大連市域統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化戰(zhàn)略取向論證

李靖宇 韓 青

大連市是遼寧建設(shè)沿海經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省的重要依托和支撐,更是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的核心城市。因此大連市的發(fā)展不僅是遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的關(guān)鍵,也是振興東北的重要戰(zhàn)略選擇。進(jìn)入 21世紀(jì)以來,大連市域與發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)相比,農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)仍然薄弱,農(nóng)村發(fā)展仍然滯后,農(nóng)民收入增長仍然緩慢,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾仍然突出。面對這種現(xiàn)實(shí)狀況,中共大連市委和市政府已經(jīng)深刻認(rèn)識到破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾的緊迫性,并且開始把推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展列為全面振興老工業(yè)基地的重中之重,及時(shí)納入全市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局中進(jìn)行通盤謀劃,重點(diǎn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)均等化等方面尋求突破,積極推進(jìn)由過去農(nóng)村支持城市、農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向城市反哺農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的大方向轉(zhuǎn)變,注重調(diào)整公共財(cái)政資源的分配格局,逐步實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村并向農(nóng)村傾斜。這種戰(zhàn)略性的轉(zhuǎn)變,表明大連在踐行科學(xué)發(fā)展觀、創(chuàng)建中國北方科學(xué)發(fā)展示范城進(jìn)程中,已經(jīng)確定了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一體化戰(zhàn)略取向,本文對此試作現(xiàn)實(shí)論證。

一、大連加快城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)條件探討

大連市在城市現(xiàn)代化先行的基礎(chǔ)上,全域謀劃,統(tǒng)籌發(fā)展,建立以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制,構(gòu)筑城鄉(xiāng)一體化新格局,不僅成為全國城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一,而且廣大農(nóng)民和城市居民一樣越來越多地享受到改革發(fā)展的成果。2008年全市人均GDP已經(jīng)超過 9000美元,農(nóng)業(yè)增加值占GDP比重長年低于 10%,農(nóng)業(yè)就業(yè)比重在20%左右,城鄉(xiāng)居民收入比例為 1.8:1,人口城市化率達(dá)到 58%,均遠(yuǎn)遠(yuǎn)優(yōu)于全國平均水平,說明大連市已經(jīng)進(jìn)入城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化加速期。

(一)深入改革經(jīng)濟(jì)體制,為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了廣闊空間

新時(shí)期我國的改革開放,首先從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革開始并且迅速地取得了令世人矚目的成績,由此成為我國改革開放事業(yè)中最閃耀的亮點(diǎn)。發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)是新農(nóng)村建設(shè)的重要載體?？h域經(jīng)濟(jì)以民營經(jīng)濟(jì)為主,是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求,這項(xiàng)改革自十五屆四中全會提出實(shí)施以來,取得了顯著的效果。大連市大力實(shí)施“工業(yè)強(qiáng)縣強(qiáng)鎮(zhèn)”戰(zhàn)略,提高縣域經(jīng)濟(jì)承載力。一是加快縣域工業(yè)發(fā)展。圍繞“五點(diǎn)一線”、“兩區(qū)一帶”和“一島十區(qū)”,推進(jìn)縣域工業(yè)布局的優(yōu)化調(diào)整。二是大力發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)。重點(diǎn)發(fā)展規(guī)模以上民營企業(yè),通過政策支持,做大做強(qiáng)莊河實(shí)木家具、瓦房店軸承、普蘭店服裝等特色產(chǎn)業(yè)基地。三是加快農(nóng)村現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展。圍繞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活興辦各類商貿(mào)、運(yùn)輸、旅游等現(xiàn)代農(nóng)村服務(wù)業(yè)。經(jīng)濟(jì)體制改革的深化,尤其是民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,拆除了城鎮(zhèn)與農(nóng)村發(fā)展的“圍墻”,為各類市場主體投資置業(yè)提供了廣闊的空間,為城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的交流融合疏通了寬敞的渠道。

(二)公司制農(nóng)業(yè)的發(fā)展,為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了對接載體

公司制農(nóng)業(yè)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的必然趨勢。這種以農(nóng)業(yè)公司為主導(dǎo),以廣大農(nóng)民為主體,以市場需求為導(dǎo)向,以資本營運(yùn)為紐帶,集產(chǎn)供銷、貿(mào)工農(nóng)、農(nóng)科教一體化的生產(chǎn)組織形式在農(nóng)村的實(shí)踐,不僅可以有效地推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,而且有利于加速城鄉(xiāng)一體化。一是公司制農(nóng)業(yè)的發(fā)展,使農(nóng)民認(rèn)識到不僅可以從事種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè),而且可以通過自辦或入股農(nóng)業(yè)公司成為企業(yè)股東,還可以通過務(wù)工或經(jīng)商而成為農(nóng)業(yè)工人。這就有效地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)勞動力的分工重組。二是通過農(nóng)業(yè)公司這個(gè)龍頭,將生產(chǎn)、流通和市場緊密銜接為一個(gè)整體,引導(dǎo)勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素優(yōu)化配置,實(shí)行區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)模化經(jīng)營,加速了產(chǎn)品向城鎮(zhèn)銷售、產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。三是農(nóng)業(yè)公司的發(fā)展離不開城鎮(zhèn)這個(gè)載體,它的創(chuàng)辦和發(fā)展必然會擴(kuò)大城鎮(zhèn)規(guī)模、增加城鎮(zhèn)消費(fèi)、繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)?？梢灶A(yù)見,公司制農(nóng)業(yè)作為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向,必將加速城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

(三)“打工經(jīng)濟(jì)”的興起,為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了有利條件

人多地少、勞動力過剩,是農(nóng)村不容回避的現(xiàn)實(shí)。據(jù)測算,我國農(nóng)村目前進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和流動就業(yè)的農(nóng)民將近 2億,未來 20年內(nèi)每年將有 1.2億至 1.8億剩余勞力。為緩解就業(yè)壓力,各地都把“打工經(jīng)濟(jì)”作為推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重大舉措來抓,制訂有關(guān)政策,強(qiáng)化引導(dǎo)服務(wù),組織農(nóng)村剩余勞力有序向城鎮(zhèn)流動。一方面,打工者離開土地進(jìn)城務(wù)工,在獲得收入、增長見識的同時(shí),增加了城市容量,擴(kuò)大了城市規(guī)模,促進(jìn)了城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的繁榮和發(fā)展。另一方面,離土人員的增加,必然使守土人員減少,擴(kuò)大人均資源占有量,提高勞動生產(chǎn)率,從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。無論是離土農(nóng)民創(chuàng)業(yè),還是守土農(nóng)民增收,都有利于縮小城鄉(xiāng)差別,加速城鄉(xiāng)一體化。

(四)實(shí)現(xiàn)人民共同富裕,為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化提供了政策保障

縮小貧富差距,實(shí)現(xiàn)共同富裕,是社會主義的本質(zhì)要求,是“三個(gè)代表”重要思想的重要內(nèi)容。當(dāng)前,農(nóng)民收入水平與城鎮(zhèn)居民相比仍有很大差距。要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化,縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是關(guān)鍵。對此,從中央到地方各級政府都非常重視,著力從政策等方面重點(diǎn)向貧困地區(qū)傾斜,扶持廣大農(nóng)民脫貧致富奔小康。近年來,大連市本著支農(nóng)政策不變、力度不減的原則,相繼出臺了 20多個(gè)強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)的政策文件,形成了確保農(nóng)民持續(xù)增收的政策保障體系。這些政策文件包括大力建設(shè)優(yōu)質(zhì)特色農(nóng)業(yè)基地、推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營、發(fā)展外向型農(nóng)業(yè)、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、推動專業(yè)合作社發(fā)展等,覆蓋面廣、含金量高、可操作性強(qiáng)。政府在推出政策的同時(shí),還不斷加大財(cái)政投入。隨著這些政策措施的實(shí)施,將進(jìn)一步加快農(nóng)村發(fā)展,加速城鄉(xiāng)一體化。

綜上所述,大連市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,條件基本具備,時(shí)機(jī)逐步成熟。因此,必須高度重視,認(rèn)真研究,積極實(shí)施。

二、大連推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的障礙因素分析

城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距擴(kuò)大,原因是多方面的。有歷史的原因——改革開放之前城鄉(xiāng)差距很大;有產(chǎn)業(yè)本身的因素——在市場經(jīng)濟(jì)條件下,農(nóng)業(yè)農(nóng)村,尤其是農(nóng)業(yè),本身是一個(gè)弱勢產(chǎn)業(yè),在市場競爭中相對處于不利地位;此外,我國的基本國情是人多地少,農(nóng)業(yè)資源相對匱乏,發(fā)展水平以及經(jīng)濟(jì)地位因素等很多方面的影響也有作用,這是客觀方面。除了這些因素之外,還有觀念、政策等方面的因素。

(一)思想觀念落后,城鄉(xiāng)之間的“鴻溝”需要逾越

學(xué)習(xí)、創(chuàng)新、轉(zhuǎn)變觀念,教育是最大的杠桿。由于我國農(nóng)村人口的受教育狀況較差,所以農(nóng)村人口的素質(zhì)普遍較低,導(dǎo)致農(nóng)村人口觀念陳舊、落后,進(jìn)而使“三農(nóng)”問題陷入了“教育資源分配不均→文化素質(zhì)偏低→陳舊、落后觀念難根除→創(chuàng)新意愿缺乏→發(fā)展能力明顯偏弱”的怪圈。地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決策者和組織者,沒有充分認(rèn)識推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重大意義,不能辯證處理城鎮(zhèn)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系,主要精力放在招商引資、企業(yè)改革、結(jié)構(gòu)調(diào)整等能夠產(chǎn)生直接效益的工作上,而對城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移等工作重視不夠。作為實(shí)施城鄉(xiāng)一體化的主體,一些群眾思想僵化、行動消極,突出表現(xiàn)為四種心理:一是留戀“面朝黃土背朝天”的生活,認(rèn)為“種田是萬本利、進(jìn)城是找苦吃”,既不愿意離土、也不愿意進(jìn)廠;二是怕離開土地失去生活依靠,怕進(jìn)入城鎮(zhèn)找不到就業(yè)門路,怕轉(zhuǎn)移住宅不適應(yīng)環(huán)境;三是劃地為牢,死守田園,欺生排外,不愿對外交流;四是等待觀望,苦度窮熬,寄希望于政策搬遷,寄希望于政府扶持。這些落后的思想觀念,人為地在農(nóng)村與城鎮(zhèn)之間劃上了界限、制造了“鴻溝”,難以推進(jìn)城鄉(xiāng)通融、協(xié)調(diào)發(fā)展。

(二)政策環(huán)境不優(yōu),農(nóng)民進(jìn)城的“門檻”需要降低

我國總體上已進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段,進(jìn)入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時(shí)刻,進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)因歷史原因長期存在,根深蒂固。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家厲以寧指出,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制有兩個(gè)重要支柱,一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制,二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這也是三十年體制改革一直集中破解的兩大體制障礙。對于城鄉(xiāng)二元體制而言,他分析說,三十年前農(nóng)村改革實(shí)施的農(nóng)村家庭承包制,雖然為土地政策松綁,調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性,但只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式(人民公社制度),而沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實(shí),城鄉(xiāng)依舊隔絕。所以說,雖然改革初期,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,但從本質(zhì)上講,這場農(nóng)村改革只是一種對社會生產(chǎn)力的初步釋放,而農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛躍在以后的改革中始終未出現(xiàn)。重工輕農(nóng)的傳統(tǒng)觀念和相應(yīng)的發(fā)展政策使農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資源配置在國民收入分配中仍處于不利地位,工農(nóng)業(yè)發(fā)展失調(diào)和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的局面在很多地區(qū)沒有根本扭轉(zhuǎn),計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)依然存在,城鄉(xiāng)差距依然懸殊。隨著城市的快速發(fā)展,以戶籍制度為核心的一系列隔離城鄉(xiāng)的制度體系還沒有從根本上予以改變。農(nóng)民進(jìn)城必須達(dá)到有關(guān)部門制定的各種標(biāo)準(zhǔn),而且戶口遷轉(zhuǎn)手續(xù)繁雜,一些地方還要繳納增容費(fèi)、城建費(fèi)、保險(xiǎn)費(fèi)等高額費(fèi)用,在計(jì)生管理、人口暫住等方面也受到諸多限制,使農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民在發(fā)展機(jī)會、社會地位等方面不平等加劇。在土地使用方面,由于存量土地的置換轉(zhuǎn)讓缺乏具體規(guī)定,加上國家對建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格控制的統(tǒng)一政策,致使農(nóng)民進(jìn)城難度很大;在發(fā)展環(huán)境方面,少數(shù)地方對在城鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)和個(gè)人,亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派的問題屢禁不止,就業(yè)、教育、醫(yī)療等制度不同程度地存在“城鄉(xiāng)有別”,抑制了農(nóng)民進(jìn)城的積極性。種種有形和無形的“門檻”,把大量想進(jìn)城的農(nóng)民拒之城外。

(三)城鎮(zhèn)規(guī)模過小,城鎮(zhèn)本身的“容量”需要擴(kuò)大

我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程正在逐步加快,小城鎮(zhèn)蓬勃興起,城鎮(zhèn)化已成為一個(gè)必然的發(fā)展趨勢。積極順應(yīng)這一趨勢,推進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展,成為擺在各級政府面前一個(gè)重大而緊迫的課題。目前,小城鎮(zhèn)發(fā)展普遍存在追求數(shù)量、忽視質(zhì)量的問題,突出表現(xiàn)為人口少、面積小、設(shè)施差。據(jù)有關(guān)資料顯示,我國建制鎮(zhèn)已達(dá)到 19216座,城鎮(zhèn)人口 16984萬,平均每座城鎮(zhèn)只有 8千多人,若扣除 1689座縣級城鎮(zhèn),平均每座非縣級城鎮(zhèn)只有 5千多人,不足 5千人的城鎮(zhèn)有 1萬多個(gè);平均每個(gè)小城鎮(zhèn)的建成區(qū)面積只有 0.3平方公里。同時(shí),由于遍地開花,亂鋪攤子,交通、通訊、水電等基礎(chǔ)設(shè)施簡陋,文化、娛樂、衛(wèi)生等公益事業(yè)發(fā)展滯后,市場功能殘缺。加之城鎮(zhèn)規(guī)模過小、功能不全、缺乏特色,必然導(dǎo)致對人口的吸納力降低、對要素的聚合力減弱,制約了城鎮(zhèn)的進(jìn)一步發(fā)展。由此可見,推進(jìn)小城鎮(zhèn)的發(fā)展勢在必行。首先,發(fā)展小城鎮(zhèn)是農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化的必然選擇。隨著農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,一部分先富起來的農(nóng)民要求進(jìn)入城鎮(zhèn),用他們的積累創(chuàng)造更多的社會財(cái)富;一部分農(nóng)業(yè)剩余勞動力,需要合理有序地進(jìn)入城鎮(zhèn)尋找新的就業(yè)崗位。其次,發(fā)展小城鎮(zhèn)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迫切要求。我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的迅速發(fā)展,對加快小城鎮(zhèn)建設(shè)提出了客觀要求。農(nóng)業(yè)的發(fā)展,迫切需要資金、技術(shù)、信息等方面的服務(wù)和支持;農(nóng)村各業(yè)的全面發(fā)展,迫切需要加強(qiáng)市場體系建設(shè);農(nóng)村企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展,需要逐步向小城鎮(zhèn)相對聚集。解決這些問題的重要舉措之一,就是促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展,加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程。再次,發(fā)展小城鎮(zhèn)是實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村現(xiàn)代化的必由之路。沒有農(nóng)村的現(xiàn)代化,就沒有整個(gè)中國的現(xiàn)代化。農(nóng)村人口進(jìn)城定居,可以使廣大農(nóng)民逐步改變傳統(tǒng)的生活方式和思想觀念,從整體上提高我國人口素質(zhì),縮小工農(nóng)差別和城鄉(xiāng)差別。

(四)建設(shè)投入短缺,城鎮(zhèn)發(fā)展的“瓶頸”需要突破

建設(shè)資金不足,使小城鎮(zhèn)發(fā)展缺乏原動力,造成小城鎮(zhèn)規(guī)模過小,基礎(chǔ)設(shè)施滯后、功能不完備。國家及金融部門投入部分小城鎮(zhèn)啟動資金,小城鎮(zhèn)合理運(yùn)作,可以使小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入良性循環(huán)狀態(tài),但從目前來看,小城鎮(zhèn)建設(shè)的籌資渠道窄、建設(shè)投入少。金融方面,隨著基層金融機(jī)構(gòu)的撤并收縮,國家投資重點(diǎn)轉(zhuǎn)向大中城市,小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸投入微乎其微,這對小城鎮(zhèn)來說只是杯水車薪;財(cái)政方面,由于縣財(cái)政實(shí)行垂直管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力調(diào)劑資金用于城鎮(zhèn)建設(shè),縣級財(cái)政由于“僧多粥少”而力不從心、鞭長莫及。引資方面,受地理位置偏遠(yuǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施落后等因素的影響,小城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境無法與大中城市競爭,吸引外商進(jìn)鎮(zhèn)投資的規(guī)模有限;而且,在個(gè)人投資中,絕大部分是用于自建門店、住房,沒有穩(wěn)定的融資渠道。鎮(zhèn)政府不能運(yùn)用市場經(jīng)濟(jì)的手段,用商業(yè)運(yùn)作的方式積聚資金建設(shè)小城鎮(zhèn)。另外,為數(shù)不少的小城鎮(zhèn)為了吸引項(xiàng)目、投資,往往把小城鎮(zhèn)建設(shè)配套費(fèi)等一些應(yīng)該正常、合理征收的錢免征,造成小城鎮(zhèn)建設(shè)資金緊張。由于銀行投得少、向上爭得少、市場籌得少,小城鎮(zhèn)建設(shè)只能依靠土地收益和社會投資作支撐,而絕大多數(shù)農(nóng)民剛剛跨越溫飽,進(jìn)鎮(zhèn)建房后資金所剩無幾。從而,資金短缺是制約城鎮(zhèn)發(fā)展的最大“瓶頸”。有關(guān)研究認(rèn)為,小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口在萬人左右,才能發(fā)揮集聚、輻射、帶動作用,小城鎮(zhèn)規(guī)模過小,對人口和企業(yè)的集聚效益也十分低下。小城鎮(zhèn)生產(chǎn)、居住、教育、醫(yī)療、文化娛樂、商業(yè)貿(mào)易等功能不完備,不能真正稱得上農(nóng)村社會發(fā)展的“中心”。因此,深化小城鎮(zhèn)財(cái)政體制改革,加大融資力度,建立國家、企業(yè)、集體、個(gè)人、外資一起上的多元投資體系,是當(dāng)前深化小城鎮(zhèn)綜合改革,加快小城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的難點(diǎn)和關(guān)鍵。

三、大連加速城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略對策創(chuàng)意

大連市目前已經(jīng)具備了推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基礎(chǔ)和條件,要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程,盡快在城鄉(xiāng)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)等方面取得新的突破,形成梯度有序、城鄉(xiāng)融合、以城帶鄉(xiāng)、以鄉(xiāng)促城、互為資源、互為市場的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。

(一)強(qiáng)化區(qū)域發(fā)展功能定位,促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局是形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的前提。要立足于大連的區(qū)域特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)村現(xiàn)狀,改變以往單一城市規(guī)劃模式,把城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作為一個(gè)整體統(tǒng)一規(guī)劃。整合城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)相關(guān)部門,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和布局,按照城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃一體化的思路,以市域總體規(guī)劃為龍頭,修編市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、各功能組團(tuán)規(guī)劃及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會事業(yè)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境保護(hù)等各類專項(xiàng)規(guī)劃,同時(shí)把村屯納入統(tǒng)一規(guī)劃,合理布局生活休閑空間、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間、農(nóng)田保護(hù)空間、生態(tài)體系空間和公共基礎(chǔ)設(shè)施配置,努力建設(shè)與大連現(xiàn)代化國際城市相適應(yīng)、與國際航運(yùn)中心和新型產(chǎn)業(yè)基地相統(tǒng)一的新農(nóng)村。

在統(tǒng)一制訂土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上,明確分區(qū)功能定位,優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局。一方面,以工業(yè)化為主導(dǎo)、城市化為支撐、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為基礎(chǔ),發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)。強(qiáng)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)之間的協(xié)作和聯(lián)系,通過企業(yè)搬遷和項(xiàng)目開發(fā),促進(jìn)城市工業(yè)尤其是勞動密集型產(chǎn)業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)城市資金、人才等生產(chǎn)要素進(jìn)入農(nóng)村,發(fā)揮城市企業(yè)在市場、品牌、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢,推進(jìn)農(nóng)村工業(yè)向城鎮(zhèn)集聚、向園區(qū)集中,發(fā)展壯大機(jī)械裝備、電子、化工、建材、服裝、家具、農(nóng)產(chǎn)品加工等優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。加快城市服務(wù)業(yè)向農(nóng)村延伸,大力發(fā)展農(nóng)村商貿(mào)、旅游、金融、科技服務(wù)等產(chǎn)業(yè),積極培育勞務(wù)經(jīng)濟(jì)。另一方面,充分發(fā)揮大連的口岸和區(qū)位優(yōu)勢,積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。按照專業(yè)化生產(chǎn)、集約化經(jīng)營和區(qū)域化布局的思路,提升漁業(yè)、畜牧、水果、蔬菜、花卉等五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平。深化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營,培育壯大龍頭企業(yè),提高農(nóng)產(chǎn)品精深加工水平和規(guī)模,搞活農(nóng)產(chǎn)品流通。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè),積極發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè),建立以農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新、農(nóng)產(chǎn)品精深加工和流通為支撐的優(yōu)質(zhì)、高產(chǎn)、高效、生態(tài)、安全的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地。隨著大連市城市化進(jìn)程不斷加快,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)格局發(fā)生了深刻變化,使大連市南三區(qū)(甘井子、旅順、金州)和北三市,長?？h形成了三種不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)走向,南三區(qū)趨于發(fā)展都市農(nóng)業(yè),園藝農(nóng)業(yè),生態(tài)農(nóng)業(yè),休閑觀光農(nóng)業(yè),歷史文化旅游業(yè),北三市趨于發(fā)展規(guī)模化現(xiàn)代化農(nóng)業(yè),長?？h趨于發(fā)展海上養(yǎng)殖農(nóng)業(yè),海產(chǎn)品深加工業(yè),旅游觀光農(nóng)業(yè)。大連市審時(shí)度勢,因勢利導(dǎo),充分發(fā)揮比較優(yōu)勢,實(shí)現(xiàn)區(qū)域功能的合理定位。

(二)大力完善城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源配置一體化

強(qiáng)化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入,大幅度增加投入總量,形成可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政支農(nóng)機(jī)制。城鄉(xiāng)發(fā)展的差距在基礎(chǔ)設(shè)施方面表現(xiàn)的尤為明顯,要形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局,必須堅(jiān)持把農(nóng)村和城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為有機(jī)整體統(tǒng)一考慮,統(tǒng)一布局,統(tǒng)一推進(jìn),協(xié)調(diào)發(fā)展。針對目前城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差異大、各種功能布局不合理、設(shè)施共享性差等突出問題,著眼強(qiáng)化城鄉(xiāng)設(shè)施銜接、互補(bǔ),加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入的力度。重點(diǎn)搞好農(nóng)村交通、水利、環(huán)境、能源和信息化等工程建設(shè),形成城鄉(xiāng)銜接的路網(wǎng)、水網(wǎng)、電網(wǎng)、信息網(wǎng)、銷售網(wǎng)和生態(tài)網(wǎng)。提高上述設(shè)施的質(zhì)量和服務(wù)功能,并與城市有關(guān)設(shè)施統(tǒng)籌考慮,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共建、城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)、生產(chǎn)、生活一體化。要以建設(shè)城市社區(qū)的理念,搞好村屯環(huán)境整治,改變臟、亂、差、散的狀況,形成路連林隔、錯(cuò)落有致的村莊格局。

一是進(jìn)一步提高農(nóng)村公路網(wǎng)通達(dá)深度。加快大連市內(nèi)輕軌向南三區(qū)及普蘭店延伸,公路向鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村延伸,公交客運(yùn)向村屯延伸,做到村村通公路,客運(yùn)建站點(diǎn),方便農(nóng)民出行。二是強(qiáng)化農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè),加強(qiáng)農(nóng)村生活垃圾、污水處理,畜牧飼養(yǎng)場周邊的生態(tài)環(huán)境整治。地下管網(wǎng)涵洞危橋的維修改造,病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固,加強(qiáng)水源地的環(huán)境保護(hù)和水質(zhì)監(jiān)測,加大農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢測監(jiān)管,確保農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全,實(shí)施造林、育林、封林計(jì)劃,實(shí)現(xiàn)山河路屯綠化美化工程。建設(shè)青山綠水、整潔舒適、文明的生態(tài)家園,促進(jìn)村屯面貌和農(nóng)民生活方式發(fā)生根本性改變。三是加強(qiáng)文化信息資源共享,實(shí)現(xiàn)廣播電視村村通,戶戶通,鄉(xiāng)廠(鎮(zhèn))村建立綜合文化站,圖書室,健身場所。形成多方面,多層次,多功能的基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)網(wǎng)絡(luò),實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共建,城鄉(xiāng)連網(wǎng),城鄉(xiāng)共享。

(三)注重城鄉(xiāng)統(tǒng)一行政管理,保障公共服務(wù)體系一體化

循序漸進(jìn)地推進(jìn)城鄉(xiāng)行政管理體制改革。一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的行政管理機(jī)構(gòu)。按照合理整合市、區(qū)(縣)兩級政府的綜合管理部門,逐步打破城鄉(xiāng)分割的機(jī)構(gòu)設(shè)置原則,逐步形成城鄉(xiāng)一體、高效規(guī)范的行政管理體系,不再實(shí)行城市管理鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)格局。二是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,并且將職能逐步向農(nóng)村延伸。要轉(zhuǎn)變各級政府職能,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)調(diào)劑、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職能,特別是要推進(jìn)政府的社會管理和公共服務(wù)職能由城市向農(nóng)村延伸,在一定時(shí)期甚至重點(diǎn)向農(nóng)村和基層傾斜。

縮小城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)水平的差距,是扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距擴(kuò)大趨勢的基礎(chǔ)。近年來,隨著中央一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的貫徹實(shí)施,農(nóng)村社會事業(yè)有了較快發(fā)展,公共服務(wù)水平有了明顯提高。但由于長期以來農(nóng)村公共服務(wù)方面欠賬太多,目前城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平仍然有較大差距,特別是教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會保障等方面差距更為明顯。為了促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,必須按照有利于逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求,加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體系。加快完善公共財(cái)政體制,加大公共財(cái)政向農(nóng)村教育和公共衛(wèi)生等方面的轉(zhuǎn)移支付力度。一是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育事業(yè)發(fā)展。加大農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革的力度,進(jìn)一步明確各級政府對發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任,鞏固以政府投入為主的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。全面落實(shí)農(nóng)村免費(fèi)義務(wù)教育政策,普及農(nóng)村高中階段教育,使農(nóng)村中小學(xué)教育逐步達(dá)到與城市同等級學(xué)校的水平。加快改革農(nóng)村教育行政管理體制,嚴(yán)格教師資格制度,精簡教師隊(duì)伍,提高教師素質(zhì)。盤活農(nóng)村教育資源,優(yōu)化農(nóng)村教育結(jié)構(gòu),按照社會大教育理念和市場原則,采取多樣化的形式,吸引社會資源興辦農(nóng)村教育,引導(dǎo)和鼓勵(lì)城區(qū)科技、教育、衛(wèi)生等各類專業(yè)人才以項(xiàng)目合作、短期交流、掛職鍛煉等方式向農(nóng)村流動。大力發(fā)展農(nóng)村基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育,增強(qiáng)教育培訓(xùn)的針對性。對農(nóng)村勞動力存量部分,應(yīng)加強(qiáng)職業(yè)技能培訓(xùn),為制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)培訓(xùn)出符合要求的產(chǎn)業(yè)工人;對農(nóng)村勞動力增量部分,應(yīng)以提高綜合素質(zhì)為重點(diǎn),突出文化素質(zhì)、技能素質(zhì)和經(jīng)營管理能力的全面提高。二是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展。加大農(nóng)村公共衛(wèi)生投入力度,建立農(nóng)村衛(wèi)生專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度,增加公共財(cái)政對鄉(xiāng)村衛(wèi)生院的支持,加強(qiáng)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院的改造,幫助鄉(xiāng)村衛(wèi)生院購買一些基本的醫(yī)療設(shè)備,對鄉(xiāng)村醫(yī)生進(jìn)行免費(fèi)培訓(xùn),以提高農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)能力。降低就醫(yī)門檻,使農(nóng)民一般看病不出鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)市縣。改革農(nóng)村現(xiàn)行醫(yī)療衛(wèi)生管理體制,建立和完善農(nóng)村疾病預(yù)防控制體系和醫(yī)療救治體系,賦予鄉(xiāng)村衛(wèi)生院承擔(dān)衛(wèi)生行政部門的預(yù)防保健職責(zé)。大力開展城市衛(wèi)生支援農(nóng)村衛(wèi)生工作,大力組織城市醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展“一幫一”活動,對口支援農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu),重點(diǎn)幫扶人員培訓(xùn)、技術(shù)指導(dǎo)、衛(wèi)生院管理以及給予設(shè)備支持等。鼓勵(lì)醫(yī)學(xué)院校畢業(yè)生和城市衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在職或離退休衛(wèi)生技術(shù)人員到農(nóng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)服務(wù)。提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療參合率和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn),保大病,兼顧常見病、多發(fā)病的預(yù)防和治療,提高救助效果。適當(dāng)提高農(nóng)民的參合費(fèi)用,逐漸過渡到與城市居民享有相同的醫(yī)療保險(xiǎn)。加強(qiáng)農(nóng)村精神文明建設(shè),完善農(nóng)村公共文化設(shè)施,營造豐富多彩的農(nóng)村文化生活,倡導(dǎo)新風(fēng)尚,培育新農(nóng)民。在大力提高農(nóng)村公共服務(wù)水平的同時(shí),還要注意從體制機(jī)制上推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化。為了實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化,必須從現(xiàn)在起就做好規(guī)劃、留好接口、逐步靠攏,一待條件成熟,就真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化運(yùn)作。

(四)解決好勞動力就業(yè)問題,加快社會勞動保障一體化

近年來農(nóng)民收入之所以保持較快的增長速度,一個(gè)重要因素是外出務(wù)工和從事二、三產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民越來越多,農(nóng)民的非農(nóng)收入持續(xù)較快增長。農(nóng)民在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)就業(yè)已成為當(dāng)前農(nóng)民增收最直接、最有效的途徑。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)和勞動力市場一體化,不僅是增加農(nóng)民收入的重要途徑,也是培育要素市場、支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。一方面,以“一島十區(qū)”和鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)促進(jìn)全域城市化,用農(nóng)村工業(yè)經(jīng)濟(jì)支撐新農(nóng)村建設(shè),加快發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動密集型傳統(tǒng)工業(yè),農(nóng)業(yè)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè),農(nóng)產(chǎn)品和水產(chǎn)品深加工業(yè),高科技現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園,就地解決農(nóng)村剩余勞動力。另一方面,盡管與過去相比,現(xiàn)行的城鎮(zhèn)戶籍制度和就業(yè)制度已有了較大改進(jìn),但當(dāng)前農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到許多不合理的限制。應(yīng)將農(nóng)民就業(yè)問題納入整個(gè)社會的就業(yè)體系中,有關(guān)部門要逐步把對城鎮(zhèn)失業(yè)人員在就業(yè)和培訓(xùn)等方面的優(yōu)惠政策落實(shí)到農(nóng)村富余勞動力身上,促進(jìn)他們到二、三產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移就業(yè)。建立進(jìn)城務(wù)工人員就業(yè)檔案,消除農(nóng)村勞動力到城市就業(yè)時(shí)人為設(shè)置的各種障礙,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的就業(yè)體系。使用身份證號作為所有社會服務(wù)項(xiàng)目的記事號碼,并按此建立住房公積金、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會保障體系賬戶,繳納相關(guān)費(fèi)用。工作在大連市域范圍內(nèi)發(fā)生變動,相關(guān)的社會保障系統(tǒng)繳存的資金可以在大連市域內(nèi)部轉(zhuǎn)移,把較為熟練的員工留在大連市工作。

改革和完善社會保障體制和機(jī)制。堅(jiān)持家庭養(yǎng)老保障與社會養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度,逐步提高社會化養(yǎng)老的程度。逐步將進(jìn)城農(nóng)民工納入城市社會保障網(wǎng)絡(luò)之中,使農(nóng)民工及其所攜家屬在就業(yè)醫(yī)療、再教育、子女入學(xué)等方面享受到市民待遇。完善以農(nóng)村低保制度為主體,以住房、醫(yī)療、教育、計(jì)劃生育等專項(xiàng)為輔的貧困救助制度,建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,進(jìn)一步提高五保戶供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn),使農(nóng)村居民老有所養(yǎng),病有所依,貧有所濟(jì),殘有所助,住有所居。按照“低水平、廣覆蓋、適度保障”的思路,積極探索現(xiàn)階段的農(nóng)民社會化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

綜上所述,大連市作為遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的核心城市,要充分發(fā)揮龍頭帶動和輻射作用,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,建設(shè)社會主義新農(nóng)村。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì),加快推進(jìn)城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展,進(jìn)而確保經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、社會和諧穩(wěn)定。

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