從四川羅江設(shè)立專職人大代表想到的

□翟峰

探討與爭(zhēng)鳴

從四川羅江設(shè)立專職人大代表想到的

□翟峰

據(jù)《四川日?qǐng)?bào)》2010年7月5日?qǐng)?bào)道，四川省羅江縣人大代表李國(guó)喜已于2010年6月30日正式開始履行專職人大代表工作。自6月22日經(jīng)所在選區(qū)8名縣人大代表投票選出后，在5天的公示期中，羅江縣人大常委會(huì)未接到任何對(duì)李國(guó)喜的舉報(bào)。走馬上任后的李國(guó)喜將辭去村支部副書記職務(wù)，在御營(yíng)鎮(zhèn)場(chǎng)鎮(zhèn)中心街區(qū)設(shè)置“專職人大代表工作室”，專門接待御營(yíng)片區(qū)群眾，集中聽取、收集民意。據(jù)悉，這在全省甚至全國(guó)尚屬首例。而在此前，四川省羅江縣專門就其設(shè)立專職人大代表的做法和制度進(jìn)行了頗有推廣價(jià)值的設(shè)計(jì)，并明確規(guī)定，專職縣人大代表除有與“其他縣人大代表享有同等的代表權(quán)利”之外，還有“可應(yīng)邀列席黨政辦公會(huì)議”和“鎮(zhèn)黨委、政府、縣人大主席團(tuán)確定專門工作人員與其日常工作進(jìn)行溝通和銜接”的民主政治待遇。羅江縣還在明確規(guī)定專職人大代表具有“收集民意”、“提議和建議”、“質(zhì)詢和批評(píng)”、“開展重大事項(xiàng)專題調(diào)研”、“督促政府工作”等權(quán)利和職責(zé)的同時(shí)，對(duì)其履行職責(zé)的薪金和辦公場(chǎng)所等保障問題也做了相應(yīng)的明確規(guī)定。

然而，四川羅江設(shè)立專職人大代表的做法和制度，還是引起了來自社會(huì)及其各相關(guān)層面的疑慮。如“人大代表專職化呼吁多年，卻一直未能實(shí)施，廣東前年有過提議卻不見下文，這中間到底有什么難處？”“人大代表專職化有什么好處，對(duì)推進(jìn)基層民主、社會(huì)自治有什么作用？”“羅江的做法還需要做哪些完善？”等。

確實(shí)，人大代表專職化已呼吁多年。對(duì)于為何人大代表專職化呼吁多年卻一直未能實(shí)施這個(gè)問題，我個(gè)人認(rèn)為肯定是有其相當(dāng)大的難處的。其“難處”之一，“難”在體制上。因?yàn)椋瑢Ｂ毴舜蟠淼谋澈?，關(guān)涉一系列的制度變革，有太多的障礙待突破，有大量的技術(shù)細(xì)節(jié)需斟酌，真可謂牽一發(fā)而動(dòng)全身。這里不妨列舉幾個(gè)：一是專職人大代表列入公務(wù)員編制，這就給當(dāng)下的公務(wù)員招錄管理體制一個(gè)難題。專職人大代表的薪金標(biāo)準(zhǔn)該如何核定，若把人大代表等同于普通公務(wù)員，這既不合乎法理，也無法給代表履職以良好的物質(zhì)支持。另外，專職人大代表若在換屆后落選，他該如何安排，能不能建立起一個(gè)人大向行政機(jī)關(guān)的人員流動(dòng)機(jī)制，使得有著經(jīng)驗(yàn)豐富、能力出眾、法律民主意識(shí)濃厚的人大代表成為“源頭活水”，充實(shí)行政機(jī)關(guān)的人才儲(chǔ)備。二是專職人大代表也需要人大機(jī)關(guān)方方面面的制度為之變革。如會(huì)議制度，除每年兩會(huì)期間外，這些專職人大代表如何通過參加人大日常運(yùn)作，參加會(huì)議辯論，保證其與人大機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系。如服務(wù)制度，現(xiàn)在人大的綜合、辦事服務(wù)工作部門對(duì)于人大常委會(huì)組成人員盡可能為保障其依法履職而提供支持，那么，普通專職人大代表是否也能得到同樣的服務(wù)呢？三是對(duì)于專職人大代表手中更大、更具體的權(quán)力，如何保證其恪守合理邊界，使權(quán)力不被濫用，目前或許今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)恐怕都難于保證有對(duì)口的法律和制度的條文規(guī)定。其“難處”之二，“難”在履職的不確定“效度”上。實(shí)現(xiàn)人大代表專職化之后，代表人數(shù)肯定將大幅度減少，方方面面代表比例分配亦將受一定影響。于是，這就難免出現(xiàn)這樣一些問題：代表專職從事人大代表的工作，那么這對(duì)民主的有效性將產(chǎn)生什么樣的影響？代表數(shù)量的減少固然會(huì)帶來高效率，但在代表依法履職效率提高的同時(shí)，勢(shì)必會(huì)減少民主的廣泛性，民主是否會(huì)因此而打折扣？代表專職化后克服了按比例分配名額所帶來的“流于形式”，是否就意味著這種“形式”是完全沒有必要？專職化后代表可以專心從事人大代表的本職工作，有時(shí)間和精力在閉會(huì)期間開展調(diào)查、視察、執(zhí)法檢查、評(píng)議等活動(dòng)，但是脫離了其本職工作以后，他們的意見是否能忠實(shí)地反映基層的呼聲，他們的監(jiān)督是否能真實(shí)到位呢？實(shí)行代表專職化后，盡管可以避免“代表職務(wù)發(fā)生錯(cuò)位，缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，使得代表全民意識(shí)淡化”及“監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身”的現(xiàn)象，但專職化是否又減損了代表們?cè)谌罕娭行麄髌占跋嚓P(guān)法律、政策、精神的便利性呢？同時(shí)，我們還要看到，如果人大代表專職化，那么他們都將離開自己原來的工作崗位，一心一意去履行人大代表的義務(wù)，那必然導(dǎo)致社會(huì)各行各業(yè)的人才的損失，這對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)發(fā)展是很不利的，因?yàn)檫@一群體專職化以后將不再為社會(huì)生產(chǎn)帶來貢獻(xiàn)，這會(huì)影響各行各業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，這也是人大代表專職化的弊端。

鑒于上述，所以我認(rèn)為，我們要衡量代表依法履職“效度”的標(biāo)準(zhǔn)不是單純的效率，也不是單純的廣泛性，而是在效率和廣泛性之間找到最佳平衡點(diǎn)，從而更快速更準(zhǔn)確地反映民意，作出更加切合實(shí)際、更符合科學(xué)發(fā)展觀的決策。雖然，代表的專職化為這種效度的實(shí)現(xiàn)提供了一個(gè)途徑，但這一途徑并不必然帶來有效性，甚至可能還會(huì)減少原有的效度。正因這些“難處”的存在，所以解答為何人大代表專職化呼吁多年卻一直未能實(shí)施這個(gè)問題就容易一些了。

對(duì)于“人大代表專職化有什么好處，對(duì)推進(jìn)基層民主、社會(huì)自治有什么作用”這個(gè)問題，我的看法是，其好處就在于有利更有效地規(guī)范專職人大代表這一群體，使其在正規(guī)的范圍內(nèi)行使自己的權(quán)利和義務(wù)。我們知道，人大代表在社會(huì)發(fā)展中擁有不少法定的權(quán)利，如監(jiān)督權(quán)、問責(zé)權(quán)等。就以這兩個(gè)權(quán)利來說，如果人大代表專職化，就可很好地行使其權(quán)利，可以對(duì)他本級(jí)及本級(jí)以下的政府工作進(jìn)行有效的監(jiān)督與督促，及時(shí)提出政府工作中存在的一系列問題，讓它解決，促使政府充分履行為人民服務(wù)的義務(wù)，并且把這個(gè)義務(wù)做得更好，當(dāng)人民政府的一些做法不太妥當(dāng)時(shí)，人大代表也能進(jìn)行責(zé)問，勸其往正確的方向行使政府權(quán)力，履行政府職能。而基層人大代表專職化了，就更方便基層專職人大代表通過其視察、檢查、調(diào)查、聽取和審議相關(guān)報(bào)告、工作評(píng)議、開展議政日活動(dòng)等行之有效的依法履職方式,從而充分發(fā)揮其推進(jìn)本地基層民主、社會(huì)自治和經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的積極作用。

對(duì)于“羅江的做法還需要做哪些完善”的問題，我的看法是，其做法和制度設(shè)計(jì)對(duì)今后我國(guó)各地基層推行專職人大代表工作肯定是有可取之處的。如其對(duì)專職縣人大代表產(chǎn)生方式、任職條件、權(quán)利、職責(zé)，以及對(duì)專職縣人大代表的考核和監(jiān)督等的具體規(guī)定，都有一定的借鑒價(jià)值。如果說還要哪些不夠完善和如何完善的話，我個(gè)人認(rèn)為在其制度設(shè)計(jì)的保障方面還略顯不足。為何這樣說呢？因?yàn)?，我們知道，專職人大代表保障制度的設(shè)計(jì)，其具體內(nèi)容實(shí)際上確實(shí)應(yīng)該主要體現(xiàn)在保證專職人大代表履行其職責(zé)而提供的各種措施上。而且，這種措施主要應(yīng)體現(xiàn)在三方面：一是薪金保障。專職的人大代表需要薪金作為保障，這是毋庸置疑的，關(guān)鍵的問題是如何確定薪金標(biāo)準(zhǔn)。二是辦公場(chǎng)所保障。因?yàn)闊o論是作為哪一級(jí)的專職人大代表，其具有較為固定的辦公場(chǎng)所應(yīng)該是其最低的保障要求。三是退職條件保障。因?yàn)橥寺毐Ｕ鲜菫榻鉀Q專職人大代表后顧之憂的一項(xiàng)重要舉措。雖然，羅江確認(rèn)專職縣人大代表執(zhí)行職務(wù)有“給予專職代表1200元固定生活補(bǔ)助。按月核定調(diào)研經(jīng)費(fèi)，調(diào)研經(jīng)費(fèi)的核定額度為300元/月，采用報(bào)銷制，報(bào)銷金額在不超過核定額度的范圍進(jìn)行實(shí)報(bào)實(shí)銷”的工資和活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的保障，以及“提供專門的辦公室，必要的辦公用品，由縣人大安排專項(xiàng)資金”的必要辦公條件保障，但是，其尚無專職縣人大代表退職條件的保障設(shè)計(jì)。我們知道，退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項(xiàng)重要舉措。如果只設(shè)立人大代表專職制度而不建立其退職的保障制度，那么必然會(huì)使專職人大代表心懸今后的“出路”而無法專心于自己的崗位職責(zé)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生人們不愿競(jìng)爭(zhēng)專職人大代表的不良現(xiàn)象。退職保障制度主要適用于兩類專職人大代表：一種是因?yàn)檎Ｍ诵荻x開人大；二是因?yàn)槁溥x而退出人大。對(duì)于第一種情況可以按照我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家工作人員的退休制度予以解決。但是，對(duì)于因落選同時(shí)又未達(dá)到退休年齡而退職的人大代表的安置，我認(rèn)為，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)落后的情況下，擬采取回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決。因?yàn)椋溥x的專職人大代表年齡相差較大，有的專職人大代表距離退休還有較長(zhǎng)時(shí)間，如果由國(guó)家和地方統(tǒng)一安置將給國(guó)家?guī)砭薮蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)。而由原單位予以安排，將在一定程度上緩解國(guó)家所面臨的壓力。另外，對(duì)于在當(dāng)選前無固定工資收入的專職人大代表在退職后，可以由國(guó)家撥付一定的資金并確定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)予以安置。

此外，對(duì)于“專職人大代表只能收集民意，通過有關(guān)渠道進(jìn)行反映和溝通，并沒有決策權(quán)”之說，我是持不同看法的。我認(rèn)為，專職人大代表依法履職肯定不僅僅是只收集民意。因?yàn)閺睦碚撋现v，我國(guó)的政體仍然是代議制的政體。人大集立法權(quán)、議政權(quán)、決策權(quán)、審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一身，權(quán)力可謂不小，地位可謂顯要。然而，從實(shí)際運(yùn)作上講，確實(shí)也存在人民沒有完全認(rèn)同自己的主人翁權(quán)力在國(guó)家治理中有效得到保障并且實(shí)行的現(xiàn)象。而推行人大代表的職業(yè)化，正是為了在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的當(dāng)下，能夠使人大代表必須拿出足夠的時(shí)間和精力用于履職。當(dāng)然，專職人大代表的充分履職，也需要中央層面的大力支持，這種支持包括信心上的鼓勵(lì)，也包括政策上“開綠燈”。必須看到的是，關(guān)于專職人大代表，不管是學(xué)界還是人大機(jī)關(guān)本身或社會(huì)輿論，都早已形成改革共識(shí)，對(duì)此，理性之應(yīng)對(duì)是順勢(shì)引導(dǎo)，以大智慧和大魄力，有步驟地推進(jìn)這項(xiàng)改革，進(jìn)一步完善人大制度，促使中國(guó)民主政治向更高水平邁進(jìn)。同時(shí)，專職化亦有利于建立中國(guó)特色社會(huì)主義政治權(quán)力監(jiān)督體系，能夠避免政府官員代表自我監(jiān)督，也能避免利用代表權(quán)力為自己謀求福利，喪失利益公共性立場(chǎng)。因此，專職人大代表要依法履職，肯定就必須運(yùn)用選舉、建議、視察、質(zhì)詢、罷免等方式對(duì)國(guó)家政策法令的執(zhí)行者進(jìn)行監(jiān)督與控制，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力異化現(xiàn)象的修復(fù)。與此同時(shí)，通過正確決策，化解矛盾，在客觀上亦有利于黨和黨員在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，有助于加強(qiáng)、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，保持黨的先進(jìn)性，優(yōu)化我國(guó)民主政治的環(huán)境。根據(jù)憲法的規(guī)定，發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性必須堅(jiān)持中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。代表法第二條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的意志和利益?！睆倪@個(gè)規(guī)定看，各級(jí)專職人大代表不僅要站在局部和地方利益的高度反映民意，更應(yīng)當(dāng)站在全局的高度，從全體人民的普遍利益出發(fā)看問題，作決策。只有這樣，各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)在討論問題、形成決議和作出決定時(shí)，才能在著眼于全體人民的普遍利益、堅(jiān)定不移地維護(hù)法制統(tǒng)一和國(guó)家統(tǒng)一的前提下，有效地管理好地方和局部事務(wù)。代表法的這個(gè)規(guī)定不僅是一項(xiàng)法律原則，對(duì)專職人大代表更是一項(xiàng)很高的政治要求。因?yàn)橐_地處理好局部利益和整體利益的關(guān)系，專職人大代表不僅需要深入實(shí)際，掌握各個(gè)方面的具體情況，更需要有可貴的政治熱情、政治道德、政治經(jīng)驗(yàn)和依法履職的政治智慧。

當(dāng)然，我與其他關(guān)注四川羅江設(shè)立專職人大代表制度的眾多基層人大代表的心情完全一樣，對(duì)羅江的實(shí)驗(yàn)確實(shí)是有所期待的！因?yàn)?，我們知道，選舉法修改的最核心的內(nèi)容是廢棄所謂“四分之一條款”，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)按相同比例選舉人大代表，真正做到人人平等。這被有的人認(rèn)為是“增量民主”的生動(dòng)注解。這種“增量民主”，是在既不違背現(xiàn)有政治法律框架、不違背現(xiàn)行憲法與法律的基礎(chǔ)上的漸進(jìn)和緩慢發(fā)展的，雖不時(shí)有突破，但不會(huì)有突變。溫家寶在政府工作報(bào)告中指出：“中國(guó)的改革是全面的改革，包括經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革以及其他各領(lǐng)域的改革，沒有政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革和現(xiàn)代化建設(shè)就不可能成功?！比绻馨堰@一認(rèn)識(shí)落到實(shí)處，我相信“增量民主”的下一步應(yīng)該為期不遠(yuǎn)。這一制度參與的“發(fā)動(dòng)機(jī)”在哪里？我個(gè)人以為，其中就有人大代表的專職化。與專職化相配套的，還有各級(jí)代表均進(jìn)行直接選舉、代表規(guī)模的精簡(jiǎn)以及各級(jí)人大會(huì)議的常態(tài)化。做到了這些，專職人大代表才有可能真正向選區(qū)的選民負(fù)責(zé)，才能成為匯集民意、輸送民意的真實(shí)且強(qiáng)大的工具。另外，由于人大不僅是中國(guó)政治制度本身的一部分，也是制定制度、修正制度的法定機(jī)構(gòu)，如能實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化，將不但是“增量民主”過程中的一個(gè)里程碑，也是推動(dòng)接下來“增量民主”進(jìn)程的持續(xù)動(dòng)力與重要的制度保障。當(dāng)然，人大代表的專職化絕不意味著終身制，在實(shí)行人大代表專職化之后，仍應(yīng)一如既往地堅(jiān)持和完善人大代表任期制。同時(shí)，在人大代表數(shù)量減少的同時(shí)，仍有必要兼顧各方面的比例，從而使人大代表更具“代表性”。

概而言之，實(shí)行人大代表專職化雖是一條良道，但也是一個(gè)需要周密規(guī)劃、循序推進(jìn)的系統(tǒng)工程，我們不可不審慎。倘若設(shè)計(jì)不周和操之過急，那改革反而會(huì)形成“負(fù)效應(yīng)”，使改革受挫受阻。

（作者系四川省人大代表、四川省廣元市人大城環(huán)資委主任委員）