農(nóng)村基層政權(quán)組織公共服務(wù)的決策與控制模式研究——以美日印為例

靳利華

（天津外國語學(xué)院 涉外法政學(xué)院，天津 300204）

●政治理論研究

農(nóng)村基層政權(quán)組織公共服務(wù)的決策與控制模式研究
——以美日印為例

靳利華

（天津外國語學(xué)院 涉外法政學(xué)院，天津 300204）

基層政權(quán)組織是農(nóng)村公共服務(wù)供給主體之一，在農(nóng)村公共服務(wù)中發(fā)揮著重要的作用。美、日、印等國外農(nóng)村基層政權(quán)組織公共服務(wù)的決策和控制的模式各有特色，對這些模式進(jìn)行分析有助于深入了解和認(rèn)識基層政權(quán)組織提供公共服務(wù)的情況，對我國農(nóng)村基層政權(quán)組織如何更好地提供公共服務(wù)具有重要的參考價(jià)值。

農(nóng)村基層政權(quán)組織；公共服務(wù)；決策與控制模式

農(nóng)村基層政權(quán)組織在世界各國農(nóng)村公共服務(wù)供給中擔(dān)負(fù)著不可推卸的職責(zé)和任務(wù)，在公共服務(wù)供給的決策與控制的運(yùn)行過程中各具特色，形成了不同的模式。所謂決策與控制是指組織內(nèi)部的信息流程和權(quán)力行使過程，也就是組織的決策、控制和操作過程。信息是組織溝通過程中的重要部分，溝通使得信息流動(dòng)。在組織的信息流程和權(quán)力行使中，組織的決議部門首先要對環(huán)境進(jìn)行評估，提出可行性建議，然后交給監(jiān)督、管理等控制部門負(fù)責(zé)分配具體任務(wù)，具體的職能部門對相關(guān)的原材料和信息進(jìn)行內(nèi)部操作，操作的過程和結(jié)果同步反饋給控制部門，控制部門則接著將操作中出現(xiàn)的問題反饋給決策部門（如圖1所示）?！爸挥辛私饨M織的運(yùn)作，才能認(rèn)清原初政策設(shè)計(jì)是否在執(zhí)行中被修正或附加新意?！盵1](P185)除了上述一般共性，對于不同的基層政權(quán)組織來講，決議權(quán)、行政權(quán)和執(zhí)行權(quán)等可以由三個(gè)、兩個(gè)或一個(gè)部門或機(jī)關(guān)來行使，因此，組織公共服務(wù)的信息流程和權(quán)力行使過程也是有差異的。

圖1 基層政權(quán)組織信息流程一般模式

一、美國多元的決策和控制模式

美國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式很多，①這種組織結(jié)構(gòu)的多元化使組織公共服務(wù)信息流程和權(quán)力行使呈現(xiàn)出多元性。“由于執(zhí)行權(quán)和行政權(quán)在行使上存在共同的要求，兩者通常由同一機(jī)關(guān)行使，即由執(zhí)行機(jī)關(guān)承擔(dān)行政職責(zé)?！盵2](P69)因此，從組織結(jié)構(gòu)的內(nèi)部權(quán)力分配與行使看，大致上分成兩種類型：一是決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)相分離，二是決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)相統(tǒng)一。美國高度地方自治的政治體制，使基層政權(quán)組織與上級政府之間形成獨(dú)立平行的松散關(guān)系，地方基層政府對本地事務(wù)享有高度自決權(quán)。這里對美國基層政權(quán)組織的信息流通和權(quán)力行使的分析主要集中在組織本身，不涉及與上級的權(quán)力關(guān)系。

1.決策機(jī)關(guān)和執(zhí)行機(jī)關(guān)相分離模式，以鎮(zhèn)民代表大會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議）+鎮(zhèn)理事會(huì)（管理委員會(huì)）為代表。這種模式首先出現(xiàn)在新英格蘭鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，現(xiàn)今已逐漸普及于整個(gè)北美大陸，是北美大陸最早的治理模式。該模式的最大特點(diǎn)是高度自治，即由全體居民直接選舉產(chǎn)生一個(gè)代表機(jī)構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)理事會(huì)（管理委員會(huì)）“來代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議執(zhí)行常規(guī)性權(quán)力”[3](P22)。該委員會(huì)的數(shù)目根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大小而定，一般由3―9人組成，任期1年，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)議的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，沒有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的決策權(quán)，所有公共事務(wù)的決策由全體鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民自由參加的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表大會(huì)（會(huì)議）這一權(quán)力機(jī)關(guān)決定。以布魯克林鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)共設(shè)有16個(gè)選區(qū)，每個(gè)選區(qū)由選民直接選舉產(chǎn)生15名代表，任期3年。每年的5-6月和10-11月都要召開例行的代表大會(huì)，每次連續(xù)召開3天，從晚上7點(diǎn)到11點(diǎn)，討論鎮(zhèn)的重要事務(wù)。[4](P70)從該模式組織內(nèi)部的信息流通方向來看，它的決策源只有一個(gè)——鎮(zhèn)代表大會(huì)。按照美國地方政府高度自治的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部的一切重要事務(wù)都應(yīng)由相應(yīng)的會(huì)議集體民主決策，會(huì)后的執(zhí)行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)理事會(huì)（管理委員會(huì)）的部門負(fù)責(zé)（流程1）。

由于鎮(zhèn)民大會(huì)是非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定，由選民直接選出的理事會(huì)負(fù)責(zé)鎮(zhèn)的日常全面工作，并負(fù)責(zé)聘請鎮(zhèn)經(jīng)理或行政長官，任命其他部門和委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人，執(zhí)行鎮(zhèn)代表大會(huì)通過的決議，對每年的鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算提出建議、審查意見，管理自己的支出，配合警察和消防部門工作。理事會(huì)擁有一定的實(shí)權(quán)，但任何議案的最終決定權(quán)在鎮(zhèn)代表大會(huì)或鎮(zhèn)會(huì)議。從這個(gè)意義上看，對理事會(huì)或管理委員會(huì)而言，鎮(zhèn)民大會(huì)或議會(huì)發(fā)揮著組織控制的作用。一方面，他們負(fù)責(zé)督促理事會(huì)按照議會(huì)通過決議，在理事會(huì)下屬的各部門和委員會(huì)之間進(jìn)行更具體的工作規(guī)劃，并交給各部門和委員會(huì)執(zhí)行；另一方面他們也需要及時(shí)掌握各部門和委員會(huì)反映上來的信息，以便進(jìn)行及時(shí)的工作和目標(biāo)調(diào)整，并根據(jù)這些情況議出下一次會(huì)議的事項(xiàng)。由于理事會(huì)的職責(zé)所在，實(shí)際上它成為具有實(shí)權(quán)的機(jī)構(gòu)，發(fā)揮著常設(shè)性決策機(jī)構(gòu)的功能。

理事會(huì)是執(zhí)行代表大會(huì)決議的機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)落實(shí)一些議會(huì)的決議，具有某種操作性功能；同時(shí)又負(fù)責(zé)招聘經(jīng)理和任命理事會(huì)的下屬部門和委員會(huì)，行使一定的決策權(quán)，它在一定程度上承擔(dān)起了組織內(nèi)部的控制、監(jiān)督功能。理事會(huì)的下屬部門和委員會(huì)是整個(gè)組織的具體的執(zhí)行部門，接受理事會(huì)的任命，負(fù)責(zé)具體的工作，承擔(dān)著組織的主要操作功能（流程2）。下屬部門和委員會(huì)的執(zhí)行情況要及時(shí)反饋給理事會(huì)（流程3），理事會(huì)再反饋給大會(huì)（流程4）。從該模式看，鎮(zhèn)代表大會(huì)或鎮(zhèn)會(huì)議的主要任務(wù)在于進(jìn)行目標(biāo)決策，理事會(huì)或管理委員會(huì)的主要任務(wù)是根據(jù)議會(huì)的方針制訂相應(yīng)的專門實(shí)施計(jì)劃，拿出具體措施，布置相關(guān)工作，然后通過下屬的部門和委員會(huì)落實(shí)和執(zhí)行。理論上，相對于鎮(zhèn)民大會(huì)或議會(huì)，理事會(huì)是操作執(zhí)行部門，但是對于其下屬部門來說，它則是決策和控制部門。因此，實(shí)際上，理事會(huì)扮演著決策、控制和操作三重角色，而決策和控制角色最明顯。

2.決策機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)相統(tǒng)一模式，以委員會(huì)型的組織結(jié)構(gòu)為例。委員會(huì)型的組織結(jié)構(gòu)是指由選民選舉產(chǎn)生的，同時(shí)擁有議決權(quán)、行政權(quán)和執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)。該“委員會(huì)舉行會(huì)議時(shí)行使議決權(quán)，會(huì)議結(jié)束后，委員作為執(zhí)行權(quán)的行使者依據(jù)會(huì)議的決議直接領(lǐng)導(dǎo)所屬行政部門的工作，實(shí)施對社會(huì)公共事務(wù)的管理?！盵2](P71)委員會(huì)的職責(zé)是，一方面制訂法令，通過縣預(yù)算；另一方面行使具有任命行政官員、審定執(zhí)照申請、監(jiān)督公共工程等行政職能。實(shí)際上，委員會(huì)型政府運(yùn)作中也存在差別。在有的委員會(huì)型中，因委員會(huì)主席的資力深、能力較強(qiáng)，常常決定大部分的行政事務(wù)，立法和決策則由其他委員會(huì)委員來處理。有的委員會(huì)型政府中，由富有經(jīng)驗(yàn)、能力較強(qiáng)的專職秘書負(fù)責(zé)財(cái)政和行政管理，委員會(huì)委員是兼職，不過問行政事務(wù)。有的縣則由一名民選的縣長作為委員會(huì)主席，他負(fù)責(zé)司法事務(wù)的同時(shí)還負(fù)責(zé)財(cái)政和行政事務(wù)。“這些選出的官員要對議會(huì)做的基本決策負(fù)責(zé)，行政管理體制也組織為統(tǒng)一的、層級化的命令結(jié)構(gòu)，以便所有的行政管理服務(wù)都在最高行政長官的指揮下協(xié)調(diào)進(jìn)行。”[3](P86)由此，“委員會(huì)的委員具有雙重身份，他們既是政策的制定者，又是政策的執(zhí)行者?！盵2](P71)委員會(huì)是集控制、決策、操作等多項(xiàng)功能于一體，將信息流程縮短，實(shí)行內(nèi)部直接交流。

二、日本單一的決策和控制模式

日本是中央集權(quán)的單一制國家，實(shí)行的是典型的一體化地方政府模式。基層政權(quán)組織的結(jié)構(gòu)形式由中央統(tǒng)一創(chuàng)立，實(shí)行議行分離。在日本農(nóng)村公共服務(wù)供給中，基層政權(quán)組織的信息流通和權(quán)力行使呈現(xiàn)出一種相同的運(yùn)行模式。從日本基層政府町村內(nèi)部的信息流通方向來看，它的決策源并非單一，每一級都是其決策源。針對不同的參照對象，其在信息流中的地位是不一樣的，這是因?yàn)橛胁煌瑓⒄諏拥囊蛩?，也有政府體制的特征和政治文化傳統(tǒng)的影響等因素。按照地方自治制度，基層地方的一切事務(wù)應(yīng)該由地方的決策機(jī)關(guān)——議會(huì)民主進(jìn)行決策，然后交給行政機(jī)關(guān)——政府等部門執(zhí)行。

就整個(gè)地方基層來說，地方的議會(huì)可以說是轄區(qū)內(nèi)的最高決策源。它要檢查町村工作或要求監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)查其工作；可向町村政府關(guān)于町村的公益事項(xiàng)提出意見書；可要求町村政府對國家機(jī)關(guān)的委任事務(wù)說明情況并提出意見；可以調(diào)查町村的事務(wù)；可接受居民請?jiān)福⒉杉{事項(xiàng)，要求町村政府做出處理結(jié)果報(bào)告。

當(dāng)然，町村議會(huì)僅僅是定期的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，為了對地方基層日常事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督和維護(hù)會(huì)議決議并實(shí)施的監(jiān)督，議會(huì)設(shè)置了町村議會(huì)議長、副議長和各種常設(shè)委員會(huì)，如總務(wù)常任委員會(huì)、土木常任委員會(huì)。從這個(gè)意義上將講，相對于政府行政執(zhí)行部門，他們發(fā)揮著組織控制的作用：一方面他們負(fù)責(zé)督促政府各機(jī)關(guān)部門按照議會(huì)的決議，內(nèi)部進(jìn)行合理的分工和更加細(xì)致有效的工作規(guī)劃，并交給政府相關(guān)部門執(zhí)行（流程1）。另一方面，他們也需要及時(shí)掌握政府部門反映上來的各種信息，以便進(jìn)行目標(biāo)調(diào)整，并根據(jù)情況做出下一次的會(huì)議議題。因此，議會(huì)是地方基層的決議機(jī)關(guān)，發(fā)揮著事務(wù)決策功能。

如果說議會(huì)是地方基層公共服務(wù)的最高決策源，那么政府則是其執(zhí)行部門，按照信息的流向從決策到執(zhí)行。町村政府作為一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)關(guān)，為了執(zhí)行任務(wù)在町村長一級下設(shè)了許多的委員會(huì)或委員：如，教育委員會(huì)、選舉管理委員會(huì)、監(jiān)查委員會(huì)、地方勞動(dòng)委員會(huì)、淡水漁業(yè)管理委員會(huì)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)等。當(dāng)然具體到某一個(gè)地方要設(shè)置哪些委員會(huì)，則要根據(jù)該地方具體情況而定，但教育委員會(huì)、選舉管理委員會(huì)、監(jiān)查委員會(huì)和農(nóng)業(yè)委員會(huì)是必須設(shè)立的。這些委員會(huì)作為町村的直屬機(jī)關(guān)，獨(dú)立處事的權(quán)力比較大，只要不違反規(guī)定的法律和政策，町村長對這些委員會(huì)或委員提出的處理意見，不能根據(jù)個(gè)人的判斷而隨便予以否定。當(dāng)然，町村長有權(quán)調(diào)整其他執(zhí)行機(jī)關(guān)（委員會(huì)及委員）之間的關(guān)系。政府中的委員是政府的工作人員，具體的操作者，他們的信息執(zhí)行情況可以反饋給町村長（流程3）。町村長是政府的主要負(fù)責(zé)人，要將政府各部門的工作信息反饋給決策機(jī)關(guān)（流程4）。從整個(gè)組織信息流程看，町村長是議會(huì)決議和上級部門信息的傳達(dá)者，負(fù)責(zé)將議會(huì)和上級部門的決議信息傳遞給政府的各個(gè)具體的執(zhí)行部門；另一方面，在政府組織內(nèi)部，它擔(dān)負(fù)著領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)、監(jiān)督政府的行政工作的功能（流程2）。町村長既是行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，又是議會(huì)決議的總執(zhí)行者。也就是，町村政府在執(zhí)行町村議會(huì)決議的同時(shí)，也執(zhí)行上級政府機(jī)關(guān)委任的事務(wù)。政府在信息的決策和傳遞過程中具有極強(qiáng)的獨(dú)立性、自主性，政府則有選擇性的向議會(huì)反映政府的工作情況和對決議的執(zhí)行情況。對于日本地方基層的決策和執(zhí)行部門，雙方各自獨(dú)立，各自分享一定的權(quán)限，通過相互制衡，達(dá)到正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、印度復(fù)雜的決策和控制模式

印度政權(quán)體制的層級特征和基層政權(quán)組織的雙重身份使得組織內(nèi)部信息流通極其復(fù)雜，權(quán)力行使繁雜，在公共服務(wù)的決策和控制中形成了復(fù)雜的模式。從印度潘查亞特體系組織內(nèi)部的信息流通方向看，它存在著多個(gè)決策源，幾乎每一級都可以成為一個(gè)決策源。針對不同的參照對象，其在信息流通中的地位也不同。這是因不同的參照層次造成的，同時(shí)也與潘查亞特的體系結(jié)構(gòu)、組織性質(zhì)、自治組織與政府組織的關(guān)系等方面有關(guān)。按照潘查亞特的管理體制，村民的一切重要事務(wù)由村民大會(huì)集體決議、民主決策，會(huì)后的執(zhí)行由村潘查亞特執(zhí)行。就整個(gè)行政村而言，村民大會(huì)可以說是基層轄區(qū)內(nèi)的最高決策源。法律規(guī)定，村民大會(huì)每年召開1次或2次，主要報(bào)告工作、計(jì)劃和預(yù)算等。

村民大會(huì)是定期的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)，而大會(huì)閉會(huì)期間的實(shí)際權(quán)力和執(zhí)行機(jī)關(guān)則是由村民大會(huì)選舉產(chǎn)生的村潘查亞特，村內(nèi)重大事務(wù)一般還是由村潘查亞特決定。村潘查亞特由參加村民大會(huì)的成年公民選出，任期3-5年。村潘查亞特主席1名，是村的主要負(fù)責(zé)人，具有行政職能。從這個(gè)意義上講，村潘查亞特主席相對于村民大會(huì)，具有執(zhí)行大會(huì)決議的功能（流程1）；相對于村潘查亞特的工作人員來講具有決議的權(quán)力和控制、監(jiān)督的權(quán)力（流程2）。村潘查亞特的工作人員則是具體工作的操作者，同時(shí)將工作的情況反映給主席（流程3）。

印度的潘查亞特是由村、區(qū)、縣組成的三級體系結(jié)構(gòu)，如果說，村民大會(huì)是村的最高決策源的話，那么，其他的層級組織設(shè)置就不能用決策、執(zhí)行等單一權(quán)力概括。從潘查亞特體系的內(nèi)部信息流來看，選擇不同的參照對象就會(huì)有不同的權(quán)力。再加上，自治組織與行政組織合二為一的特殊組織體制，使組織的權(quán)力更加復(fù)雜，信息的流向也錯(cuò)綜復(fù)雜。以村潘查亞特為參照對象，其有效的信息流實(shí)際上表現(xiàn)為三條平行溝通模式，即同級的權(quán)力機(jī)關(guān)、上級潘查亞特和行政機(jī)關(guān)。村潘查亞特的主席將來自三個(gè)不同部門的信息進(jìn)行整合、負(fù)責(zé)安排給具體的工作人員，并將執(zhí)行的情況反饋給不同的機(jī)關(guān)（流程 4）。

印度有的邦沒有設(shè)置區(qū)一級的中間組織，因此村潘查亞特是縣級或區(qū)級的代理機(jī)關(guān)和行政的執(zhí)行部門，村潘查亞特接受來自村民大會(huì)、上級潘查亞特的指導(dǎo)和控制。同時(shí)村潘查亞特也是國家在基層的政府機(jī)關(guān)，執(zhí)行政府部門的行政職能，接受來自國家和邦的指導(dǎo)和監(jiān)督。印度的邦政府對各級潘查亞特掌握了相當(dāng)大的控制權(quán)，主要是通過“推遲撥款的時(shí)間”和“削減撥款”來實(shí)現(xiàn)的，而且絕大部分資助還與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)聯(lián)系起來，這對于各級潘查亞特機(jī)構(gòu)來說都會(huì)產(chǎn)生災(zāi)難性影響?？偟膩砜?，村潘查亞特在整個(gè)的組織體系中，主要發(fā)揮了操作性的功能，扮演者執(zhí)行者的角色。

四、國外農(nóng)村基層政權(quán)組織公共服務(wù)決策與控制模式的啟示

國外農(nóng)村基層政權(quán)組織公共服務(wù)供給中的信息流程和權(quán)力行使是有很大差異的，通過對不同模式的分析，我們從中得出一些對我國農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)發(fā)展有益的啟示。

1.高度民主自治下的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力分配有利于內(nèi)部信息的流通和民主權(quán)力的行使，公共服務(wù)的供給高度反映了農(nóng)村居民的實(shí)際需求。從美國農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)類型的多樣性和權(quán)力的內(nèi)部分配看，體現(xiàn)了村民高度自治的政治體制特征和因需而設(shè)的地方特色。由于基層政權(quán)組織是由村民直接選舉的人員組成，具有嚴(yán)格的程序和規(guī)定，使得組織內(nèi)部的信息流通渠道暢通。組織的決策和部門的領(lǐng)導(dǎo)人任命都有高度的透明度，因此，民選的代表大會(huì)或議會(huì)成為最穩(wěn)定的決策源，組織內(nèi)部信息的雙向流動(dòng)順暢，從而居民的公共服務(wù)需求的信息得到充分的流通，居民的服務(wù)需求意愿得到充分有效的表達(dá)，服務(wù)供給的決策也體現(xiàn)了高度的民主自決。原因在于：一是基層政權(quán)組織權(quán)力主要來自組織授予，即組織的運(yùn)行主要通過組織結(jié)構(gòu)所授予的職權(quán)維系。職位有限，能勝任者多，這就需要通過選舉才能取得職位獲得職權(quán)。一旦獲得職位后，這個(gè)人就擁有了一定的權(quán)責(zé)。組織結(jié)構(gòu)的職責(zé)權(quán)力也就自然形成了。二是對于基層政權(quán)組織中的個(gè)人而言，他在組織中的權(quán)力依職位而定，與個(gè)人的影響力關(guān)系不大。三是對于想獲得組織權(quán)力的人而言，途徑都是一樣的，就是通過村民的選舉。據(jù)此，在我國農(nóng)村基層組織的建設(shè)中應(yīng)建立通暢的居民意愿表達(dá)渠道，保障農(nóng)村居民的公共需求信息能夠得到充分的傳遞，公共服務(wù)的決策能夠做到因需而定。

2.集權(quán)體制下的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力分配對信息決策具有一定制約作用，不利于基層政權(quán)組織公共服務(wù)的決策與控制。由于日本地方政府的“三分自治、七分集權(quán)”的體制特征，基層政權(quán)組織的權(quán)力行使具有明顯的集權(quán)色彩，組織內(nèi)部權(quán)力的約束性因子較多，組織的操作性功能較為突出。組織領(lǐng)導(dǎo)雖然經(jīng)過選舉產(chǎn)生，但是權(quán)力有限且受到上級部門的監(jiān)督和制約。組織權(quán)力更多地由上級授予，是自上而下產(chǎn)生的，屬于體制性權(quán)力。議會(huì)只是本組織的決策源之一，上級相關(guān)部門都是組織的決策源，因此，不同的參照對象，組織權(quán)限也不同?；鶎诱?quán)組織在公共服務(wù)決策與控制中主要表現(xiàn)為：一是程序性決策源?；鶎诱?quán)組織既是上級部門的下屬機(jī)關(guān)，本級部門的決策機(jī)關(guān)，同時(shí)還是轄區(qū)內(nèi)行政村的上級委任機(jī)關(guān)。這里，基層政權(quán)組織是一個(gè)位序性組織，本級決策機(jī)關(guān)處于一個(gè)固定的程序位置上，公共服務(wù)的決策性功能較弱；二是對于基層政權(quán)組織的個(gè)人而言，獲得權(quán)力的途徑除了選舉，還可以通過上級部門的任命和町村長的推舉，公民的公共服務(wù)需求意愿表達(dá)具有某種程度的間接性。由此，對于單一政治體制的基層政權(quán)組織來講，應(yīng)當(dāng)具有明確的權(quán)力和職責(zé)，中央與地方之間在公共服務(wù)的供給權(quán)責(zé)中應(yīng)遵循“公共服務(wù)供給的最優(yōu)原則”進(jìn)行合理分配，以保證地方基層最基本的公共服務(wù)供給能夠?qū)崿F(xiàn)。

3.層級體制下的組織結(jié)構(gòu)與權(quán)力分配使得信息渠道復(fù)雜化，但完善的民主制度使得農(nóng)村公共服務(wù)的提供在決策的合法性、透明度和回應(yīng)性等方面都有著良好的表現(xiàn)。印度基層政權(quán)組織具有復(fù)雜而突出的層級權(quán)力特點(diǎn)。從職權(quán)來看，三級潘查亞特關(guān)系密切，共同行使對鄉(xiāng)村的管理，只是各級的權(quán)力分配不同。在大多數(shù)邦，村潘查亞特成為事實(shí)上的代理機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)，受到區(qū)潘查亞特的領(lǐng)導(dǎo)與控制。在沒有中間一級的邦，縣的潘查亞特作為開發(fā)單位，具有行政權(quán)，其下級的機(jī)構(gòu)則是其代理機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)。對于最基層的村潘查亞特來說，區(qū)和縣都是其權(quán)力中心，受到上級（區(qū)或縣潘查亞特）的控制和監(jiān)督。這種嚴(yán)格的層級權(quán)力結(jié)構(gòu)致使組織內(nèi)部信息流通受到影響，但印度較為健全的村民自治制度卻從另外一個(gè)層面彌補(bǔ)了這種不利的影響，村民的參與與監(jiān)督機(jī)制保障了其公共服務(wù)需求基本得以實(shí)現(xiàn)。因此，對于層級體制下的基層政權(quán)組織來講，完善基層民主制度，保障基層信息渠道暢通將有利于基層地方公共服務(wù)決策的合理制定和執(zhí)行。

4.從信息流程看，基層政權(quán)組織決策機(jī)關(guān)的決議多是原則性和目標(biāo)性的，針對執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體決定則很少。對于職能部門的一般日常性事務(wù)的操作性安排首先來自于管理部門，由管理部門的負(fù)責(zé)人首先對決議機(jī)關(guān)的決議進(jìn)行協(xié)商、安排，然后做出執(zhí)行的詳細(xì)規(guī)劃和計(jì)劃，接著再傳達(dá)給職能部門的負(fù)責(zé)人。相對來說，組織的管理部門和職能部門的負(fù)責(zé)人決議事務(wù)性更強(qiáng)些，尤其是在一些特殊的情況下，對于一些非例行性的事務(wù)，他們的指導(dǎo)具有極強(qiáng)的針對性和具體性，此時(shí)的管理部門也發(fā)揮了重要的執(zhí)行（相對于權(quán)力機(jī)關(guān)）功能和決策（相對于職能部門）功能。整體上，從權(quán)力運(yùn)行的正規(guī)化程度看，美國基層政權(quán)組織的決策性功能更突出，印度基層政權(quán)組織的操作性功能較明顯，日本的基層政權(quán)組織的決策性和操作性的雙重性功能則較突出。目前，我國的基層政權(quán)組織在公共服務(wù)的供給中更多的是擔(dān)負(fù)著執(zhí)行性功能，在地方的公共服務(wù)供給中自我決策功能有限。因此，應(yīng)大力增強(qiáng)基層政權(quán)組織的決策性功能，發(fā)揮其在地方公共服務(wù)供給中應(yīng)有的作用，提高地方基層公共服務(wù)供給的效能。

注釋：

①農(nóng)村基層政權(quán)組織結(jié)構(gòu)形式主要有：縣的組織結(jié)構(gòu)類型主要分委員會(huì)型、委員會(huì)+行政官型和委員會(huì)+民選縣長型；鎮(zhèn)的組織結(jié)構(gòu)類型主要有鎮(zhèn)民大會(huì)+委員會(huì)、鎮(zhèn)代表大會(huì)+委員會(huì)；村的組織結(jié)構(gòu)類型有村長議會(huì)型、委員會(huì)型和經(jīng)理制型。

［1］R.F.Elmore：Orgnizational Models of Social Program Implementation，Public Policy，v.6，No.2.1978.

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The Mode of Decision-making and Control of Public Service of Grassroots Regime in the Rural Area

Jin Lihua

The rural grassroots regimes are the basic subject to supply public service,which play the important role.This paper analyzes the different model of decision-making and control of public service of the rural grassroots regime.It focuses its attention on three typical countries:the United States,Japan and India.The analysis of the different modes will help the grassroots regime in China to supply better public services.

rural grassroots regime;public service;mode of decision-making and control

D422

A

1673－1573（2010）01－0046-05

2009-11-13

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目：“農(nóng)村基層組織、公共服務(wù)體系與政府興農(nóng)政策的國際經(jīng)驗(yàn)研究”的課題階段性成果之一（項(xiàng)目編號：05JJDZH233）。

靳利華（1971-），女，河北石家莊人，天津外國語學(xué)院涉外法政學(xué)院講師，博士，研究方向?yàn)閲H政治、社會(huì)建設(shè)的國際經(jīng)驗(yàn)研究。

學(xué) 詩

責(zé)任校對：孫 飛