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    無行政權(quán)力依托基層黨組織功能研究述評

    2010-12-26 22:26:39
    上海黨史與黨建 2010年4期
    關(guān)鍵詞:基層組織權(quán)力行政

    ●宋 薇

    無行政權(quán)力依托基層黨組織功能研究述評

    ●宋 薇

    隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展,中國的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化,傳統(tǒng)基層黨組織逐漸脫離行政權(quán)力依托。同時(shí),出現(xiàn)了大量的無行政隸屬關(guān)系、無行政主管的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織,衍生出基層黨建的一些新興領(lǐng)域。如何使這些無行政權(quán)力依托基層黨組織的功能有效發(fā)揮,已成為新時(shí)期黨建研究中的熱點(diǎn)問題之一。

    無行政權(quán)力依托;基層黨組織;功能

    發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)所帶來的權(quán)力關(guān)系和利益關(guān)系的巨大變革,使得基層黨組織原有依存的條件和環(huán)境發(fā)生了變化。在新時(shí)期的黨建實(shí)踐過程中,無行政權(quán)力依托基層黨組織成為了黨的工作的重要陣地所在。如何有效發(fā)揮其功能,已成為當(dāng)前黨建工作中的一個(gè)重要課題。

    一、無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的概念

    (一)無行政權(quán)力依托基層黨組織形成的背景。1.隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)逐步發(fā)展,傳統(tǒng)基層黨組織逐漸脫離行政權(quán)力依托。黨的基層組織的功能發(fā)生了顯著變化。一是功能定位從“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”逐步向政治領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。二是黨的基層組織功能的屬性從“超政治”功能向政治功能轉(zhuǎn)變。三是黨的基層組織實(shí)現(xiàn)其功能的手段由著重依靠行政權(quán)力向依靠思想政治手段轉(zhuǎn)變。[1]2.社會組織形態(tài)發(fā)生了深刻變化,衍生出基層黨建的一些新興領(lǐng)域。發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)以來,出現(xiàn)了大量的無行政隸屬關(guān)系、無行政主管的新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織;出現(xiàn)了大量的退休人員、下崗失業(yè)人員、流動人員、農(nóng)民工等無“單位”的“社會人”。

    (二)無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的概念界定?!盁o行政權(quán)力依托基層黨組織”,有廣義和狹義之分。廣義的無行政權(quán)力依托基層黨組織,以是否掌握行政權(quán)力為標(biāo)準(zhǔn),泛指各種沒有行政權(quán)力可依靠的基層黨組織,例如,轉(zhuǎn)制后的村委會、居委會和社區(qū)中的基層黨組織。狹義的無行政權(quán)力依托基層黨組織,是指新興領(lǐng)域中的基層黨組織,主要包括新經(jīng)濟(jì)組織、新社會組織中黨的基層組織。

    目前雖然沒有“無行政權(quán)力依托基層黨組織的功能”的明確概念,但在一些領(lǐng)域有相關(guān)研究。美國的加布里埃爾·A·阿爾蒙德等在《比較政治學(xué):體系、過程和政策》一書中指出,政黨作為近現(xiàn)代以來人類政治活動體系中最重要的結(jié)構(gòu)部分,它的自身結(jié)構(gòu)構(gòu)成了體系,作為政黨自身結(jié)構(gòu)體系中的各組成部分也在特定的政治活動中發(fā)揮著功用,這些功用稱為政黨的功能。一般認(rèn)為,政黨功能就是指政黨在整體社會生活中應(yīng)承擔(dān)的角色,因而也是政黨對維持社會體系結(jié)構(gòu)的連續(xù)性上所起的作用。[2]

    二、無行政權(quán)力依托基層黨組織功能的內(nèi)容

    (一)關(guān)于基層黨組織的一般功能。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨,黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘,是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)?;鶎狱h組織功能包括五個(gè)方面:政治引導(dǎo)功能;社會控制功能;利益表達(dá)和利益協(xié)調(diào)功能;教育、管理和監(jiān)督黨員,吸納和培育社會精英的功能;社會關(guān)懷和服務(wù)功能。[3]除了具有一般的功能之外,在新的形勢下,需要根據(jù)客觀現(xiàn)實(shí)的變化,確定目前無行政權(quán)力依托基層黨組織的具體功能。

    (二)新經(jīng)濟(jì)組織新社會組織中黨的基層組織的功能。從目前情況來看,非公有制企業(yè)黨組織的功能定位及其實(shí)現(xiàn)形式,也就是如何實(shí)事求是地設(shè)定黨組織在非公有制企業(yè)中的地位、如何真正發(fā)揮黨組織的作用,對于這些問題,還存在較多的認(rèn)識分歧,主要觀點(diǎn)有:一是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織應(yīng)定位在“企業(yè)中的政治核心”。二是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織應(yīng)定位在“在企業(yè)員工中處于政治核心地位,發(fā)揮政治核心作用”。三是認(rèn)為非公有制企業(yè)中的黨組織應(yīng)定位為“維權(quán)核心”。四是認(rèn)為非公有制企業(yè)黨組織“地位不確定”。

    相對而言,新社會組織黨建工作尚處于起步階段,黨組織應(yīng)該定位于新社會組織及其員工中的政治核心。根據(jù)共產(chǎn)黨黨建的基本規(guī)律,結(jié)合新社會組織的特點(diǎn),新社會組織黨組織的功能應(yīng)包含:一是引導(dǎo)和監(jiān)督新社會組織的政治方向。這是新社會組織中黨組織的根本職能。二是服務(wù)或支持新社會組織的發(fā)展。三是傳輸和反饋社情民意信息。四是管理和教育黨員發(fā)揮模范作用。也有學(xué)者從其它角度進(jìn)行了功能定位,例如:有學(xué)者認(rèn)為,在新社會組織領(lǐng)域,黨組織的作用主要體現(xiàn)在:領(lǐng)導(dǎo)新社會組織方面的立法工作,為培育和推動中國民間組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境;積極推進(jìn)政治體制改革和行政體制改革,為強(qiáng)化新社會組織的職能提供剛性保障;建設(shè)性地在新社會組織中開展黨建工作。[4]還有學(xué)者認(rèn)為,黨對非政府組織的政策服務(wù)體現(xiàn)兩個(gè)層面:政治的領(lǐng)導(dǎo)作用,即通?!包h領(lǐng)導(dǎo)社會”;治理的領(lǐng)導(dǎo)作用。[5]

    三、當(dāng)前無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮難的原因

    (一)無行政權(quán)力依托基層黨組織的基礎(chǔ)相對薄弱。第七次私營企業(yè)抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示,目前在私營企業(yè)中,企業(yè)中的黨員數(shù)量十分有限,員工中沒有黨員的私營企業(yè)占31.7%,黨員數(shù)量為3人以下的占14.4%左右。[6]新形勢下黨建工作的環(huán)境發(fā)生了變化,新經(jīng)濟(jì)黨建工作沒有傳統(tǒng)企、事業(yè)單位自上而下嚴(yán)密的黨組織管理體系的支撐,也沒有傳統(tǒng)組織設(shè)置方式所形成的有力的行政依托,這使新經(jīng)濟(jì)黨組織部分或相當(dāng)部分地失去了自主開展黨建工作的資源基礎(chǔ)。[7]新社會組織中的黨員因自身利益關(guān)系、工作穩(wěn)定等方面因素,加上不少新社會組織黨組織活動缺乏吸引力,不愿把組織關(guān)系轉(zhuǎn)到新社會組織黨組織中,組織關(guān)系掛靠比較分散。[8]同時(shí),缺乏應(yīng)有的經(jīng)費(fèi)保障和專門的黨建工作者。

    (二)無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮缺乏有力的制度設(shè)計(jì)與制度支撐。新黨章對于新經(jīng)濟(jì)組織中黨組織的組織定位沒有做出明確規(guī)定,新經(jīng)濟(jì)組織黨組織的政治核心地位和政治核心作用發(fā)揮缺少完善的制度設(shè)計(jì)和制度安排。同樣,新社會組織是政治組織外和政治體制外的社會組織,這就決定了新社會組織黨組織的定位和職能實(shí)現(xiàn)缺少強(qiáng)勢的行政依托,缺少完善的制度設(shè)計(jì)和制度安排。[9]有學(xué)者指出,新經(jīng)濟(jì)組織黨員教育工作存在零、散、亂現(xiàn)象,還沒有形成制度化、規(guī)范化的工作機(jī)制。[10]在發(fā)展黨員方面,目前發(fā)展新經(jīng)濟(jì)組織黨員渠道不夠?qū)挄?,仍然采用傳統(tǒng)的發(fā)展方式,即由所在黨支部推薦,這對于那些沒有及時(shí)成立支部以及“開關(guān)型”企業(yè)內(nèi)的優(yōu)秀人才來說,缺乏有效的入黨途徑。[11]有學(xué)者認(rèn)為,新社會組織的黨建管理體制有待理順。部分新社會組織的黨建管理主體不明確,原有的多元化管理模式需要進(jìn)一步完善。目前對新社會組織大多采取屬地、屬業(yè)、掛靠等多元化的黨建管理模式。由于管理邊界并不夠明確,帶來了不同部門“扯皮”等問題。[12]

    (三)黨組織功能發(fā)揮受到“兩新”組織自身特點(diǎn)的影響。非公企業(yè)獨(dú)有的趨利性與黨建工作難以產(chǎn)生直接經(jīng)濟(jì)效益存在著矛盾,這使新經(jīng)濟(jì)組織黨組織的定位相對于國有企業(yè)黨組織更具有復(fù)雜性。同時(shí),客觀上黨組織難以參與企業(yè)經(jīng)營決策,黨組織開展工作的力度很大程度上取決于業(yè)主的態(tài)度,也給新經(jīng)濟(jì)組織黨組織作用發(fā)揮帶來現(xiàn)實(shí)難題。[13]對新社會組織來說,黨建工作的行為主體與新社會組織運(yùn)轉(zhuǎn)的主體之間利益并不一致。一些官辦的、半官辦的社會組織與黨組織之間;新興社會組織與黨組織之間都會有利益沖突。[14]而新生社會組織的自身特點(diǎn)如中立性、非政治性、不穩(wěn)定性等,不符合黨的基層組織的穩(wěn)定性,就使得某些新社會組織甚至拒絕建立黨的基層組織。[15]

    四、解決無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮難的對策思考

    黨的十七大報(bào)告提出要“全面推進(jìn)基層黨組織建設(shè),充分發(fā)揮基層黨組織推動發(fā)展、服務(wù)群眾、凝聚人心、促進(jìn)和諧的作用”,這給新時(shí)期基層黨的建設(shè)工作指明了前進(jìn)方向,需要我們從黨的建設(shè)的規(guī)律性出發(fā)、從“兩新”組織發(fā)展的實(shí)際出發(fā),對無行政權(quán)力依托基層黨組織功能發(fā)揮做出新的思考和梳理。

    (一)強(qiáng)化基礎(chǔ),切實(shí)加強(qiáng)無行政權(quán)力依托基層黨組織的自身建設(shè),有效發(fā)揮政治引導(dǎo)功能。要健全基層黨組織,努力擴(kuò)大黨的工作覆蓋面。一是要完善組織框架,理順各種關(guān)系;要積極運(yùn)用陽光驛站、圖書館、網(wǎng)絡(luò)等搭建工作平臺;要根據(jù)新經(jīng)濟(jì)組織黨建工作的特點(diǎn),建立包括工作動態(tài)考核體系、組織創(chuàng)新體系、活動內(nèi)容體系等機(jī)制[16],通過健全組織運(yùn)行方式,建立組織保障體系,提高黨員隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力,更好地發(fā)揮政治核心作用。

    (二)建立相關(guān)制度,健全黨員動態(tài)管理機(jī)制,提高黨組織教育和管理黨員的功能。要建立健全“三會一課”、發(fā)展黨員、黨內(nèi)監(jiān)督、黨員同職工談心、定期聽取群團(tuán)組織工作匯報(bào)等制度,制訂黨建工作計(jì)劃,使非公有制經(jīng)濟(jì)黨組織的工作逐步走上制度化、規(guī)范化的軌道。[17]對新社會組織而言,要加強(qiáng)制度建設(shè),規(guī)范新社會組織的發(fā)起、組織、議事、決策以及公權(quán)力、行業(yè)自律、行業(yè)協(xié)調(diào)等方面行為,確保新社會組織的健康發(fā)展。要加快出臺新社會組織黨建的組織制度、聯(lián)絡(luò)員制度、黨員關(guān)系的接轉(zhuǎn)管理制度等,實(shí)現(xiàn)社團(tuán)黨建工作制度化、規(guī)范化。[18]另外,針對非公經(jīng)濟(jì)組織中黨員高度分散和流動性強(qiáng)的特點(diǎn),可以充分依靠現(xiàn)代技術(shù)手段,改革黨員管理體制,探索和建立城鄉(xiāng)一體的黨員動態(tài)管理機(jī)制,使之適應(yīng)新時(shí)期社會流動性增強(qiáng)的特點(diǎn)。[19]

    (三)遵循“兩新組織”發(fā)展的客觀規(guī)律,構(gòu)建和拓展基層黨組織的社會關(guān)懷和服務(wù)功能。在新的歷史條件下,基層黨組織的功能出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的變化,即從以組織或動員革命與生產(chǎn)為軸心的功能結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣P(guān)懷和利益協(xié)調(diào)為軸心的功能結(jié)構(gòu)。[20]為此,“兩新”組織要處理好黨組織與職工群眾的關(guān)系。黨組織要擺脫對行政權(quán)力的過分依賴,尊重群眾的主體價(jià)值和首創(chuàng)精神,實(shí)現(xiàn)由指令型向引導(dǎo)型、指揮型向示范型、管理型向服務(wù)型的轉(zhuǎn)變,[21]堅(jiān)持“以確保政治導(dǎo)向?yàn)榍疤?、以擴(kuò)大覆蓋面為目標(biāo)、以組織創(chuàng)新為突破口、以密切聯(lián)系群眾為重點(diǎn)、以是否有利于社團(tuán)培育為評判標(biāo)準(zhǔn)”的原則。[22]

    (四)創(chuàng)新黨建工作的方法,積極探索無行政權(quán)力依托基層黨組織發(fā)揮功能的有效途徑。劉少奇曾指出:“如果環(huán)境變化,工作條件改變,黨提出了新的政治任務(wù),那么,黨的組織形式與工作方法,也必須有所改變;否則,舊的組織形式與工作方法就要障礙我們黨的工作內(nèi)容的發(fā)展與政治任務(wù)的執(zhí)行。”在活動方式上,應(yīng)當(dāng)從新經(jīng)濟(jì)組織和新社會組織生產(chǎn)經(jīng)營、業(yè)務(wù)活動的規(guī)律出發(fā),采取“小型、業(yè)余、靈活、多樣”的活動方式,增強(qiáng)黨的工作的實(shí)效性和吸引力。[23]在工作手段上,要積極借鑒各種現(xiàn)代管理方法和手段,如目標(biāo)管理方法、系統(tǒng)工程方法、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、信息技術(shù)等[24]。在開展內(nèi)容上,要找到與黨員、群眾利益相關(guān)度高的領(lǐng)域,為基層黨組織掌握新的政治空間和政治資源奠定基礎(chǔ)。[25]對非公有制經(jīng)濟(jì)組織來說,緊緊圍繞企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中心,積極尋找黨建工作與生產(chǎn)經(jīng)營的結(jié)合點(diǎn),努力改進(jìn)活動方式和工作方法,靈活多樣地開展黨的活動。[26]在社會中介組織,黨的工作必須尋求行政權(quán)力以外的運(yùn)作方式,更多通過協(xié)作、協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式,擴(kuò)大影響力。[27]還可以向新社會組織選派黨建工作指導(dǎo)員(聯(lián)絡(luò)員),促進(jìn)新社會組織健康發(fā)展。

    五、需要進(jìn)一步深入研究和思考的問題

    現(xiàn)階段研究不足的地方大體上有:(一)對比探討如何加強(qiáng)無行政權(quán)力依托基層黨組織建設(shè)?新環(huán)境下如何進(jìn)一步探索新領(lǐng)域黨組織建設(shè)的特殊性?目前,從比較的視角還較少有研究和論述。(二)對改革開放以來基層黨建尤其是新領(lǐng)域黨建的發(fā)展演變系統(tǒng)性思考較少。將無行政權(quán)力依托基層黨組織放在更大的環(huán)境中來研究,如何使宏觀的問題與微觀的問題相結(jié)合?(三)現(xiàn)有研究的角度側(cè)重于現(xiàn)狀介紹、問題描述和具體對策的探討上,現(xiàn)狀分析過多而前瞻性思考較少,無行政權(quán)力依托基層組織如何在市場經(jīng)濟(jì)和民主政治環(huán)境中尋找自身的存在基礎(chǔ)?實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與政黨基層組織發(fā)展的良性互動的路徑是什么?這些都需要從新的角度,運(yùn)用新的方法進(jìn)一步深入研究。

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    D267

    A

    1009-928X(2010)04-0031-03

    作者單位:中共上海市松江區(qū)委黨校

    ■責(zé)任編輯:周奕韻

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