng)按不同人口比例選舉人大代表、制度上缺乏代表農(nóng)民利益的代言人、集體行動的困境以及政績導(dǎo)向等原因，各級政府在年度財政預(yù)算中往往對城市的基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社會保障等公共服務(wù)供給方面“財大氣粗”，而對農(nóng)村投入則“小氣吝嗇”。取消農(nóng)業(yè)稅后，一方面因財政收入銳減，縣鄉(xiāng)兩級政府財政支出缺口進(jìn)一步擴大，而上級的財政轉(zhuǎn)移支付只能維持政府機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)和義務(wù)教育經(jīng)費的正常需要，對農(nóng)村公共服務(wù)的投入資金更加捉襟見肘。目前，國家財政提供給農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的資金主要有兩種途徑。一是自上而下通過層層財政轉(zhuǎn)移支付下來的資金，這些資金的使用安排主要由政府官員決定，農(nóng)民對此幾乎沒有任何影響力。二是鄉(xiāng)村組織向各級政府部門申請的項目經(jīng)費，相關(guān)部門面對各個鄉(xiāng)村組織的申請，在目前的制度安排下，幾乎無法辨別各個鄉(xiāng)村實際需求的強度，結(jié)果只能是“跑部錢進(jìn)”，最積極和最有關(guān)系的鄉(xiāng)村往往能獲得經(jīng)費，最需要的鄉(xiāng)村卻不一定能獲得。加上政策規(guī)定“一事一議”資金的籌集嚴(yán)格上限控制，每人每年不得超過15元，這對某些大一點的工程而言無疑是杯水車薪，對彌補鄉(xiāng)村公共品供給不足的空間有限。

（三）農(nóng)村公共服務(wù)績效評價與監(jiān)督機制中農(nóng)民需求表達(dá)機制不完善。農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)完成后，對于資金使用安排的合理性、公共服務(wù)供給效果等績效評價，上級部門基本上是通過下級部門上報的方式獲得，由于謊報、瞞報等現(xiàn)象的存在，上級部門獲得的信息往往失真，農(nóng)民很不滿意的項目到了上級部門那里，卻能獲得“民心”工程的稱號。一些地方財務(wù)公開制度不健全，導(dǎo)致資金使用透明度低，挪用、濫用甚至貪污現(xiàn)象還有發(fā)生。另外，我國農(nóng)村居民由于現(xiàn)存戶籍制度、就業(yè)制度、社會保障制度等的限制，在地區(qū)流動上很難“用腳投票”。蒂布特（Tiebout）模型給出了居民用腳投票對區(qū)域或社區(qū)公共服務(wù)供給帶來的影響［2］。蒂布特模型假設(shè)居民可以無限制地、無成本地從一個地區(qū)轉(zhuǎn)移到另一個地區(qū)，不會因某種原因長期在一個地方居?。徊煌南M者對公共服務(wù)的需求偏好是多種多樣的，并且通過遷移這種以足投票的方式來顯示對公共服務(wù)的需求偏好，即選擇一個所提供的公共服務(wù)對自己效用最大的地方居住，而放棄自己不滿意的地方，從而實現(xiàn)對公共服務(wù)的選擇。但是在我國現(xiàn)存戶籍制度下，居民的跨地區(qū)遷移困難重重，社會保障制度的不統(tǒng)一也使得遷移具有很大的成本，農(nóng)民依據(jù)蒂布特模型實現(xiàn)對公共服務(wù)的選擇很難實現(xiàn)。正因如此，我國地區(qū)之間的財政競爭并沒有提供更高質(zhì)量公共服務(wù)的約束，各地的財政競爭主要表現(xiàn)為對外地投資者的種種優(yōu)惠，其中主要是稅收和土地優(yōu)惠，而沒有反映出公民對該地區(qū)公共服務(wù)供給的選擇。

三、完善農(nóng)民需求表達(dá)機制，保障農(nóng)村公共服務(wù)供給的效率和公平

按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展，為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務(wù)，就必須以人為本，堅持人民群眾的利益高于一切，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展等基本問題。如何使農(nóng)村公共服務(wù)供給兼顧效率和公平，是全社會尤其是黨和政府必須解決的重大課題。要使得我國農(nóng)民能享有到與我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的，并能滿足他們生活與生產(chǎn)需要的公共服務(wù)，就必須建立一種能保障農(nóng)村公共服務(wù)有效供給的機制。

（一）管理民主是農(nóng)民需求表達(dá)渠道暢通的制度保障。“管理民主”是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是農(nóng)民需求表達(dá)渠道暢通的制度保障。第一，根據(jù)我國現(xiàn)行政治制度的特點，各層級的公共服務(wù)的供給決策權(quán)可由人民代表大會行使，使來自不同利益階層的代表在公共服務(wù)供給決策中，充分討論、相互制約，以使公共服務(wù)的供給保證公平。第二，在各級人民代表大會的代表構(gòu)成中充實能為農(nóng)民利益代言的代表名額，這類代表由農(nóng)民、農(nóng)村基礎(chǔ)工作者以及研究三農(nóng)問題的專家構(gòu)成。鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）一級的人大代表應(yīng)由農(nóng)民直接選舉產(chǎn)生，在農(nóng)村公共服務(wù)供給的決策與生產(chǎn)中，行使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使農(nóng)民的需求得到真實、充分的表達(dá)。第三，要建立真正對農(nóng)民負(fù)責(zé)、受農(nóng)民監(jiān)督的農(nóng)村基層組織。村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）級基層干部應(yīng)由本地區(qū)村民民主選舉產(chǎn)主，而不是由上級部門指定、委派，這樣才能真正做到以本地區(qū)農(nóng)民的根本利益為決策本位，尊重農(nóng)民的需求。通過在農(nóng)村建立民主合作式的運行機制，使農(nóng)民有足夠的權(quán)利參與到村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）政府的選舉、決策、監(jiān)督、治理等諸多層面和各種事務(wù)當(dāng)中，在村、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）治理中達(dá)成全面、積極和有效的合作，才能有效解決當(dāng)前農(nóng)村公共品供給與需求方面中的難題。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制是農(nóng)民需求表達(dá)得以實現(xiàn)的關(guān)鍵。創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)供給決策機制，使區(qū)域范圍內(nèi)多數(shù)人的需求表達(dá)得以實現(xiàn)。第一，改變目前“自上而下為主”為“自上而下和自下而上相結(jié)合，以自下而上為主”的決策機制，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)由“隨意供給”向“合理供給”的轉(zhuǎn)變。隨著基本公共服務(wù)均等化任務(wù)的逐步完成，“自上而下”的供給決策方式應(yīng)逐步讓位于“自下而上”的供給決策方式，將公共服務(wù)的選擇權(quán)交給農(nóng)民，以切實滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民對公共服務(wù)的差異性需求，保證供給的效率。第二，完善村民自治及其“一事一議”的實現(xiàn)形式。通過對備選方案的投票，使得最終獲得通過的方案最大程度反映多數(shù)人的意愿，這種匯總了不同個人的公共，接近“林達(dá)爾均衡”。投票規(guī)則可以是一致同意原則，或簡單多數(shù)同意原則，或三分之二以上同意原則，實踐中一般選擇相互依賴成本（外在成本與決策成本之和）最小的投票規(guī)則，使公共選擇所期望的合作成為可能，進(jìn)而增加農(nóng)民對公共服務(wù)顯露的真實性。第三，地區(qū)財政競爭體制要反映村民對該地區(qū)公共服務(wù)供給的選擇?！暗俨继啬Ｐ汀憋@示，地區(qū)之間人員的遷移會帶來地方政府稅收收入的增減變化，地方政府為了在本地區(qū)保有“人氣”，會努力提高公共物品供給水平和供給效率，以吸引其他地區(qū)居民來本地定居、創(chuàng)業(yè)。因此，要改變目前的政績考核體系，激勵各地區(qū)官員努力提高本地區(qū)公共服務(wù)水平。

（三）培育農(nóng)民社會化組織是提升農(nóng)民需求表達(dá)能力的有效途徑。在社會博弈中，農(nóng)民盡管人數(shù)眾多，但由于組織程度較低，相互溝通與協(xié)調(diào)的難度和成本都較高，加上免費搭車傾向，致使農(nóng)民的談判意愿和談判能力較為低下。農(nóng)民在“利益表達(dá)——利益綜合——政策制定——政策實施”的整個過程中都不能形成有效的參與和積極的影響，無法通過組織化的對抗獲取自身的利益。結(jié)果是政策不僅沒有保證農(nóng)民的合法利益，反而會損害他們的利益，并且呈現(xiàn)持續(xù)強化之勢。農(nóng)民社會化組織的產(chǎn)生和發(fā)展，可以提高農(nóng)民的組織力量、合作意識和談判能力，以較低的社會成本有效集中農(nóng)民的需求，在農(nóng)村公共服務(wù)供給決策中強化農(nóng)民的利益表達(dá)能力。

［1］熊巍.我國農(nóng)村公共服務(wù)供給分析與模式選擇［J］.中國農(nóng)村經(jīng)濟，2002，（7）：36－44.

［2］許彬.蒂布特模型與地方公共產(chǎn)品的有效供給［J］.中共浙江省委黨校學(xué)報，2005，（2）：47－50.

On Farmers'Expression of Demands and Effective Supply of Public Service in Rural Areas

WANG Jia-he，YAO Jing-bo，ZHOU Jin-cheng
（School of Economics and Management，Hunan Institute of Science and Technology，Yueyang 414006，Hunan，China）

Compared with the urban areas，the supply of public service in rural areas is inequitable and inefficient.To be specific，which is characterized by the severe shortage of public supply in rural areas.This issue is mainly caused by the farmers'incomplete expressions of their demands for the supply of public service in rural areas.To ensure the fair and effective supply in countryside，a supply system by which farmers'demands are fully expressed should be established.The key is to perform democratic management，innovate the policy-making system on product supply of public service，and set up various organizations to socialize farmers.

public service in rural areas；effective supply；expression of demands

D63－31

A

1671－0304（2011）06－0056－04

2011－09－16

國家社科基金項目“縣級政府基本公共服務(wù)質(zhì)量管理研究”（11BZZ041）。

王家合（1972－），男，安徽六安人，湖南理工學(xué)院經(jīng)濟與管理學(xué)院副教授，管理學(xué)博士，主要從事行政管理理論與實踐研究。

吳凌霄）