后金融危機時期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要支點——關(guān)于合肥市小城鎮(zhèn)建設(shè)的調(diào)查報告

高曉光 吳 明

全國共有 18000個鄉(xiāng)鎮(zhèn),30000個集鎮(zhèn)區(qū),如果一個建制鎮(zhèn)吸納 1萬農(nóng)村人口,則全國可以吸納1.8億人口,如一個集鎮(zhèn)吸納 5千人,則全國可吸納1.5億人。農(nóng)村多余人口到小城鎮(zhèn)從事二、三產(chǎn)業(yè),不僅能提高生活質(zhì)量,提高居民文化素質(zhì),更提高國家的綜合國力。在后金融危機時期,均衡全國經(jīng)濟社會發(fā)展大局,增強經(jīng)濟發(fā)展的后勁,建設(shè)惠及 7億農(nóng)村居民的小康社會,中央審時度勢,在 2009年12月 5日中央經(jīng)濟工作會議提出,“要以擴大內(nèi)需特別是增加居民消費需求為重點,以穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化為依托,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),努力使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整取得明顯進展”,“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù),放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”。因此,大力推進小城鎮(zhèn)建設(shè)已成為中央下一步實施拉動內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要著力點。近年來,合肥市以大力推動省城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革試點市建設(shè)為契機,切實抓好以城帶鄉(xiāng)工作,促進小城鎮(zhèn)快速發(fā)展,城鎮(zhèn)化進程明顯加快。但是,小城鎮(zhèn)建設(shè)在實際操作實施中,還面臨著諸多問題和矛盾。本文結(jié)合合肥市小城鎮(zhèn)建設(shè)情況,提出發(fā)展思路和政策建議,僅供參考。

一、合肥市小城鎮(zhèn)建設(shè)特點、重要作用及成功做法

合肥市三縣除 3個城關(guān)鎮(zhèn)外,共有 33個鎮(zhèn)、19個鄉(xiāng),其中有中心鎮(zhèn) 9個?？傆嫿ǔ蓞^(qū) 1.03萬公頃,人口 51.7萬;道路總長 466.3公里,供水普及率 73%,燃?xì)馄占奥?35.4%,人均公園綠化面積1.82平方米,垃圾處理率 63.9%,合肥市城鎮(zhèn)化率由 2005年的 55.8%提高到 64.2%。

合肥市小城鎮(zhèn)建設(shè)的三個主要特點是:

1.小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展增速較快

合肥市城鎮(zhèn)化率由 2005年的 55.8%,2007年為 60.2%,迅速提高到 2008年的 64.2%;同期,2008年安徽省城鎮(zhèn)化率為 40.5%,合肥市城鎮(zhèn)化率高于全省 21.9個百分點。

2.城鎮(zhèn)化水平大幅度提高

圍繞“141”城市規(guī)劃布局,合肥市把小城鎮(zhèn)建設(shè)納入到整體建設(shè)的大格局中。比如以店埠鎮(zhèn)為核心的東部組團、上派鎮(zhèn)的西南組團、雙墩鎮(zhèn)、雙鳳工業(yè)園區(qū)的北部組團,均按照大城市的標(biāo)準(zhǔn)進行規(guī)劃和建設(shè)。按照新的標(biāo)準(zhǔn),合肥市行政村規(guī)劃編制推進迅速,目前已達(dá) 53%;突出以城帶鄉(xiāng),實現(xiàn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向中心鎮(zhèn)延伸,建成老城區(qū)與各城市副中心及中心鎮(zhèn)的“一刻鐘快速交通網(wǎng)”;突出公用設(shè)施網(wǎng)覆蓋中心城鎮(zhèn),供水管網(wǎng)、燃?xì)夤芫W(wǎng)、公交線網(wǎng)、污水處理管網(wǎng)等統(tǒng)籌向中心鎮(zhèn)延伸,有力提升了對產(chǎn)業(yè)、人口的吸納能力;以中心鎮(zhèn)為帶動,三縣的固定資產(chǎn)從 2005年的 75.3億元增加到 2008年的 360億元,規(guī)模以上工業(yè)增加值由 62億元增加到 172億元。

3.特色鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模

肥西利用良好的區(qū)位、交通和歷史文化等優(yōu)勢,把三河、紫蓬山、劉老圩等打造成知名的歷史文化旅游名鎮(zhèn);大董崗、上派以花生、苗木花卉兩大特色市場,實現(xiàn)以貿(mào)活商、以商促工,以商興農(nóng);桃花工業(yè)園的南崗、柏堰、煙墩三個分區(qū),發(fā)揮近城近企優(yōu)勢,初步形成半月形環(huán)城近郊特色工業(yè)經(jīng)濟帶;長豐縣崗集汽配鎮(zhèn)、吳山美食旅游鎮(zhèn)、下塘建材鎮(zhèn)等 ,“草莓之鄉(xiāng)”、“貢鵝之鄉(xiāng) ”、“龍蝦之鄉(xiāng) ”、“仔豬之鄉(xiāng)”等各具特色的小城鎮(zhèn)也相繼建成,有力地促進了縣域經(jīng)濟的發(fā)展和市場功能的完善。

近年來,合肥市推進小城鎮(zhèn)建設(shè)的成功做法包括以下四個方面:

1.政策上優(yōu)先扶持

2006年起,合肥市實施了“十鎮(zhèn)百村”示范工程,提出在示范鎮(zhèn)村建設(shè)基礎(chǔ)上側(cè)重于鎮(zhèn)區(qū)建設(shè),重點發(fā)展二三產(chǎn)業(yè),繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟;建立城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化管理新體制,把握經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程加快的趨勢,按城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)近郊村鎮(zhèn),引導(dǎo)和推動工業(yè)向園區(qū)集中、人口向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)民向居民點集中。同時,為發(fā)揮各項支農(nóng)項目資金作用,合肥市探索了對小城鎮(zhèn)建設(shè)項目進行集中打包,有針對性的投入,重點支持小城鎮(zhèn)建設(shè),先后確定肥西三河、肥東雙墩等 13個試點小城鎮(zhèn)建設(shè),積極發(fā)揮了帶動和輻射作用。

2.基礎(chǔ)設(shè)施上傾斜

包河區(qū)通過整合支農(nóng)資金和城鎮(zhèn)建設(shè)資金,以鎮(zhèn)區(qū)道路、供水建設(shè)為重點,分批建設(shè)和分類指導(dǎo);三十崗鄉(xiāng)、三河鎮(zhèn)、吳山鎮(zhèn)等 10多個小城鎮(zhèn)集中資金,用于市政道路建設(shè)和改造、自來水廠建設(shè)等,充分發(fā)揮了規(guī)模效應(yīng)和帶動作用。2009年,合肥市又提出重點推進“1918”新市鎮(zhèn)建設(shè),即加速構(gòu)建以中心城區(qū)為一級城鎮(zhèn),店埠、上派、雙墩等 9個鎮(zhèn)為二級城鎮(zhèn),井崗、磨店、三河、崗集等 18個鎮(zhèn)為三級城鎮(zhèn),采取大中小并舉發(fā)展、科學(xué)合理的市域城鎮(zhèn)規(guī)模等級結(jié)構(gòu),促使衛(wèi)星城市、新市鎮(zhèn)建設(shè)成為帶動區(qū)域發(fā)展的經(jīng)濟、文化、服務(wù)中心,成為支撐合肥現(xiàn)代化濱湖大城市建設(shè)的產(chǎn)業(yè)重鎮(zhèn)、集聚人口的中心強鎮(zhèn),發(fā)揮城市和城鎮(zhèn)在帶動農(nóng)村、推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中的作用。同時還加強小城鎮(zhèn)面向農(nóng)村服務(wù)的基層站所建設(shè),在 95%以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立農(nóng)業(yè)信息綜合服務(wù)站、農(nóng)資市場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)連鎖超市,有力保障了小城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.探索創(chuàng)新機制

肥西縣通過組建國有資產(chǎn)運營公司,改進項目包裝,主動借“市”融資。2007年以來,共向國家開發(fā)銀行、商行、農(nóng)行等金融部門融資 12億多元,3年累計完成大建設(shè)投入 20多億元,極大地緩解了建設(shè)資金不足。肥東縣積極探索小城鎮(zhèn)建設(shè)投資多元化機制,在積極爭取投資的同時,通過政策引導(dǎo)、規(guī)劃調(diào)控等措施,廣泛吸收社會資金投入小城鎮(zhèn)建設(shè),2008年肥東縣小城鎮(zhèn)市政公用設(shè)施共計投入33445萬元,建成投產(chǎn)自來水廠 8座,解決了 20.5萬人用水;城區(qū)綠化由建成區(qū)向規(guī)劃區(qū)擴展,建成區(qū)綠化面積 648.1公頃,人均 22.4平方米。肥西縣探索招投標(biāo)和建設(shè)管理體制改革,成立招投標(biāo)管理委員會、招投標(biāo)管理局和招投標(biāo)中心,撤并縣建管局,組建縣重點工程建設(shè)管理局,實現(xiàn)了建設(shè)工程規(guī)劃、設(shè)計、招投標(biāo)、建設(shè)、監(jiān)理、驗收全面分開,確保公開、公平、公正操作,最大限度地提高了資金使用效益。創(chuàng)新管理機制。比如肥東縣在加強小城鎮(zhèn)建設(shè)的同時,積極探索小城鎮(zhèn)管理工作,在撮鎮(zhèn)鎮(zhèn)綜合推行了人事管理制度、行政管理權(quán)限、財政管理體制、土地管理體制、城市建設(shè)和管理體制,進行了大膽的改革和創(chuàng)新,審批制度等方面也下放了部分縣級管理權(quán)限,有效促進了該鎮(zhèn)的要素集聚,2008年該鎮(zhèn)完成社會固定資產(chǎn)投資 18.8億元,較上年增長 67.3%;實現(xiàn)工業(yè)總產(chǎn)值 40.3億元,較上年增長 60.5%;財政收入 1.6億元,農(nóng)民人均收入達(dá)到 6100元,均實現(xiàn)大幅度增長。

4.發(fā)展鎮(zhèn)域服務(wù)業(yè)

小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)是鎮(zhèn)域內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)和縣域經(jīng)濟發(fā)展的助推器,通過推進城鎮(zhèn)建設(shè)為契機,加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐,注重三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。比如以工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)集中區(qū)為載體,大力發(fā)展先進制造業(yè)、城市配套工業(yè)和農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè),提升產(chǎn)業(yè)層次;依托小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)、區(qū)位和交通優(yōu)勢,著力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè),結(jié)合城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,優(yōu)化商業(yè)網(wǎng)點布局,整合提升商貿(mào)業(yè)形態(tài),培育具有地方特色的專業(yè)市場、商貿(mào)中心。目前合肥市各區(qū)域組團均發(fā)展出了一批規(guī)模型新城鎮(zhèn),比如三河鎮(zhèn)、大圩鎮(zhèn)等一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)被批準(zhǔn)和評定為中國歷史名鎮(zhèn)、都市生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn),帶動了小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)發(fā)展,提高了居民的生活水平,服務(wù)了其他行業(yè),吸納了城鎮(zhèn)居民就業(yè),也活躍了小城鎮(zhèn)經(jīng)濟。

小城鎮(zhèn)建設(shè)在合肥市現(xiàn)代化大城市建設(shè)的總體戰(zhàn)略中起到了重要作用。尤其是在面臨金融危機的情況下,縣域經(jīng)濟逆勢而上,2009年前三季度縣域GDP增長 18.2%,快于全市 1.3個百分點。前 11個月,縣域規(guī)模以上工業(yè)增加值增長 39.3%,財政收入增長 24.6%,高于全市平均水平 12個和10.1個百分點;社會消費品零售額和全社會固定資產(chǎn)投資分別增長 23.1%和 36.9%,比全市高 3.6個和 5.6個百分點?？h域工業(yè)園區(qū)更是突飛猛進。比如肥西縣桃花工業(yè)園區(qū),1～8月份完成工業(yè)產(chǎn)值111.3億元,同比去年增幅達(dá) 25.2%,達(dá)到金融危機前的 2007年水平。更突出的表現(xiàn)了小城鎮(zhèn)發(fā)展在全市整體經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。

1.成為促進合肥市城鄉(xiāng)經(jīng)濟統(tǒng)籌發(fā)展的重要紐帶

小城鎮(zhèn)作為“農(nóng)村之首”、“城市之尾”,無論是城市帶動農(nóng)村,還是工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),離開小城鎮(zhèn)這一重要紐帶,都無法實現(xiàn)。城市的現(xiàn)代化物質(zhì)文明和精神文明,只有以小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ),才能盡快為分散的農(nóng)民所享受。因此,小城鎮(zhèn)的發(fā)展,對于縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別,促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,具有十分重要的作用。肥東縣采取典型引路,試點帶動的方法,充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)的紐帶作用,重點發(fā)展石塘鎮(zhèn)的食品加工業(yè)、橋頭集鎮(zhèn)的礦產(chǎn)資源和建材產(chǎn)業(yè)、店埠鎮(zhèn)的機械電子和環(huán)保材料業(yè)、撮鎮(zhèn)的建材和農(nóng)機業(yè)等,不僅為城市工業(yè)配套,還初步實現(xiàn)了農(nóng)民工人化、城鄉(xiāng)一體化。

2.成為城鄉(xiāng)要素資源雙向流動的一個重要節(jié)點

小城鎮(zhèn)一頭聯(lián)系著農(nóng)戶、一頭聯(lián)系著城市和經(jīng)濟先發(fā)地區(qū),匯聚了大量的信息流、物流和資金流。合肥市各種農(nóng)產(chǎn)品資源豐富,已經(jīng)形成了各類特色產(chǎn)品有 180余類,特別是長豐草莓、肥西大白鵝等行業(yè),其影響已經(jīng)遍及長三角一帶。長豐縣根據(jù)自然優(yōu)勢和經(jīng)濟特點確定了發(fā)展模式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),形成了商貿(mào)、工貿(mào)、農(nóng)貿(mào)、資源、綜合等不同類型的小城鎮(zhèn),建成有一定規(guī)模且管理較規(guī)范的交易市場 29個,成為城鄉(xiāng)要素資源雙向流動的重要節(jié)點。經(jīng)驗表明,建設(shè)好一處小城鎮(zhèn),就能發(fā)展一個地方生產(chǎn),繁榮一個地方的經(jīng)濟,富裕當(dāng)?shù)氐娜罕姟?/p>

(三)成為吸引農(nóng)業(yè)剩余勞動力就業(yè)的重要途徑

農(nóng)地流轉(zhuǎn)加速,農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營逐步形成,使農(nóng)村形成大量富余勞動力;而城市經(jīng)濟快速發(fā)展,也導(dǎo)致農(nóng)村人口向城市流動。據(jù)統(tǒng)計,2008年底合肥市農(nóng)業(yè)人口達(dá)到 279萬,富余勞動力達(dá) 106萬。這么多的農(nóng)村富余勞動力都向城市轉(zhuǎn)移是不現(xiàn)實的,其根本出路還是在于積極發(fā)展小城鎮(zhèn),引導(dǎo)部分勞動力到小城鎮(zhèn)就近轉(zhuǎn)移和就地創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。2009年春節(jié)前后,為解決好返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè),肥西縣分別在官亭鎮(zhèn)、上派、山南鎮(zhèn)小井莊、高劉鎮(zhèn)聯(lián)環(huán)村舉辦了返鄉(xiāng)農(nóng)民工專場招聘會和用工對接會,為農(nóng)民工提供崗位 13000多個,實現(xiàn)就地就業(yè)。上派鎮(zhèn) 2008年居民可支配收入 7200元,農(nóng)民人均純收入 5978元,分別比上年增長 24%和 15%,肥東縣撮鎮(zhèn)通過招商引資發(fā)展工業(yè),吸引當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在本地就業(yè),人均純收入達(dá)到 6100元,比當(dāng)年合肥市農(nóng)民人均純收入的 4486元還多出 1600元左右。

4.成為啟動農(nóng)村消費市場的引擎

小城鎮(zhèn)建設(shè)滯后大中小城市發(fā)展速度已是不爭的事實。無論是在農(nóng)田水利建設(shè)、小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面,還是在城鎮(zhèn)居民住房以及各種消費方面都昭示著小城鎮(zhèn)發(fā)展的潛力巨大。根據(jù)調(diào)查結(jié)果,85%以上農(nóng)村居民認(rèn)為建房和上學(xué)是家庭消費支出的最大費用,61.5%的農(nóng)村居民愿意在政府資助下實施集中居住,如果有一定的經(jīng)濟實力,63%的農(nóng)村居民選擇在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者縣城購買樓房。由此可見,農(nóng)村消費的最大熱點在住房消費,農(nóng)民建房、購房意愿很強,如果當(dāng)?shù)卣茖W(xué)有序地推動縣城以及小城鎮(zhèn)建設(shè),吸引有條件的農(nóng)民入住,不僅能夠有效改善住房需求,推進城鎮(zhèn)化進程,還可以帶動對家具、家電等消費品的需求,進而啟動農(nóng)村消費市場。

二、合肥市小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的主要問題及政策建議

(一)小城鎮(zhèn)建設(shè)面臨的主要問題

一是小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡。小城鎮(zhèn)的發(fā)展不平衡源于投入不平衡,致使小城鎮(zhèn)建設(shè)呈現(xiàn)強者愈強,弱者愈弱的局面。肥東的店埠、撮鎮(zhèn)等發(fā)展建設(shè)迅速,城鎮(zhèn)功能不斷完善,而經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)的小城鎮(zhèn)發(fā)展則受資金制約,發(fā)展緩慢局面依然沒有改觀。長豐縣非農(nóng)業(yè)人口僅 10萬人左右,城鎮(zhèn)化率比較低;雙墩、崗集、三十頭、吳山等鎮(zhèn)因靠近合肥,受大城市輻射影響,發(fā)育稍快,但與省城周邊城鎮(zhèn)和北城區(qū)建設(shè)要求相比,還有很大差距;下塘、楊廟、朱巷、莊墓等鎮(zhèn)近幾年城鎮(zhèn)建設(shè)緩慢,人口及城鎮(zhèn)規(guī)模基本沒有增加。

二是規(guī)劃水平和建設(shè)檔次不高。認(rèn)識不足,導(dǎo)致規(guī)劃和建設(shè)過程成為“兩張皮”。不按規(guī)劃使用土地和進行建設(shè)的現(xiàn)象比比皆是,已規(guī)劃的小城鎮(zhèn)建設(shè)離規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)要求還有相當(dāng)差距,建設(shè)中也普遍存在品位不高,精品意識不強,建筑樣式和建筑立面鮮有地方特色。比如長豐縣雖然縣城和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃已于 2006年修編完善,但部分建制鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃尚未編制,影響了城鎮(zhèn)建設(shè)和項目落地。有的鎮(zhèn)政府為了省錢、省地或避開矛盾困難,擅自更改規(guī)劃,隨意建設(shè);少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)加快城鎮(zhèn)建設(shè)和招商引資的心情過于迫切,只顧眼前利益,引進一些影響城鎮(zhèn)環(huán)境的淘汰項目,有的沿城鎮(zhèn)主干道開發(fā)低檔次商住樓,大大降低了城鎮(zhèn)品味,降低了土地效益。

三是土地嚴(yán)重制約小城鎮(zhèn)發(fā)展。從各縣調(diào)研的情況看,用地制度制約,是當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展的重要障礙之一。在小城鎮(zhèn)發(fā)展過程中,無論是基礎(chǔ)設(shè)施和居住區(qū)、商業(yè)區(qū)的建設(shè),都涉及到用地問題。從了解的情況看,小城鎮(zhèn)土地利用率和產(chǎn)出率較低,住宅以低層為主,城鎮(zhèn)農(nóng)民住房建新不拆舊;工業(yè)用地布局混亂,大部分按照有求必應(yīng)的方式進行供地,沒有很好地按照企業(yè)的行業(yè)類型、生產(chǎn)特點、投資情況、產(chǎn)出狀況進行用地定額把關(guān)和合理布局,導(dǎo)致一方面城鎮(zhèn)規(guī)?？焖偻庋訑U張,另一方面又存在大量新的閑置土地,使得小城鎮(zhèn)現(xiàn)有建設(shè)用地中建筑容積率不高,土地利用率和產(chǎn)出率較低。

四是城鎮(zhèn)建設(shè)資金投入不足。按照聯(lián)合國推薦的發(fā)展中國家城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施年均投資應(yīng)占G D P的 3%～5%測算,2008年合肥市GDP 1630億元,對應(yīng)對小鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的投資應(yīng)達(dá)到 48.9億元,但是合肥市財政的獎補資金為 2000萬元,所產(chǎn)生的拉動效應(yīng)有限,其他方面的獎補資金也很分散,小城鎮(zhèn)建設(shè)資金來源主要依靠縣、鎮(zhèn)兩級政府,而地方有限財力直接導(dǎo)致資金投入明顯不足。從調(diào)研情況來看,大多數(shù)小城鎮(zhèn)仍然沿襲著傳統(tǒng)的投資方式,各種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要依賴政府投資,而政府財政投入猶如杯水車薪,使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后,多元化的籌資體系尚未從根本上形成。由于大部分小城鎮(zhèn)沒有走出一條充分運用市場機制籌措建設(shè)資金的道路,缺乏融資能力和融資主體,運作經(jīng)費不足,難以投入足夠的資金來建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施。比如長豐縣建制鎮(zhèn)都建有自來水廠或接通了自來水,但供水能力有限;污水處理設(shè)施方面除縣城建有污水處理廠,崗集、三十頭污水接入合肥市污水處理廠外,其他建制鎮(zhèn)污水大多沒有經(jīng)過處理而隨意排放。

五是小城鎮(zhèn)管理體制滯后。由于對小城鎮(zhèn)建設(shè)的重要性認(rèn)識不足,導(dǎo)致城鎮(zhèn)化發(fā)展思路不穩(wěn)定。行政管理上,城鎮(zhèn)綜合改革滯后,鎮(zhèn)政府責(zé)任重,但權(quán)利小,許多事情是看得見卻管不著,導(dǎo)致鎮(zhèn)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的角色定位失調(diào)。財政體制上,當(dāng)前的財政管理體制弊端也導(dǎo)致小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)化進程中缺少必要的資金支持。戶籍制度上,小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革還僅僅局限在試點的層面上,農(nóng)村人口向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙仍未消除,農(nóng)民城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)移不徹底,人口城鎮(zhèn)化不穩(wěn)定。

(二)加快小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施

1.科學(xué)合理做好小城鎮(zhèn)規(guī)劃

一是實行“梯度戰(zhàn)略”發(fā)展小城鎮(zhèn)。即根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀和區(qū)域經(jīng)濟實力有限的情況下,在區(qū)域布局上實行梯度發(fā)展戰(zhàn)略。通過制定優(yōu)惠政策,廣泛吸引域內(nèi)外人口、資金、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)向發(fā)展經(jīng)濟基礎(chǔ)好,基礎(chǔ)設(shè)施相對完善,產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對健全的中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)集中;再以此為中心,吸引、帶動周邊落后的小城鎮(zhèn)發(fā)展;在合肥市范圍內(nèi),把小城鎮(zhèn)發(fā)展納入到城鄉(xiāng)一體化建設(shè)總體進程中,統(tǒng)籌考慮。比如肥東縣在小城鎮(zhèn)建設(shè)中應(yīng)率先發(fā)展縣城店埠鎮(zhèn)、經(jīng)濟中心鎮(zhèn)撮鎮(zhèn)鎮(zhèn),資源富集鎮(zhèn)橋頭集等鄉(xiāng)鎮(zhèn),以點帶面,逐步推進小城鎮(zhèn)建設(shè)。由于合肥市小城鎮(zhèn)總量并不多,建議進一步摸清合肥市小城鎮(zhèn)的具體情況,統(tǒng)一布局,梯度進行,分類指導(dǎo),協(xié)同發(fā)展。

二是因地制宜、合理確定小城鎮(zhèn)的規(guī)模。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)且分布比較集中、城鎮(zhèn)密度比較高的地區(qū),建議鼓勵小城鎮(zhèn)集中合并,選擇以中心城鎮(zhèn)為中心,其他城鎮(zhèn)分布周圍的方式,形成小城鎮(zhèn)的集群發(fā)展模式。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不發(fā)達(dá)的地區(qū),應(yīng)注重大力發(fā)展經(jīng)濟,培育實力,為小城鎮(zhèn)的建設(shè)創(chuàng)造條件。對有大型企業(yè)的地區(qū),可在其周圍建立城鎮(zhèn),加大小城鎮(zhèn)整合力度,擴大規(guī)模,控制數(shù)量,適時撤并鎮(zhèn)域面積小、人口少、城鎮(zhèn)化水平低、經(jīng)濟實力弱的鄉(xiāng)鎮(zhèn),突出區(qū)位優(yōu)勢、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、資源優(yōu)勢,整體推進小城鎮(zhèn)集群發(fā)展。

三是嚴(yán)格編制和執(zhí)行規(guī)劃。規(guī)劃編制,適度體現(xiàn)超前性、連續(xù)性、可操作性,貫徹“一張藍(lán)圖繪到底”的思想,突出自己的特色,切忌千篇一律。目前,合肥市各縣建制鎮(zhèn)總體規(guī)劃已修編結(jié)束,下一步一定要嚴(yán)格實施規(guī)劃,需要調(diào)整的,按照程序進行審批。應(yīng)實事求是、因地制宜的分步實施,要建一片,成一片,提高投資效益,不能盲目拉大城鎮(zhèn)框架。尤其要抓好近期建設(shè)規(guī)劃、各功能區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃以及交通、供排水、供電、環(huán)保、垃圾等基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的專項規(guī)劃。在總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,對鎮(zhèn)區(qū)近 5年內(nèi)的重要基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、中低收入居民的住房建設(shè)以及生態(tài)環(huán)境保護等內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排,合理布局;對小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的重要區(qū)塊如舊城改造、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等要編制控制性詳細(xì)規(guī)劃;做好城鎮(zhèn)重要地段、重要節(jié)點的設(shè)計,做到細(xì)微處見精致,有效控制其平面布局、建設(shè)容量和風(fēng)貌特色,提升建設(shè)品味和檔次。在規(guī)劃編制過程中,突出“以人為本”,廣泛聽取群眾意見,讓城鎮(zhèn)居民參與到小城鎮(zhèn)建設(shè)的方方面面,通過公示、聽證等形式,增加公眾參與度,從而提高規(guī)劃的可操作性和執(zhí)行力。

2.加大小城鎮(zhèn)建設(shè)有效投入

一是積極拓寬小城鎮(zhèn)建設(shè)的投資渠道。堅持財政投資、啟動民資、招商引資、銀行貸資、對上爭資等多資并進,按照資源配置市場化、建設(shè)投入多元化的要求,建立起多元化的投融資體系。實行“政府引導(dǎo)、政策扶持、市場運作、社會參與”的原則,積極開展招商引資,動員和鼓勵各行各業(yè)、各個方面和廣大人民群眾參與小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施建設(shè),逐步建立健全以政府投資拉動社會投資新型的多元化投入機制。

二是創(chuàng)新小城鎮(zhèn)建設(shè)投融資體制。在增加地方財政支持城鎮(zhèn)化建設(shè)資金投入的同時,可以經(jīng)營國有資產(chǎn)、金融借貸、B T融資、發(fā)行債券等多種形式,形成政府引導(dǎo)、市場運作的多元化、多渠道的融資體制,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化建設(shè)資金的良性循環(huán)和滾動發(fā)展。

三是發(fā)展農(nóng)村中小金融機構(gòu)。重點是支持以服務(wù)農(nóng)村為主的地區(qū)性中小金融機構(gòu)建設(shè),鼓勵發(fā)展各種微型金融服務(wù)、村鎮(zhèn)銀行,和農(nóng)村金融合作組織;支持建立政府扶持、多方參與、市場運作的農(nóng)村信貸擔(dān)保機制,擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍;支持發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險,穩(wěn)步擴大財政扶貧互助資金試點范圍。比如長豐縣科源村鎮(zhèn)銀行,重點向小城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民發(fā)放貸款,到 2008年 12月末,貸款余額達(dá) 1.56億元,為小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展提供了有力的金融支持。

四是提升小城鎮(zhèn)土地收益。建立一種基于小城鎮(zhèn)土地開發(fā)利用的“收購、整理、儲備、出讓”的土地機制;小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)、商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地項目,必須通過公開招標(biāo)、拍賣、掛牌交易出讓,實現(xiàn)土地資本化和建設(shè)資源的良性循環(huán);小城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地有償使用費,專項用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。

五是加大小城鎮(zhèn)經(jīng)營力度。適度放開市政公用設(shè)施投資建設(shè)和經(jīng)營權(quán),鼓勵各種社會資本投資建設(shè)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和文化、教育、衛(wèi)生、體育等公益事業(yè)。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)項目等可以采用特許經(jīng)營權(quán)(B O T)、轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)權(quán)益(T O T)等方式吸引社會資本參與開發(fā)建設(shè)。

3.推進小城鎮(zhèn)綜合管理體制改革

一是管理權(quán)限下沉。建議實施強鎮(zhèn)擴權(quán),擴大鎮(zhèn)級管理權(quán)限,讓更多的公共資源下沉各鎮(zhèn),調(diào)動鎮(zhèn)級謀劃發(fā)展的積極性,增強鎮(zhèn)級發(fā)展動力。重點在經(jīng)濟管理權(quán)限、城鎮(zhèn)建設(shè)管理權(quán)限、社會管理和公共服務(wù)權(quán)限、財力支配權(quán)限、人事和機構(gòu)管理權(quán)限五個方面,按照“權(quán)隨責(zé)走、財隨事轉(zhuǎn)、人隨事走”的原則,全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)綜合改革工作,合理劃分鎮(zhèn)政府的職責(zé)和權(quán)利,賦予小城鎮(zhèn)一定的鎮(zhèn)級經(jīng)濟管理權(quán)限;通過委托、授權(quán)和直接設(shè)置派出機構(gòu)等多種形式,延伸規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、交通和安全生產(chǎn)等鎮(zhèn)級部門職能,加強對城鎮(zhèn)公共管理和社會服務(wù),條條管理的部門要相應(yīng)擴大派駐機構(gòu)的管理權(quán)限。

二是加大財政資金向鎮(zhèn)域傾斜。在小城鎮(zhèn)公共財政方面,以建立城鄉(xiāng)一體化的公共財政體制為目標(biāo),進一步完善上級對鎮(zhèn)的分稅制財政體制。根據(jù)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展和收支狀況,合理確定分成比例,規(guī)范轉(zhuǎn)移支付,加大財政資金向鎮(zhèn)的傾斜力度,不斷壯大城鎮(zhèn)化建設(shè)及其對新農(nóng)村建設(shè)輻射帶動能力的財力支撐。

三是逐步取消城鄉(xiāng)戶籍差異。在小城鎮(zhèn)戶籍制度改革上,積極爭取城鄉(xiāng)戶籍管理制度改革試點,探索放開小城鎮(zhèn)戶口的辦法和措施,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度,真正消除依附在戶籍制度上的就業(yè)、教育、社會保障等各種城鄉(xiāng)差別待遇和對農(nóng)民的身份歧視,降低農(nóng)民進城鎮(zhèn)的門檻。加快探索小城鎮(zhèn)養(yǎng)老、保險、子女上學(xué)等社會保障制度的建立,探索和完善醫(yī)療、養(yǎng)老保險、勞動就業(yè)、文化教育等體制改革,解決進鎮(zhèn)農(nóng)民的后顧之憂。

四是小城鎮(zhèn)綜合執(zhí)法要集中。鼓勵各地整合執(zhí)法力量和執(zhí)法權(quán)力,集中執(zhí)法,對違法建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、擾亂市場經(jīng)營等實行綜合執(zhí)法,加大執(zhí)法力度,提高執(zhí)法成效。重點是加強小城鎮(zhèn)污染治理,構(gòu)建“村搜集、鎮(zhèn)轉(zhuǎn)運、縣處理”模式,逐步實現(xiàn)小城鎮(zhèn)垃圾定點存放、定時轉(zhuǎn)運、集中處理,改善衛(wèi)生條件和人居環(huán)境;控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染,嚴(yán)防污染物向農(nóng)村蔓延。

4.扶持鎮(zhèn)域特色產(chǎn)業(yè)

一是因地制宜,集中特色產(chǎn)業(yè)。結(jié)合合肥市小城鎮(zhèn)的區(qū)位特征、地形地貌、資源環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟狀況等情況,按照旅游型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整型、商業(yè)貿(mào)易型、工業(yè)園區(qū)型、重點工程帶動型等進行分類指導(dǎo);積極搭建發(fā)展平臺,引導(dǎo)二、三產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中,形成集約發(fā)展優(yōu)勢,節(jié)約上下游企業(yè)生產(chǎn)成本,按照“專業(yè)突出”、“特色明顯”的原則,推進“工業(yè)進集中區(qū)、住宅進社區(qū)、商貿(mào)進市場、農(nóng)業(yè)進基地”,培育各具特色的工業(yè)鎮(zhèn)、商貿(mào)鎮(zhèn)、旅游鎮(zhèn),逐步形成與新型小城鎮(zhèn)相適應(yīng)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系,在條件相似的地域范圍內(nèi),要突破行政區(qū)劃的限制,促進特色經(jīng)濟帶或經(jīng)濟圈的形成。比如崗集鎮(zhèn)的汽車配件,雙墩鎮(zhèn)、雙鳳的新型建材和食品加工,三十頭鎮(zhèn)的服裝制造,下塘鎮(zhèn)的新型建材等。

二是把有限的資金側(cè)重于本區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)。小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展必須要把經(jīng)濟效益、對勞動力的吸納以及市場前景作為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是否優(yōu)化的重要衡量標(biāo)準(zhǔn),立足于本地的資源條件,形成較有特色的產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。對于少數(shù)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較為薄弱的建制鎮(zhèn)也要把發(fā)展特色經(jīng)濟、培育支柱產(chǎn)業(yè)擺到突出位置,從本鎮(zhèn)實際出發(fā),挖掘自身的比較優(yōu)勢,優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,加大招商引資力度,提高自我集聚、自我積累、自我強化的能力。

5.逐步開展建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

一是明確規(guī)范集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。按照“產(chǎn)權(quán)明晰,用途管制,節(jié)約集約,嚴(yán)格管理”的總體要求,對凡符合土地利用總體規(guī)劃、依法取得并已確定為經(jīng)營性的集體建設(shè)用地,可允許出讓、轉(zhuǎn)讓等多種方式有償使用和流轉(zhuǎn),并逐步推出其它符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場;積極爭取上級部門試點“農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓”,對集體建設(shè)用地有償使用的原則、范圍、操作程序、收益分配管理等環(huán)節(jié)規(guī)范。

二是制定集體土地收益分配辦法,增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。盡快出臺和試行集體建設(shè)用地有償使用收益的分配辦法,保障集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人在集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)等的土地權(quán)益;明確集體建設(shè)用地所有者和使用者各自權(quán)利,在不改變所有權(quán)性質(zhì)的前提下,通過市場決定權(quán)利主體和權(quán)利內(nèi)容,建立相應(yīng)的土地登記制度。

三是充分利用土地整理,優(yōu)化土地布局。充分發(fā)揮農(nóng)村建設(shè)用地整理的契機,挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整理的潛力。積極引導(dǎo)農(nóng)民全力參與,結(jié)合撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、遷村并點、撤村建居民、舊村整治、“空心村”改造、居民翻建改建、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村公共公益事業(yè)建設(shè)等的實施,因地制宜開展土地掛鉤(置換)、土地權(quán)屬調(diào)整以及廢棄閑置地的開發(fā)利用等多種形式的農(nóng)村建設(shè)用地整理,優(yōu)化建設(shè)布局,增加新增建設(shè)用地流量;建議進一步推廣肥西官亭鎮(zhèn)的土地整理經(jīng)驗。

四是結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)重點項目來促進小城鎮(zhèn)建設(shè)。抓緊整合所有支農(nóng)資金和項目,改變以往各部門分散投入、撒“胡椒面”的做法,集中財力做好某個方面的工作;加大“整村推進”力度,規(guī)范運作,做好大規(guī)模土地整理和宅基地整理工作;統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)小城鎮(zhèn)住宅區(qū),把原先分散、規(guī)模小、設(shè)施配套差的居住區(qū)進行調(diào)整,以有利生產(chǎn)、方便生活、促進節(jié)約集約用地原則,規(guī)劃居住區(qū),鼓勵人口向小城鎮(zhèn)積聚,從而發(fā)揮小城鎮(zhèn)在形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化新格局中的傳遞和服務(wù)作用。

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項長期而宏偉的工程,正迎來歷史的發(fā)展機遇。在后金融危機時期,必須要高屋建瓴,以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo),以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)為目標(biāo),通過政府推動、政策扶持、體制創(chuàng)新、市場運作,努力把小城鎮(zhèn)建設(shè)成布局合理、特色明顯、經(jīng)濟發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、輻射能力強、帶動效應(yīng)好、集聚集約水平高的小城市。

(注:本文中的小城鎮(zhèn)包括合肥市的建制鎮(zhèn)、中心鎮(zhèn)和集鎮(zhèn))