“資源依賴”視角下政府與NGO的合作

　　〔摘要〕 從資源依賴?yán)碚摰囊暯莵斫忉?，政府與NGO的合作存在著高度資源依賴的關(guān)系：政府對NGO提供公共服務(wù)的依賴，NGO對政府的政策支持和資金依賴。實踐說明，政府與NGO合作是建立在各自擁有資源相互依賴基礎(chǔ)上的有效合作，有助于解決社會問題，同時也促進了政府與NGO關(guān)系的良性發(fā)展。但在現(xiàn)實中，政府對NGO的公共服務(wù)依賴還是很有限的，是一種非對稱性的依賴，理想模式應(yīng)該是平等的相互依賴關(guān)系，即政府與NGO都基于公共服務(wù)的目標(biāo)，相互依賴對方的資源，滿足服務(wù)接受者的需求。
　　〔關(guān)鍵詞〕 資源依賴?yán)碚摚?，NGO
　　〔中圖分類號〕D035 〔文獻標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2011）05-0117-04
　　改革開放以來，隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展和深刻變革，廣大民眾對于社會公共服務(wù)的需求也日趨增強。隨之大批NGO應(yīng)運而生，開始在社會公共服務(wù)領(lǐng)域嶄露頭角，以承擔(dān)社會公共服務(wù)項目的形式活躍在政府與服務(wù)市場之間，扮演著愈來愈重要的角色，成為溝通黨和政府與人民之間的橋梁紐帶。在當(dāng)前，黨和政府高度關(guān)注和重視社會組織建設(shè)和管理并賦予了NGO在社會管理和公共服務(wù)中更重要地位和更廣闊發(fā)展空間的同時，也對其建設(shè)與管理提出了更高的新要求。以此為契機，重新認(rèn)識、研究NGO與政府的關(guān)系，不僅可以推動我國社會管理體制進步，促進政府與NGO的良性發(fā)展，而且可以探尋有助于NGO自身發(fā)展的有效途徑，使其更好地提供公共服務(wù)，不斷滿足人民群眾多元化的公共服務(wù)需求。為此，本文運用資源依賴?yán)碚?，以南京市鼓樓區(qū)政府向“心帖心老年服務(wù)中心”購買服務(wù)為例，對政府與NGO的合作關(guān)系進行實證分析。
　　一、資源依賴?yán)碚摰囊x
　　20 世紀(jì)80 年代以來，隨著全球“結(jié)社革命”的興起，學(xué)術(shù)界對NGO進行了多角度探討，其中關(guān)于NGO與政府關(guān)系是重要視角之一。隨著研究的深入，資源依賴?yán)碚摫灰徊糠謱W(xué)者引入其中，為政府與NGO的良性合作建立了一個很好的分析框架。
　　資源依賴?yán)碚搶儆诮M織理論的重要分支，萌芽于20世紀(jì)40年代，從70年代以來被廣泛應(yīng)用于組織關(guān)系的研究，其主要觀點是費弗爾和薩蘭奇科在《組織的外部控制:一個資源依賴的視角》中提出的，其中包含四個重要假設(shè):（1）組織最為關(guān)注的事情是生存；（2）沒有任何組織能夠完全自給自足，組織需要通過獲取環(huán)境中的資源來維持生存；（3）組織必須與其所依賴環(huán)境中的要素發(fā)生互動；（4）組織的生存建立在控制與其他組織關(guān)系的能力的基礎(chǔ)之上。 〔1 〕 （P258 ）由此可以看出，組織必須通過外部環(huán)境中的要素來取得生存和發(fā)展所需的關(guān)鍵資源，而環(huán)境中的這些要素往往會對組織提出要求，因此也就產(chǎn)生了組織的外部控制，也就是說組織對外部環(huán)境產(chǎn)生了依賴。
　　根據(jù)資源依賴?yán)碚?，組織對外部環(huán)境要素的依賴程度，主要取決于三個因素：一是資源對組織維持運營和生存的重要性，二是持有資源的群體控制資源分配和使用的程度，三是替代資源的可得程度。組織間的依賴關(guān)系往往并不是單邊方式，更多的情況是參與方在某種程度上的一種資源相互依賴關(guān)系。如果參與方彼此之間的依賴程度不同，并且這種依賴關(guān)系的不對稱性無法經(jīng)過其他的交換過程得到彌補，那么滿足依賴程度較低一方的要求，則成為了保證依賴程度較高一方生存和發(fā)展所必需的前提條件。
　　NGO與政府的具體合作正是基于這種資源的相互依賴而運作的。和其他任何組織一樣，NGO無法做到自給自足，作為一個有機的開放系統(tǒng)，必須從外部環(huán)境中獲取資源以維持組織的生存與發(fā)展，政府補貼和服務(wù)收費對NGO而言是必不可少的投入資源。因為服務(wù)收費和政府補貼收入在NGO的收入中占有絕大部分的比重，除此之外，NGO很難尋求到其他足夠的替代資金來源。
　　二、政府與NGO合作的成功實踐
　　“心貼心老年服務(wù)中心”前身是1998年批轉(zhuǎn)成立的南京市第一家民辦養(yǎng)老院“同緣康養(yǎng)院”，2001年11月30日，經(jīng)鼓樓區(qū)民政局批準(zhǔn)成立?！靶馁N心老年服務(wù)中心”自成立以來，一直與各級政府（這里主要指區(qū)政府、老齡辦等部門）保持著良好的合作關(guān)系。作為一個在與政府合作方面有著豐富經(jīng)驗的NGO組織，“心貼心老年服務(wù)中心”與政府合作的模式較為穩(wěn)定和成熟。本文擬以南京市鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購買居家養(yǎng)老服務(wù)為例，具體分析在“政府失靈”、“市場失靈”的情況下，政府如何通過向NGO購買居家養(yǎng)老服務(wù)，通過各自特殊優(yōu)勢資源的運用，成功進行雙方資源的整合，優(yōu)勢互補，為社區(qū)城市獨居、空巢老人或身邊無人照料的老人解決了養(yǎng)老問題，實現(xiàn)了政府與NGO的有效合作。
　?。ㄒ唬┱cNGO合作的實踐背景。自20世紀(jì)80年代末南京市成為人口老齡化城市，鼓樓區(qū)則是南京市人口老齡化程度較高、發(fā)展速度較快的地區(qū)之一。隨著人口老齡化速度的加快，老年人的養(yǎng)老問題已成為南京社會生活中一個不容忽視的問題。隨著家庭結(jié)構(gòu)的變化，傳統(tǒng)的以家庭為主的養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老已無法滿足老年人的養(yǎng)老需求，養(yǎng)老問題困境凸顯，主要表現(xiàn)在兩個方面：
　　表現(xiàn)之一：政府失靈——人口老齡化進程加快，政府機構(gòu)養(yǎng)老面臨困境。鼓樓區(qū)現(xiàn)有60歲以上老年人口93908人，其中，70歲以上老人有48184人，80歲以上老人有12548人，90歲以上老人有1235人，100歲以上健在老人有31人，老年人占人口總數(shù)(不含高校集體戶口)比率約為16.07％，早已進入老齡化社會?！? 〕 （P83 ）隨著家庭規(guī)模小型化與家庭成員地理空間的分離現(xiàn)象增多，獨居、“空巢”老人所占比例將逐漸提高，養(yǎng)老問題已是政府面臨的突出問題。在老年福利事業(yè)方面，如果按照《南京市政府關(guān)于動員社會加快發(fā)展老年人社會福利機構(gòu)的意見》中“各區(qū)縣每千名老人擁有福利機構(gòu)床位達(dá)到22張”的要求，政府興辦的養(yǎng)老機構(gòu)根本無法滿足日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。此外，建造機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施成本也相對高昂，政府養(yǎng)老凸顯困境。
　　表現(xiàn)之二：市場失靈——民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不足且缺乏社會信任機制。首先，民營養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少，所提供床位不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求。2003年前，全區(qū)區(qū)屬、街道興辦民營養(yǎng)老機構(gòu)只有十來家，共計養(yǎng)老床位175張，2004年增加到474張，但是供給缺口仍然很大，不能滿足養(yǎng)老服務(wù)的需求。其次，民營養(yǎng)老機構(gòu)缺乏社會信任機制。受傳統(tǒng)體制的影響，私人被限制或很少可以辦養(yǎng)老機構(gòu)，政府、社會公眾對民營養(yǎng)老機構(gòu)的不信任，造成民營養(yǎng)老機構(gòu)的運行困難。
　　在此情況下，盡管該區(qū)政府曾數(shù)次規(guī)劃，擬建大型養(yǎng)老機構(gòu)項目，終因城市建設(shè)用地緊張等原因遲遲建不了，養(yǎng)老的社會難題依然很突出。由于受經(jīng)濟與社會的諸多因素制約，以及養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展實踐證明，機構(gòu)養(yǎng)老存在很大缺陷，不能成為解決養(yǎng)老難題的主要途徑。在此背景下，區(qū)民政局、老齡部門深入調(diào)查，重新定位老年福利事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略，作出工作重心由機構(gòu)養(yǎng)老轉(zhuǎn)向居家養(yǎng)老的決定。
　?。ǘ┱cNGO合作的運作機制。針對老齡化進程加快而機構(gòu)養(yǎng)老難的現(xiàn)實問題，2003年11月，該區(qū)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，策劃、設(shè)計并實施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”工程，為獨居老人家庭免費提供起居梳洗、買菜做飯、打掃居室、清洗衣被、陪同看病等生活照料服務(wù)?！熬蛹茵B(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”以項目委托的方式委托在鼓樓區(qū)注冊的民間組織——“心貼心老年服務(wù)中心”具體運作，至2006年建成了20個左右“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”社區(qū)服務(wù)站，方便老年人就近尋求和實現(xiàn)養(yǎng)老照顧，為更多老年人家庭提供有償、低償和無償相結(jié)合的居家養(yǎng)老服務(wù)保障。在區(qū)民政、老齡部門給予全力扶持和悉心指導(dǎo)下，“心貼心老年服務(wù)中心”在組建服務(wù)隊伍、培訓(xùn)服務(wù)人員、規(guī)范服務(wù)流程、拓展服務(wù)內(nèi)容、建立社區(qū)服務(wù)站等進程中，積累了居家養(yǎng)老服務(wù)的寶貴經(jīng)驗，形成了老年福利事業(yè)的一種新型業(yè)態(tài)?！? 〕
　　
　　鼓樓區(qū)積極應(yīng)對人口老齡化，在全國率先創(chuàng)建“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”，探索創(chuàng)新“政府購買服務(wù)，民間組織運作”的社會化養(yǎng)老服務(wù)模式，為構(gòu)建以“居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)照顧為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的社會化養(yǎng)老服務(wù)體系提供了先進經(jīng)驗，取得了明顯成效，破解老年人養(yǎng)老難題，開創(chuàng)適合中國國情的養(yǎng)老福利服務(wù)之路，取得明顯成效。更為關(guān)鍵的是，該區(qū)政府與“心貼心老年服務(wù)中心”通過服務(wù)購買的方式建立了有效的合作模式，這種模式是建立在各自擁有資源相互依賴的基礎(chǔ)上的有效合作。下面從資源依賴角度對這種合作模式進行理論分析。
　　三、政府與NGO合作的理論分析
　　根據(jù)資源依賴?yán)碚摰挠^點，從政府向社區(qū)服務(wù)中心購買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中我們可以看出，當(dāng)前政府與NGO存在著高度的資源相互依賴關(guān)系，其首先表現(xiàn)為政府對NGO公共服務(wù)的依賴。在本案中，如前所述，鼓樓區(qū)政府在面對傳統(tǒng)機構(gòu)養(yǎng)老中存在“政府失靈”和“市場失靈”、面對社會公共服務(wù)需求（老年群體的養(yǎng)老需求）嚴(yán)重短缺的問題，只有尋求外部資源的獲取途徑以解決社會眾多公共問題的“不可治理”性。因此，政府對NGO提供公共服務(wù)的依賴就成為政府與NGO合作的行動邏輯，而NGO又天然具有提供公共服務(wù)的優(yōu)勢，這也使政府與NGO合作成可能。
　　其次表現(xiàn)為NGO對政府的資源依賴。在現(xiàn)實中，NGO不是“自足的”，需要各種外部資源；NGO也不是在真空中活動，要受到各種資源的限制，所以NGO需要合作，政府就成為NGO合作的最重要對象之一。獲取政府對NGO的資源支持是其發(fā)展的關(guān)鍵要素，因此，NGO對政府存在以下資源依賴：（1）原材料，包括資金支持和人力資源；（2）信息；（3）社會和政治方面的支持，即合法性的支持?！? 〕在本案中，NGO對政府的資源依賴主要表現(xiàn)在場地、資金、政策支持方面。
　　在場地依賴方面，跟其他NGO組織運作一樣，“心貼心老年服務(wù)中心”的運作也遇到關(guān)于其自身發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸問題，如場地和床位的匱乏。為此鼓樓區(qū)的做法是把“筑巢引鳳”改變?yōu)椤白獬惨P”，以租賃房屋場地并無償提供使用的方式，吸引民營養(yǎng)老機構(gòu)前來共同促進社會福利事業(yè)發(fā)展。為扶持“心貼心老年人服務(wù)中心”的發(fā)展，政府以每年40萬元的租金，連續(xù)10年租下1000平方米房屋場地，無償為其建立服務(wù)基地。目前，“心貼心老年服務(wù)中心”旗下?lián)碛袃伤B(yǎng)老院、1所老年大學(xué)、6所社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，已形成連鎖運營機制，發(fā)展空間不斷擴大。全區(qū)養(yǎng)老床位總數(shù)已從2003年的175張增至2468張，每千名老年人擁有24張養(yǎng)老床位，〔5 〕已超額完成“十一五”規(guī)劃“每千名老年人占有養(yǎng)老床位22張”的目標(biāo)任務(wù)。
　　在資金依賴方面，主要有以下幾種類型：委托項目撥款、官辦基金撥付、政府政策性撥款與獎勵。目前鼓樓區(qū)政府向“心貼心老年服務(wù)中心”購買服務(wù)最主要的是通過項目委托的方式進行。該區(qū)通過“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”以項目委托的方式委托“心貼心老年服務(wù)中心”具體運作，區(qū)公共財政安排資金從2003年工程實施初期的15萬元增長到2009年的250萬元，在公共財政保障投資機制下，保障了“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”的運行和發(fā)展。此外，除直接購買支付服務(wù)資金外，該區(qū)政府還通過間接補貼的形式，對興辦社會福利機構(gòu)的NGO組織給以資金支持。2005年，該區(qū)出臺的《鼓樓區(qū)資助社會力量興辦社會福利機構(gòu)實施辦法》規(guī)定：“對新建的社會福利機構(gòu)按每床位1萬元的標(biāo)準(zhǔn)給予項目資助；對改建的社會福利機構(gòu)按每床位3千元標(biāo)準(zhǔn)資助；興辦一個社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站資助l萬元；對福利機構(gòu)的床位補貼為：按實住人數(shù)，每月每張床位200元(全護理)、150元(半護理)、100元(自理)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站的日托老人按每月每人60元標(biāo)準(zhǔn)補貼?！?〔6 〕
　　在政策依賴方面，由于我國實行NGO“雙重管理”，很多NGO如果沒有外部資源的支持，會陷入自身發(fā)展的“孤島”。因此，NGO對政府政策的依賴成為其發(fā)展的重要條件之一，也會影響到政府與NGO關(guān)系的發(fā)展。在NGO與政府的關(guān)系上，為促進社區(qū)NGO的發(fā)展，鼓樓區(qū)通過政府購買服務(wù)以及服務(wù)外包方式培育扶持一批民間組織，大力扶持民營養(yǎng)老福利機構(gòu)的發(fā)展。對于民間組織、民營機構(gòu)的培育扶持，具體的做法是：在注冊登記方面，按照國家政策法規(guī)，把民營機構(gòu)與職工醫(yī)院改辦的養(yǎng)老機構(gòu)納入社會福利機構(gòu)管理，辦理民辦非企業(yè)單位注冊登記，并與有關(guān)部門溝通、協(xié)調(diào)，為其落實優(yōu)惠政策；在業(yè)務(wù)指導(dǎo)方面，對民營機構(gòu)進行行業(yè)規(guī)范，幫助這些機構(gòu)建章立制，實施人才戰(zhàn)略，培訓(xùn)管理人員和服務(wù)人員；在促進社會公平方面，對民營機構(gòu)與國有、公辦老年福利機構(gòu)一視同仁，在行政管理、人員培訓(xùn)、嘉獎激勵等方面同等對待，決不厚此薄彼，以調(diào)動其積極性，增強辦好養(yǎng)老機構(gòu)的信心與決心。
　　四、結(jié)論與啟示
　　從上面的分析可以看出，政府與NGO的合作，是基于資源依賴基礎(chǔ)上的合作，也就是雙方之間的資源交換，而資源交換所遵循的基本原則就是“優(yōu)勢互補”，即通過合作來獲取對方的優(yōu)勢資源以彌補自己短缺的資源。政府與NGO之間存在著“高度資源依賴”的相互關(guān)系。具體來說，這種“高度資源依賴”性表現(xiàn)為：一方面是NGO對政府的政治依賴（具體是指政府對NGO的合法性認(rèn)同、其他政策性支持）和經(jīng)濟依賴，另一方面是政府對NGO提供公共服務(wù)方面獨特優(yōu)勢的依賴。鼓樓區(qū)政府與“心貼心老年服務(wù)中心”正是基于這種高度依賴的關(guān)系上建立了良性合作關(guān)系，解決了城市機構(gòu)養(yǎng)老的難題，同時也促進了政府與NGO關(guān)系的良性發(fā)展。
　　但是我們也應(yīng)該看到，由于體制慣性和政府選擇的偏好，目前政府對NGO的公共服務(wù)依賴還是很有限的，盡管NGO在公共服務(wù)的提供中發(fā)揮著越來越大的作用，盡管有成功的案例表明NGO正積極參與到政府的公共服務(wù)項目中。但作為整體性判斷，依然可以認(rèn)為，NGO與政府是兩個服務(wù)提供系統(tǒng)，雙方的互動機制相對脆弱，很多NGO在很大程度上依然游離于政府公共服務(wù)體系之外，因而在現(xiàn)實中政府與NGO的相互依賴是一種非對稱性的依賴。在資源依賴上，就如有的學(xué)者所云：“民間組織對政府存在政策法律、資金、人員等的諸多依賴，這種依賴很多不是基于公共服務(wù)的，而是民間組織為爭取自身的生存空間。而政府很少依賴民間組織來實現(xiàn)其公共服務(wù)的目標(biāo)，政府的公共服務(wù)提供主要依賴自身的資源和事業(yè)單位。因此，政府與民間組織的資源依賴，是一種非平衡的依賴關(guān)系。而且，這種依賴關(guān)系并沒有形成如動態(tài)資源依賴?yán)碚撍枋龅脑诜?wù)接受者、政府、民間組織的資源循環(huán)系統(tǒng)。目前的資源依賴依然停留于民間組織向政府尋求支持，以獲得更大生存空間的階段，而很少有基于公共服務(wù)的互動過程?！?〔7 〕也就是說，政府與NGO的互動模式是雙方各自面向服務(wù)的接受者提供服務(wù)，而缺乏共同的公共服務(wù)目標(biāo)，是一種非對稱性的依賴。
　　筆者認(rèn)為，政府與NGO互動合作的理想模式應(yīng)該如資源依賴?yán)碚撍治龅哪菢?。在這個模式中，政府與NGO是平等的相互依賴關(guān)系。在理想的互動模式中，NGO不是政府的附屬，而是具有自身優(yōu)勢的獨立組織。政府與NGO都基于公共服務(wù)的目標(biāo)，相互依賴對方的資源，滿足服務(wù)接受者的需求。因為只有兩者優(yōu)勢互補，才能達(dá)到真正的有效合作，互補共贏。如同托克維爾所說的那樣：“在那些統(tǒng)治著人類社會的法律中，有一項法律似乎比其他法律更加精確和清晰。如果人類準(zhǔn)備保持文明化或準(zhǔn)備變得文明化，那么聯(lián)合的藝術(shù)必須同增進地位平等以相同的比率增長和改進?！?〔8 〕 （P85 ）
　　在當(dāng)今時代，政府與NGO的互動合作已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢，政府未來的選擇應(yīng)該是積極推進與NGO的有效合作，將更多NGO納入到政府合作的制度安排中，提高NGO的公共服務(wù)能力，從而構(gòu)建一個政府與NGO組織互動合作的框架。從策略上來看，政府與NGO在多大程度上能夠有效合作，關(guān)鍵取決于政府有選擇地退卻，NGO有選擇地進入。只有兩者相互信任、相互支持、相互依賴，開展多種契約性、制度性的合作，充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢作用，為社會提供更為高效和更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和服務(wù)，才能實現(xiàn)公共利益最大化和效率最優(yōu)化的善治境界，也才能保持并推進人類的文明進程。
　　
　　參考文獻：
　　〔1〕 Pfef