中外對電視低俗節(jié)目監(jiān)管的比較

◎路俊衛(wèi)（湖北大學(xué)文學(xué)院新聞系 武漢 430062）

電視節(jié)目低俗問題是世界各國電視節(jié)目監(jiān)管長期面臨的難題。自2005年國家廣電總局指出電視節(jié)目低俗化傾向，并對一些低俗電視節(jié)目公開批評、叫停之后；今年，廣電總局對電視相親節(jié)目的整治再次引起公眾對我國節(jié)目低俗問題的關(guān)注與熱議。為何國家禁令不斷，但節(jié)目低俗化現(xiàn)象仍屢禁不絕？從一定程度上，節(jié)目低俗現(xiàn)象出現(xiàn)也折射出我國電視節(jié)目監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)和缺失。從中外比較視野中來檢視我國節(jié)目監(jiān)管體系，能夠獲得對完善我國電視節(jié)目監(jiān)管的啟示。

一、中外電視低俗節(jié)目評判標準異同

何為“低俗”？在漢語詞典中是指“低級且庸俗，與高雅相對”。盡管在不同的國家、不同的文化背景下界定“低俗”會有所差異，但對于節(jié)目低俗問題不同國家卻有著相同的認識。以電視相親節(jié)目為例：我國相親節(jié)目中存在的造假、過度炒作、宣揚拜金等問題作為“節(jié)目低俗”受到整治，同時也受到西方媒體的關(guān)注和批評。美國電視相親節(jié)目《誰想嫁給百萬富翁》曾被公眾認為“傳遞拜金主義價值觀”而受到譴責(zé)，僅播出一集就停播改版。英國、德國、韓國等電視相親節(jié)目中的“虛假、制造噱頭、窺探隱私”等問題也同樣被認為是“低俗”而受到民眾和學(xué)者的批判。[1]由此不難理解各國對于節(jié)目低俗的共同認識是：為迎合社會某些低俗追求，對社會尤其是青少年構(gòu)成負面影響，在審美情操和價值追求方面對社會造成危害的節(jié)目內(nèi)容，是一種倫理道德價值取向低下的表現(xiàn)。

由于倫理價值取向作為觀念的判斷不夠具體，許多國家在立法中對低俗節(jié)目評判標準進一步細化：美國電視行業(yè)監(jiān)管部門聯(lián)邦通訊委員會（FCC）在2001年就將低俗節(jié)目做了嚴格界定：是指節(jié)目內(nèi)容中的言語或素材在當(dāng)代社會價值觀下認為會冒犯父母，或是描述情色活動或性器官；此外“不敬”也屬低俗表現(xiàn)，指節(jié)目中出現(xiàn)的言語嚴重侵犯他人情感，或公然冒犯社會公眾，并使公眾厭煩。[2]英國在1998年頒布實施的 《獨立電視委員會節(jié)目準則》中認為“依照大眾標準，不可接受、具有冒犯性的性行為、破壞普通人正常的羞恥感與道德標準就是低俗節(jié)目”，準則中對電視節(jié)目中可能出現(xiàn)的低俗問題做了詳細的規(guī)定。[3]

和英美一樣，許多國家低俗節(jié)目的評判標準是尚未達到淫穢色情等級，但又明顯帶有猥褻、不敬、臟話等下流內(nèi)容或者公然冒犯社會基本道德水準的電視節(jié)目。在各國制定的節(jié)目準則中對節(jié)目中出現(xiàn)的性、暴力、臟話、隱私等相關(guān)內(nèi)容的表現(xiàn)形式和尺度都做了十分詳細而嚴格的規(guī)定，這些守則建立在廣泛調(diào)查和公眾意見的基礎(chǔ)上，基本上每年都要修訂一次，以便能適應(yīng)社會新變化和廣電業(yè)的發(fā)展，及時監(jiān)管電視節(jié)目中的低俗傾向。

我國在針對廣播電視立法的 《廣播電視管理條例》、《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》、《廣告法》中對于節(jié)目內(nèi)容也做了相關(guān)禁止規(guī)定：如宣揚迷信、淫穢、賭博、暴力或教唆犯罪的；危害社會公德或民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)的都禁止播出；廣告中不得違背社會良好風(fēng)尚、含有淫穢、迷信、恐怖、暴力、丑惡的內(nèi)容及損害未成年人身心健康等。這些法規(guī)條文都涉及低俗節(jié)目內(nèi)容的禁播規(guī)定，但由于缺乏詳細節(jié)目準則，評判標準顯得籠統(tǒng)，因此針對節(jié)目實踐缺乏可操作性，特別是當(dāng)?shù)退坠?jié)目內(nèi)容以新的形態(tài)出現(xiàn)時容易因認識差異、缺乏具體評判標準而出現(xiàn)爭議，導(dǎo)致出現(xiàn)管理空白。

二、中外電視節(jié)目低俗化監(jiān)管體系的比較

在抵制低俗節(jié)目的長期實踐中，一些國家形成了較為規(guī)范、成熟的監(jiān)管體系，監(jiān)管體系包括以他律和自律方式來有效防治低俗節(jié)目，他律主要是指立法限制、行政監(jiān)管和社會監(jiān)督，自律主要是來自行業(yè)規(guī)范和媒體自我約束。我們可在比較中來審視我國節(jié)目監(jiān)管體系中的不足。

（一）對低俗節(jié)目的專門立法監(jiān)管

和各國基本法明令禁止的淫穢色情等違法傳播行為有所不同，電視節(jié)目中出現(xiàn)的低俗問題屬于社會倫理道德問題，尚未達到基本法所指涉的違法等級?；陔娨晜鞑サ倪@一特殊問題，大多國家都有專門的電視傳播立法對節(jié)目進行監(jiān)管。

美國1934年通過的 《聯(lián)邦通訊法》就確立了節(jié)目“公正原則”和限制“不體面節(jié)目”原則。其后又通過了《節(jié)目指導(dǎo)原則》和《有線電視消費者保護和競爭法》制定限制不體面節(jié)目的具體條款。針對低俗節(jié)目可能對兒童造成的影響，上世紀90年代，美國出臺《兒童電視法》并實施美國電視分級制度，要求電視行業(yè)對節(jié)目內(nèi)容分級并指導(dǎo)觀眾收看，同時通過安裝V芯片（俗稱“兒童鎖”）幫助觀眾屏蔽低俗節(jié)目。近年來美國又先后出臺了一系列專門針對低俗節(jié)目的法規(guī)：《2005年廣播電視反低俗內(nèi)容強制法》中加大對低俗節(jié)目處罰力度，將違規(guī)者最高罰金提高到50萬美元，對特定違規(guī)案例處罰可達300萬美元，違規(guī)三次將吊銷執(zhí)照?！?005年淫穢暴力廣播電視內(nèi)容控制法》對執(zhí)行節(jié)目分級制做了具體規(guī)定；《2006年凈化廣播電視內(nèi)容執(zhí)行法案》要求所有公共廣播和電視臺不得播出淫穢和不健康節(jié)目，違規(guī)者將面臨巨額罰款。[4]這些法規(guī)形成有效防范低俗節(jié)目的法制體系，表現(xiàn)出政府對低俗節(jié)目監(jiān)管從嚴從重的態(tài)度。

英國1990年出臺的 《廣播法》中就要求所有廣播電視機構(gòu)在播出節(jié)目中 “不含有違反良好品位和違反禮儀的內(nèi)容，不含有鼓勵或煽動犯罪的內(nèi)容，不含有導(dǎo)致混亂或冒犯公眾感情的內(nèi)容”。1998年實施的《獨立電視委員會節(jié)目準則》對這一規(guī)定進行補充，對電視節(jié)目中可能出現(xiàn)的低俗現(xiàn)象做了詳細的規(guī)定，要求電視臺執(zhí)行“分水嶺政策”即節(jié)目分時播出制。2003年英國新通信法設(shè)定專門機構(gòu)英國通信管理局對節(jié)目播放是否有害、是否正確、是否公正等各項指標進行監(jiān)管。[5]

我國還沒有專門的電視節(jié)目內(nèi)容管理準則，現(xiàn)有的 《廣播電視管理條例》為廣播電視行業(yè)的管理法規(guī)，而《廣播電視節(jié)目制作經(jīng)營管理規(guī)定》和《廣告法》主要是針對電視劇和廣告節(jié)目制播管理。我國對違法行為處罰力度也不大，查閱《廣播電視管理條例》相關(guān)罰則規(guī)定，對違規(guī)者“處以一萬元以上至五萬元以下罰款”。與國外立法相比，現(xiàn)有涉及節(jié)目內(nèi)容的法律規(guī)定都較為寬泛和籠統(tǒng)，沒有針對廣電節(jié)目特點在畫面、語言、聲音以及播出方式和播出時間等方面做出詳細的規(guī)定，具體執(zhí)行中缺乏可操作性，這也造成我國對于低俗節(jié)目的監(jiān)管法律依據(jù)不夠明確、處罰力度不強的問題。

（二）對低俗節(jié)目的行政監(jiān)管

世界各國都有專門行政機構(gòu)對廣播電視行業(yè)進行監(jiān)管，但行政監(jiān)管方式和手段的不同也決定了監(jiān)管力度的差異。

美國負責(zé)監(jiān)管廣播電視行業(yè)的FCC擁有準立法權(quán)和司法權(quán)，F(xiàn)CC能夠擺脫政府和電視業(yè)的影響，更好發(fā)揮獨立監(jiān)管作用，其有權(quán)針對廣播電視業(yè)出現(xiàn)的新情況制定一系列法律法規(guī)，并根據(jù)這些法律法規(guī)對違法違規(guī)行為進行罰款、吊銷執(zhí)照等處罰。1999年FCC成立執(zhí)行局，專門受理公眾對節(jié)目低俗問題的投訴、調(diào)查核實和處罰。[6]2005年，電視節(jié)目《尋人密探組》因含色情內(nèi)容創(chuàng)下被FCC罰款360萬美元的最高紀錄，嚴管重罰使美國媒體不敢輕易挑戰(zhàn)社會倫理道德的底線。但也要指出的是，由于涉及司法范圍的言論自由問題，F(xiàn)CC無權(quán)事先檢查、修改它認為不適當(dāng)?shù)墓?jié)目內(nèi)容，其監(jiān)管權(quán)力只能是事后監(jiān)管。

與美國對低俗節(jié)目事后監(jiān)管所不同的是，英國、日本、韓國等國家專設(shè)的廣播電視管理機構(gòu)不僅事后審議，同時還有權(quán)事先審查節(jié)目單和特定節(jié)目內(nèi)容，審查衡量標準除國家法規(guī)、節(jié)目準則外，還有各種道德行為準則。這些獨立機構(gòu)都有處罰權(quán)，可以采取道歉、罰款、停播到吊銷執(zhí)照等處罰措施。這種事前與事后審查相結(jié)合顯然對低俗節(jié)目有著更強的監(jiān)管作用。

我國廣播電視行政管理部門是國家廣電總局及地方各級廣電局，隨著各地廣電集團的建立，地方廣電局與電臺電視臺基本是局臺合一，密切利益關(guān)系易使地方廣電局對低俗節(jié)目監(jiān)管流于形式。而負責(zé)總體監(jiān)管的國家廣電總局對于地方臺節(jié)目監(jiān)管則又顯得鞭長莫及，多是事后監(jiān)管，國家廣電總局對低俗節(jié)目的處罰手段也多是叫停、通報批評、規(guī)范通知等措施，其處罰力度難以起到震懾作用，這也是低俗節(jié)目屢禁不止的原因之一。

（三）對低俗節(jié)目的社會監(jiān)督機制

社會監(jiān)督是節(jié)目監(jiān)管體系中不可或缺的部分。民眾或者社會團體的監(jiān)督不僅可以對節(jié)目播出內(nèi)容進行實時監(jiān)督，同時還可以對法規(guī)執(zhí)行和行政主管部門工作進行監(jiān)督。為調(diào)動社會監(jiān)督力量，許多國家都建立起“投訴受理—調(diào)查核實—意見反饋—處罰公示”較為完備的社會監(jiān)督機制。

保障公眾投訴渠道的便捷與暢通，是社會監(jiān)督機制得以運行的前提。許多國家設(shè)有公眾投訴受理機構(gòu)，專門處理公眾對節(jié)目播出的意見，這些機構(gòu)有公開的投訴電話和網(wǎng)站，投訴表格可在專門網(wǎng)站下載，有的還在投訴表格中附上低俗節(jié)目禁令的條文細則，以方便公眾比照判斷。民眾通過電話、電子郵件等方式投訴后，投訴機構(gòu)一經(jīng)調(diào)查屬實將給予當(dāng)事者相應(yīng)處罰，并公布處罰結(jié)果。如調(diào)查結(jié)果是證據(jù)不足，投訴機構(gòu)還會將結(jié)果和意見反饋給投訴者，并告知可以添加證據(jù)后再投訴。如2006年英國觀眾向通信管理局（OFCOM）投訴BBC對薩達姆死刑報道畫面“不適宜”，OFCOM的調(diào)查結(jié)果是畫面和內(nèi)容并沒有違反節(jié)目準則，但其后OFCOM不僅對觀眾觀看此類新聞提出指導(dǎo)，同時建議電視臺以后對此類節(jié)目素材選擇應(yīng)充分考慮觀眾的接受心理。

投訴的便捷、反饋的及時極大調(diào)動民間組織參與節(jié)目監(jiān)督的積極性。美國社會公益組織如凱撒家庭基金會、電視家長協(xié)會、美國心理協(xié)會等在節(jié)目管理中就發(fā)揮了舉足輕重的作用。這些組織自發(fā)定期調(diào)查美國電視節(jié)目對青少年影響，調(diào)查結(jié)果提供給政府管理部門并提出立法和監(jiān)管建議，美國電視分級制在一定程度上就是社會力量推動的結(jié)果。同時民間調(diào)查結(jié)果還向社會公布，以引起公眾廣泛注意，從而對媒體和管理機構(gòu)形成輿論壓力，促進相關(guān)法規(guī)的修訂或出臺。從另一個角度來看，社會組織的積極參與，也使政府監(jiān)管獲得強有力的社會支持。2004年美國電視直播中發(fā)生流行歌星“露乳事件”，在社會輿論壓力下，不僅廣播公司受到高額處罰，同時美國還出臺相關(guān)法案要求電視直播執(zhí)行延時5秒播出制度。

相比之下，我國對電視節(jié)目監(jiān)督的社會力量還比較薄弱，近些年各地廣電學(xué)會等社會組織雖得到一定發(fā)展但尚未形成有效合力。另外，舉報投訴機制也不夠完善，公眾對于節(jié)目低俗問題不知從哪些渠道、向哪些部門投訴，這就使得公眾維權(quán)意識不強，公眾對低俗節(jié)目的監(jiān)督不夠主動和積極。溝通渠道不夠暢通，行政監(jiān)管部門就缺乏及時聽取公眾意見的渠道，這樣政府與社會的監(jiān)管合力就難以形成。

（四）對低俗節(jié)目監(jiān)管的行業(yè)自律

為規(guī)范媒體及其工作人員行為，各國都有媒體行業(yè)協(xié)會、記者協(xié)會等組織，一般情況下，每個行業(yè)協(xié)會都會制定一套行為準則用以規(guī)范從業(yè)人員的行為，如我國的《新聞工作者職業(yè)道德準則》、《新聞工作者自律公約》等。英美等國家還將這些行業(yè)自律準則寫入員工聘用合約中，一旦違反依照準則處分甚至革職。

為使這些自律準則不流于形式，建立與之相關(guān)配套的處置機制就十分重要。美國依照行業(yè)協(xié)會的行為規(guī)范，各成員單位都會根據(jù)實際情況再制定一套更為詳細、具有可操作性的行為準則，如全美廣播協(xié)會的“NAB準則”就對兒童節(jié)目、暴力、涉毒、污穢言行等做了詳細嚴格的限定，如有違反將列入行業(yè)協(xié)會黑名單甚至除名。各傳媒公司為保持良好聲譽和社會形象，都設(shè)立節(jié)目審查專職部門，根據(jù)行業(yè)規(guī)范和臺網(wǎng)標準加大對自己節(jié)目的審查力度；在日本和韓國，行業(yè)協(xié)會的道德綱領(lǐng)還要求會員單位從道德角度對低俗節(jié)目進行抵制，除各會員臺對節(jié)目自查外，行業(yè)協(xié)會專設(shè)審查部門對會員審查工作進行監(jiān)督，如發(fā)現(xiàn)違規(guī)媒體，行業(yè)協(xié)會依照情況作出提醒、警告、通報和開除會籍的處理。[7]這些處置措施雖不像法律處罰那樣嚴厲，但在時刻提醒從業(yè)者規(guī)范自我言行、提高媒體自我審查意識起到了作用。

對于低俗節(jié)目的自律，我國缺少的不是行業(yè)自律準則，而是缺少可供廣電媒體執(zhí)行的行為規(guī)約和行業(yè)處置機制，這就使得行業(yè)協(xié)會提出的規(guī)范準則缺乏實際約束性，在媒介市場競爭日益激烈的情況下，僅靠媒體和從業(yè)者自覺遵守行為準則的自律是遠遠不夠的。

三、對完善我國低俗節(jié)目監(jiān)管體系的思考

從以上比較中我們看到，國外對低俗節(jié)目的監(jiān)管體系也有許多尚待完善之處，由于媒介管理體制的不同、道德評價標準的差異，國外監(jiān)管經(jīng)驗并不都能適用于我國對電視節(jié)目的監(jiān)管，但在比較之中能知己長短并獲得一定啟示。

（一）完善我國監(jiān)管低俗節(jié)目的相關(guān)法律。隨著廣電業(yè)的發(fā)展，廣播電視節(jié)目低俗化問題不斷以新的形式出現(xiàn)，我國原有法律和規(guī)章中的禁令難以涵蓋新的問題和現(xiàn)象，因此應(yīng)根據(jù)當(dāng)前節(jié)目低俗化出現(xiàn)的問題及時修訂、完善相關(guān)法規(guī)。特別是應(yīng)當(dāng)制定、實施廣播電視節(jié)目審議規(guī)則，細化低俗節(jié)目的評判標準、評判機制和節(jié)目管理準則，不僅要使節(jié)目生產(chǎn)者明確標準與規(guī)范，也使監(jiān)督管理者能做到有法可依、有章可循。

（二）建構(gòu)我國廣播電視節(jié)目科學(xué)的評估體系，并建立節(jié)目行政監(jiān)管問責(zé)制。當(dāng)前我國電視節(jié)目評估體系不夠完善，也是導(dǎo)致一些節(jié)目以低俗內(nèi)容博取收視率的重要原因。而地方行政監(jiān)管部門對節(jié)目評判標準也極易步入唯收視率至上的誤區(qū)，出現(xiàn)節(jié)目低俗問題時，行政監(jiān)管部門擔(dān)何責(zé)任也不明確，這就使得地方行政監(jiān)管易流于形式。因此，在節(jié)目評估體制中，觀眾滿意度指數(shù)應(yīng)成為節(jié)目評估重要指標，同時問責(zé)制也應(yīng)成為各級行政監(jiān)管部門加強節(jié)目監(jiān)管的約束機制。

（三）建構(gòu)電視節(jié)目的社會監(jiān)督體系。社會監(jiān)督體系不僅要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，同時也要調(diào)動社會力量參與節(jié)目監(jiān)督的積極性?？梢越梃b國外經(jīng)驗，設(shè)立獨立的受理節(jié)目舉報和投訴機構(gòu)，建立投訴網(wǎng)絡(luò)平臺，公開投訴電話，并施行相應(yīng)的調(diào)查、反饋和處罰的機制，使社會監(jiān)督能發(fā)揮實質(zhì)性作用。社會監(jiān)督機制不僅可以形成全社會監(jiān)管的合力，同時可以促進公眾參與社會監(jiān)管的積極性，從而起到提高公眾媒介素養(yǎng)的作用。

總之，加強對低俗節(jié)目的監(jiān)管在我國電視發(fā)展中已日益受到關(guān)注和重視，電視節(jié)目低俗傾向也折射出我國廣電改革中節(jié)目監(jiān)管體系中的薄弱環(huán)節(jié)和缺失。尤其在當(dāng)前深化“制播分離”改革中，完善的節(jié)目監(jiān)管體系對規(guī)范節(jié)目市場，鼓勵節(jié)目創(chuàng)新，保障節(jié)目市場的良性發(fā)展具有重要意義。

注釋：

[1]青木：《西方學(xué)者批評我電視相親節(jié)目低俗》，《環(huán)球時報》2010年6月30日

[2]中國廣播電視年鑒編輯部：《世界各地廣播電視反低俗化法規(guī)資料選編》，中國傳媒大學(xué)出版社，2008年版

[3]唐亞明、王凌潔：《英國傳媒體制》，南方日報出版社，2007年版

[4][5][6][7]中國廣播電視年鑒編輯部：《世界各地廣播電視反低俗化法規(guī)資料選編》，中國傳媒大學(xué)出版社，2008年版