質(zhì)詢權(quán)和詢問權(quán)閑置的成因與行使

□ 王世智

質(zhì)詢案和詢問是地方組織法和監(jiān)督法賦予人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)“一府兩院”實(shí)行監(jiān)督的兩種主要形式。通過(guò)質(zhì)詢對(duì)違法行為帶有批評(píng)性質(zhì)，對(duì)警示和預(yù)防腐敗有很好的效果；通過(guò)詢問對(duì)有關(guān)議案或報(bào)告存疑不懂的問題弄清楚、問明白，便于審議。但這兩種監(jiān)督方式長(zhǎng)期以來(lái)被束之高閣，行使得很少。筆者就其成因與兩者的區(qū)別應(yīng)用談點(diǎn)粗淺看法。

一、質(zhì)詢和詢問權(quán)閑置的成因

1.宣傳不到位，不會(huì)行使。各級(jí)人大機(jī)關(guān)對(duì)現(xiàn)有法律中關(guān)于質(zhì)詢案和詢問權(quán)的規(guī)定，宣傳得不深不透，沒有像行使議案、建議權(quán)那樣，經(jīng)常宣傳，反復(fù)講，使代表人人明白，導(dǎo)致許多代表對(duì)質(zhì)詢案和詢問的概念不了解，運(yùn)作程序不熟悉，甚至有些代表根本不知質(zhì)詢是怎么一回事。人代會(huì)上，沒有專門指導(dǎo)質(zhì)詢和詢問的工作機(jī)構(gòu)，對(duì)質(zhì)詢案和詢問作業(yè)務(wù)指導(dǎo)。提質(zhì)詢案不同于提建議，必須符合法定人數(shù)，要經(jīng)過(guò)一定的法律程序，比較復(fù)雜，許多代表不會(huì)提。審議大會(huì)議案的時(shí)候，人云亦云，不懂裝懂，不知怎樣詢問，向誰(shuí)詢問。

2.認(rèn)識(shí)不到位，不想行使。由于質(zhì)詢是一種比較嚴(yán)厲的剛性監(jiān)督手段，人們對(duì)質(zhì)詢的認(rèn)識(shí)有差異，不盡一致。一是從黨委到人大，一般來(lái)說(shuō)，不希望提質(zhì)詢案。這也是質(zhì)詢案往往難于由人大主席團(tuán)或人大常委會(huì)主任會(huì)議決定交由受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)答復(fù)的原因之一。有質(zhì)詢案，一怕捅婁子，二怕“家丑”外揚(yáng)。其次是“一府兩院”認(rèn)為當(dāng)面質(zhì)詢，就是出它們的洋相。雖然“一府兩院”等國(guó)家機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人，由人大選舉產(chǎn)生、任免，應(yīng)對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，一旦人大及其常委會(huì)提出質(zhì)詢案，決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，有關(guān)部門無(wú)法回避和拒絕，只能接受質(zhì)詢。但因?yàn)檫@些部門手中掌握著各種權(quán)力，聽?wèi)T了甜言蜜語(yǔ)奉承話，聽不得半句逆耳忠言批評(píng)話。質(zhì)詢須當(dāng)面鑼對(duì)面鼓地向受質(zhì)詢的單位提出責(zé)問，容易得罪人；而受質(zhì)詢的部門大多是掌握著人、財(cái)、物和審批等某項(xiàng)權(quán)力的實(shí)權(quán)單位，怕質(zhì)詢后關(guān)系弄僵，今后辦事受刁難，因而不想輕易去捅“馬蜂窩”。

3.履職不到位，不愿行使。由于現(xiàn)在各級(jí)人大代表中，官員代表占有一定比例，大多數(shù)還是國(guó)家機(jī)關(guān)或部門的負(fù)責(zé)人，他們不愿也不可能提質(zhì)詢案或詢問。來(lái)自基層沒有一官半職的人大代表，有的在大會(huì)分組審議工作報(bào)告等議案時(shí)，沒有圍繞審議議題發(fā)過(guò)一次言，沒有領(lǐng)銜提出過(guò)一件建議。有的雖然對(duì)有些問題看在眼里，即使想行使質(zhì)詢和詢問權(quán)，可能也不會(huì)被決定交由有關(guān)機(jī)關(guān)答復(fù)，提出詢問問不到點(diǎn)子上，無(wú)人正面回答，怕人指責(zé)為“小題大做”。因此，大多數(shù)代表只是抱著“開開會(huì)、舉舉手、拍拍手、畫畫圈”的態(tài)度“盡職盡責(zé)”算了。

二、質(zhì)詢與詢問權(quán)的異同與行使

質(zhì)詢是一種較嚴(yán)厲的剛性法律監(jiān)督方式。一般而言，應(yīng)該是對(duì)事關(guān)大局、事關(guān)民生的重要問題和比較重大而又存疑問題提起，要求作出滿意的解釋，具有質(zhì)問、追究的作用。

而詢問是向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)詢問事情、了解情況的行為。其目的是了解情況，以便于對(duì)報(bào)告或決議進(jìn)行審議和表決。

質(zhì)詢和詢問都是法律賦予人大及其常委會(huì)的監(jiān)督方式。兩者相比，只是前者“問”、“答”的程序比后者復(fù)雜一些，為正確行使好質(zhì)詢權(quán)和詢問權(quán)，須明晰兩者之間的不同。

一是質(zhì)詢和詢問的性質(zhì)、目的不同。質(zhì)詢，是各級(jí)人大及其常委會(huì)的一種剛性監(jiān)督方式，而詢問不具有議案和監(jiān)督的性質(zhì)。提出質(zhì)詢案的目的是要糾正“一府兩院”的違憲違法行為和工作中的重大失誤，而詢問是在人代會(huì)或人大常委會(huì)會(huì)議期間審議議案或報(bào)告時(shí)，對(duì)不清楚的問題進(jìn)行了解。

二是質(zhì)詢和詢問的主體、對(duì)象不同。地方組織法和監(jiān)督法第二十八條和第三十五條規(guī)定，提質(zhì)詢案的主體，是地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，代表10人以上聯(lián)名、設(shè)區(qū)的市以上人大常委會(huì)組成人員5人以上聯(lián)名、縣級(jí)人大常委會(huì)組成人員3人以上聯(lián)名，且必須以書面形式提出，寫明質(zhì)詢對(duì)象、質(zhì)詢的問題和內(nèi)容，這樣才符合法定人數(shù)和要求；而詢問的主體是各級(jí)人大代表和人大常委會(huì)組成人員，它沒有法定人數(shù)的規(guī)定，可以一個(gè)人提出，也可以幾個(gè)人聯(lián)合提出，也無(wú)須書面及其他嚴(yán)格要求。

根據(jù)地方組織法規(guī)定，在人民代表大會(huì)會(huì)議期間質(zhì)詢的對(duì)象為本級(jí)人民政府及其所屬各工作部門以及人民法院、人民檢察院；在本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議期間為人民政府、人民法院、人民檢察院；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表質(zhì)詢的只能是本級(jí)人民政府。而詢問的對(duì)象是與正在審議的議案或報(bào)告有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)和有關(guān)問題。

三是質(zhì)詢和詢問的問題、指向不同。質(zhì)詢的問題必須是被質(zhì)詢對(duì)象職權(quán)范圍之內(nèi)、對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其所屬部門工作認(rèn)為有缺失、過(guò)失、過(guò)錯(cuò)甚至有違法違規(guī)行為等，有必要通過(guò)質(zhì)詢加以改進(jìn)或及時(shí)糾正，需要明辨是非、糾正違法違規(guī)行為、明確責(zé)任的重大問題。而詢問的問題是正在審議的議案或報(bào)告有關(guān)的事實(shí)不清、原因不明、有存懷疑等相關(guān)事項(xiàng)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出，要求解釋或答復(fù)的問題。因此，質(zhì)詢與詢問的內(nèi)容也應(yīng)該有所不同。質(zhì)詢應(yīng)該是事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的事項(xiàng)；詢問應(yīng)該是一般性、局部性、事務(wù)性的事項(xiàng)；提出質(zhì)詢案應(yīng)該是在多次詢問無(wú)果的情況下提出為好。

四是答復(fù)和說(shuō)明的范圍、形式不同。地方組織法規(guī)定，質(zhì)詢案由人代會(huì)主席團(tuán)會(huì)議決定交由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)在主席團(tuán)會(huì)議、大會(huì)全體會(huì)議或者有關(guān)的專門委員會(huì)會(huì)議上口頭答復(fù)，或者由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)書面答復(fù)。質(zhì)詢案以口頭答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人到會(huì)答復(fù)；質(zhì)詢案以書面答復(fù)的，應(yīng)由受質(zhì)詢機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署，由大會(huì)主席團(tuán)印發(fā)會(huì)議或者印發(fā)提質(zhì)詢案的代表。而詢問沒有嚴(yán)格的法定程序，一般是人大代表或常委會(huì)組成人員在審議議案或報(bào)告時(shí)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)派人或負(fù)責(zé)人員到會(huì)，聽取詢問，隨問隨答即可。