預(yù)算監(jiān)督體系完善對(duì)策研究

□ 陳偉昌

（河南省政法管理干部學(xué)院，河南 鄭州 450008）

預(yù)算監(jiān)督體系完善對(duì)策研究

□ 陳偉昌

（河南省政法管理干部學(xué)院，河南 鄭州 450008）

預(yù)算監(jiān)督是現(xiàn)代公共財(cái)政的重要組成部分，是遏制腐敗、增強(qiáng)政府財(cái)政透明度的制度條件。目前，我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系還存在著不完善的地方，為此，必須以提高人大及其常委會(huì)的監(jiān)督能力和增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性為要點(diǎn)，構(gòu)建起立法機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和社會(huì)力量三重監(jiān)督相互配合與補(bǔ)充的監(jiān)督體系。

預(yù)算監(jiān)督；人大監(jiān)督；審計(jì)監(jiān)督；民眾監(jiān)督

一、預(yù)算監(jiān)督的必要性

（一）預(yù)算監(jiān)督是公共財(cái)政目標(biāo)的內(nèi)在要求

財(cái)政是以公共權(quán)力進(jìn)行資源配置，一切政府都離不開(kāi)財(cái)政，而公共財(cái)政則是在民主和法治發(fā)展到一定進(jìn)程的時(shí)候才出現(xiàn)的。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政模式。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府通過(guò)公共財(cái)政的方式預(yù)先安排、生產(chǎn)公眾需要而市場(chǎng)無(wú)法提供或者通過(guò)市場(chǎng)能夠解決但解決得不好的公共物品。公共財(cái)政的“公共性”主要體現(xiàn)在財(cái)政目的的公共性、財(cái)政產(chǎn)品的公共性以及制度層面的公共性等方面，具有彌補(bǔ)市場(chǎng)失效性、非市場(chǎng)營(yíng)利性、對(duì)市場(chǎng)主體一視同仁、法治性等基本特征。

公共財(cái)政是建立在現(xiàn)代預(yù)算制度基礎(chǔ)上的財(cái)政制度，預(yù)算是制度意義上的財(cái)政，其實(shí)質(zhì)是國(guó)家如何運(yùn)用公共權(quán)力，依據(jù)何種規(guī)則運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行資源配置。正是公共權(quán)力的運(yùn)作規(guī)則決定了不同的財(cái)政制度。由公共財(cái)政法治性所決定，預(yù)算必須遵循法定原則。與此同時(shí)，只有當(dāng)預(yù)算以法律方式通過(guò)并以法律加以約束，預(yù)算才能夠起到約束政府財(cái)政收支活動(dòng)的作用。因此，預(yù)算制度的產(chǎn)生反映了公共財(cái)政的社會(huì)需要。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政觀是公共財(cái)政觀，它以滿足市場(chǎng)公共需要為前提，追求的是社會(huì)目標(biāo)。納稅人通過(guò)稅收等方式讓渡自己的部分權(quán)利以換取政府提供公共服務(wù)的義務(wù)，自然有權(quán)知道自己依法繳納的稅用到什么地方去了，效果如何，從而避免政府和財(cái)政的“尋租”行為和侵吞公共財(cái)產(chǎn)的行為。即公共財(cái)政的本意應(yīng)當(dāng)是納稅人主導(dǎo)的財(cái)政，是指各級(jí)政府使用財(cái)政資金的各個(gè)環(huán)節(jié)都應(yīng)接受人民的監(jiān)督。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，就需要財(cái)政建立在一定的民主基礎(chǔ)之上，有相應(yīng)的法制保障。離開(kāi)了預(yù)算，財(cái)政就失去了存在的依據(jù)，沒(méi)有了目標(biāo)。預(yù)算不僅僅是個(gè)技術(shù)問(wèn)題，其與民主有關(guān)，實(shí)質(zhì)上是個(gè)政治問(wèn)題，就是所謂的“取之于民，用之于民”的問(wèn)題，這就需要相應(yīng)的制度和程序的保障。預(yù)算監(jiān)督制度正是迎合這一需求而出現(xiàn)的，因此，預(yù)算監(jiān)督是公共財(cái)政的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。

美國(guó)19世紀(jì)末腐敗橫行，財(cái)政制度雜亂而且低效，稅種繁多卻不能使國(guó)家汲取足夠的財(cái)政收入，缺乏現(xiàn)代意義上的預(yù)算，每一個(gè)政府部門都是自己爭(zhēng)取資金，自己掌控開(kāi)支，民眾和議會(huì)無(wú)法對(duì)政府及其各部門進(jìn)行有效的監(jiān)督；但是，到20世紀(jì)20年代，美國(guó)就建立起了一個(gè)高效的現(xiàn)代國(guó)家機(jī)器，成為世界上最發(fā)達(dá)的國(guó)家之一。究其原因，最根本的是從收入和開(kāi)支兩方面對(duì)其財(cái)政制度進(jìn)行了徹底的改造，尤其是建立起了現(xiàn)代意義上的預(yù)算監(jiān)督制度。［1］（p5）我國(guó)政府在2000年明確提出了建立公共財(cái)政的目標(biāo)，當(dāng)前，越來(lái)越多的地方人大開(kāi)始對(duì)政府預(yù)算進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督，這是我國(guó)公共財(cái)政實(shí)施的重要舉措，對(duì)我國(guó)實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政意義重大。

（二）預(yù)算監(jiān)督是遏制腐敗的制度條件

腐敗是全人類共同面對(duì)的政治之癌，“任何擁有權(quán)力的人，都易于濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”?？梢哉f(shuō)，腐敗的根源是制度問(wèn)題。只要制度安排上存在大量漏洞，就會(huì)出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象。因此，要降低腐敗出現(xiàn)的可能性，重點(diǎn)必須放在堵塞制度漏洞上。當(dāng)前，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)仍十分嚴(yán)峻，正如胡錦濤總書(shū)記概括的那樣：“腐敗仍然比較突出，反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)仍然是嚴(yán)峻的，反腐敗斗爭(zhēng)的任務(wù)仍然是繁重的”。這就更需要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。即政府首先要依法行政，在法律賦予的職權(quán)內(nèi)為民謀利。而這些行為都需要財(cái)力的支撐，財(cái)政資金的分配就反映了政府的行為方向?！皼](méi)有預(yù)算的政府是‘看不見(jiàn)的政府’，‘看不見(jiàn)的政府’必是‘不負(fù)責(zé)任的政府’，‘不負(fù)責(zé)任的政府’不可能是民主的政府。預(yù)算監(jiān)督就是要把‘看不見(jiàn)的政府’變?yōu)椤吹靡?jiàn)的政府’、陽(yáng)光下的政府。預(yù)算監(jiān)督是對(duì)政府和政府官員的非暴力的制度控制方法?！保ㄞD(zhuǎn)引自《南方周末》，2006年3月）預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)容主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是財(cái)政資金分配是否合理，是否把錢花在了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展最需要的地方；二是財(cái)政資金的使用是否績(jī)效最佳，有沒(méi)有發(fā)揮最大效益；三是防止腐敗，財(cái)政資金有沒(méi)有被貪污、挪用。有了監(jiān)督，政府財(cái)政資金的使用就會(huì)避免“為所欲為”，就可能保證來(lái)自納稅人的錢“取之于民，用之于民”。從這個(gè)意義上講，政府透明度增加了，腐敗程度降低了，社會(huì)矛盾自然就減少了。財(cái)政預(yù)算過(guò)程也是一個(gè)公共決策的過(guò)程。如何分配政府預(yù)算權(quán)力，達(dá)到財(cái)政資源的有效、公平的使用，實(shí)現(xiàn)權(quán)力機(jī)關(guān)之間的相互制衡，是預(yù)算管理和監(jiān)督的重要內(nèi)容。預(yù)算權(quán)力是一個(gè)國(guó)家公共權(quán)力的核心之一，資金分配、收入管理，往往是一個(gè)國(guó)家利益矛盾最集中的地方。如果我們把各級(jí)政府及相關(guān)組織以及企事業(yè)單位、公民都看成是有一定利益的“經(jīng)濟(jì)人”，則可以想象他們?cè)诠ぷ髦斜赜幸欢ǔ潭鹊臑楸镜胤?、本單位甚至為自己謀利益的動(dòng)機(jī)。因此，如果對(duì)預(yù)算沒(méi)有完善的監(jiān)督制度，只靠政府自身的自覺(jué)性，是很難實(shí)現(xiàn)公共利益的。

二、我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系的現(xiàn)狀分析

預(yù)算監(jiān)督體系，即由與預(yù)算管理工作內(nèi)容密切相關(guān)的各個(gè)監(jiān)督主體共同構(gòu)成的監(jiān)督整體。當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系主要由人民代表大會(huì)、審計(jì)機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、財(cái)政部門管理機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門監(jiān)督機(jī)構(gòu)、財(cái)政性資金和國(guó)有資產(chǎn)使用單位的內(nèi)部監(jiān)督、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其注冊(cè)會(huì)計(jì)師等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督以及媒體和公眾的社會(huì)監(jiān)督組成。我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督體系是與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)的，取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展是在1998年我國(guó)對(duì)于財(cái)政公共化改革目標(biāo)明確以后。以1999年部門預(yù)算改革為標(biāo)志，我國(guó)開(kāi)始了預(yù)算改革的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展階段。然而，在這一監(jiān)督體系中卻存在著較多問(wèn)題。

（一）人大監(jiān)督無(wú)法落實(shí)到位

依我國(guó)現(xiàn)行的人民代表大會(huì)制度，人大代表由過(guò)半數(shù)的官員代表和各行各業(yè)的勞模、明星等組成。幾乎所有的人大代表都是兼職人大代表，他們大都有自己的本職工作，既沒(méi)有時(shí)間也沒(méi)有精力學(xué)習(xí)相關(guān)的財(cái)經(jīng)知識(shí)，真正地讀懂預(yù)算、審議預(yù)算，更難以經(jīng)常性地對(duì)政府的預(yù)算進(jìn)行有效的監(jiān)督。①據(jù)新京報(bào)》2005年3月8日A06版“兩會(huì)觀察”欄目報(bào)道：“2005年3月7日，上午和下午都是審議政府工作報(bào)告，同時(shí)審議發(fā)改委的計(jì)劃執(zhí)行和計(jì)劃草案，財(cái)政部的預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算草案。每個(gè)人都在算賬，算賬是今年的關(guān)鍵詞。趙本山作為一個(gè)代表 （遼寧省人大代表－筆者注）發(fā)言，他首先自我檢討。他坦率地說(shuō)，這一年由于自己忙于拍片、辦學(xué)，沒(méi)有花更多時(shí)間調(diào)查研究，沒(méi)有在會(huì)上形成高質(zhì)量的議案，作為代表，感到慚愧。依我國(guó)現(xiàn)行的政治體制和人事任用制度，在人大和政府的權(quán)力配置中，政府更具有實(shí)際的權(quán)威。在這樣的機(jī)制下，要求人大及其常委會(huì)對(duì)政府預(yù)算實(shí)行監(jiān)督基本上沒(méi)有現(xiàn)實(shí)可能性。另外，由于現(xiàn)行人代會(huì)的會(huì)期過(guò)短，與絕大多數(shù)國(guó)家議會(huì)3個(gè)月以上的會(huì)期相比，我國(guó)10天左右的會(huì)期與國(guó)情實(shí)在很不相稱。［2］在這短短的十來(lái)天時(shí)間里，全國(guó)人大要完成10多項(xiàng)重大國(guó)事議程，留給預(yù)算審議的時(shí)間十分有限。因此，要從體制上解決這個(gè)問(wèn)題必須從根本上改革我國(guó)的人民代表大會(huì)制度，不僅需要人民代表大會(huì)有書(shū)面上的最高權(quán)威，而且要有實(shí)質(zhì)上的最高權(quán)力，更重要的是要有完善的監(jiān)督程序保障和物質(zhì)保障。

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和公共財(cái)政、金融體制的不斷改革，現(xiàn)行的預(yù)算法及其實(shí)施條例的有關(guān)規(guī)定已經(jīng)不適應(yīng)發(fā)展的需要，最重要的是我國(guó)目前缺乏一部專門的《財(cái)政監(jiān)督法》，而既有的法律法規(guī)又沒(méi)有統(tǒng)一性、權(quán)威性和可操作性，甚至?xí)霈F(xiàn)內(nèi)部相互沖突的現(xiàn)象。如同一性質(zhì)的問(wèn)題可以用不同法規(guī)處理，很可能得出不一樣的結(jié)論。對(duì)于同一性質(zhì)的問(wèn)題，審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等部門處理結(jié)果也不一樣。這不但使違法違紀(jì)有可乘之機(jī)，而且使執(zhí)法者在執(zhí)法中可能產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗現(xiàn)象。這雖然有諸多因素的影響，但必然造成經(jīng)濟(jì)管理的混亂并為此付出高額成本。

（二）審計(jì)機(jī)關(guān)監(jiān)督獨(dú)立性不足

在我國(guó)目前的監(jiān)督體系中，處于最有力地位的審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督因獨(dú)立性不足，實(shí)效難以令人滿意。近幾年在媒體的協(xié)助下刮起的“審計(jì)風(fēng)暴”使許多鮮為人知的違法違規(guī)違紀(jì)事件被揭露出來(lái)，老百姓拍手稱快。但令人遺憾的是，一些被揭露出有嚴(yán)重違法和腐敗現(xiàn)象的單位，有些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)并沒(méi)有承擔(dān)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，有的還照樣升遷。一些違法違規(guī)違紀(jì)單位甚至因?yàn)榻邮鼙O(jiān)督而以驕傲的姿態(tài)成為媒體爭(zhēng)相報(bào)道的對(duì)象。因此，“審計(jì)風(fēng)暴”擔(dān)負(fù)了公眾太多的希冀，而實(shí)效卻并不讓人滿意。造成這一局面的根本原因在于，審計(jì)機(jī)關(guān)在我國(guó)是隸屬于行政機(jī)關(guān)的一個(gè)政府工作部門，盡管我國(guó)《憲法》規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)在行政機(jī)關(guān)體系中較高的法律地位，但是這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的規(guī)則設(shè)置，其裁判監(jiān)督的有效性畢竟令人懷疑。在預(yù)算監(jiān)督這個(gè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題上，我們最好避免這種角色的混同?？v觀審計(jì)的歷史，考察運(yùn)用獨(dú)立審計(jì)模式的德國(guó)和日本②德國(guó)的聯(lián)邦審計(jì)院是憲法規(guī)定的獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)，既不隸屬于議會(huì)，也不隸屬于政府，其成員擁有司法中立地位，對(duì)聯(lián)邦預(yù)算的執(zhí)行進(jìn)行獨(dú)立審計(jì)。日本的會(huì)計(jì)檢查院設(shè)置明顯受到了德國(guó)的影響，獨(dú)立于內(nèi)閣和國(guó)會(huì)，其決策機(jī)構(gòu)是由三人組成的檢查官會(huì)議。的情況可以發(fā)現(xiàn)，為了充分保障國(guó)家審計(jì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算實(shí)施有效的監(jiān)督，最高審計(jì)機(jī)關(guān)通常是設(shè)置于政府機(jī)關(guān)之外，并且獨(dú)立于議會(huì)享有司法中立地位。在英國(guó)及其他大多數(shù)英聯(lián)邦國(guó)家以及一些歐盟國(guó)家和美國(guó)，其最高審計(jì)機(jī)關(guān)直接對(duì)立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。像我國(guó)這樣的模式，隸屬于政府的審計(jì)署很容易受到政府部門的影響，預(yù)算審查獨(dú)立性受到了一定程度的限制。因此，強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的地位和審計(jì)監(jiān)督的權(quán)威，使審計(jì)機(jī)關(guān)真正承擔(dān)起監(jiān)督政府預(yù)算開(kāi)支的重任，增強(qiáng)其獨(dú)立性，將是未來(lái)改革的方向。

在監(jiān)督體系中包含的其他政府內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督，即政府上級(jí)部門對(duì)下級(jí)部門的監(jiān)督和對(duì)財(cái)政部門的專門監(jiān)督，因與現(xiàn)有的審計(jì)監(jiān)督同屬政府內(nèi)部的監(jiān)督，基于同樣的原因這些監(jiān)督制度也難以奏效。由于同處行政系統(tǒng)內(nèi)部，同受政府領(lǐng)導(dǎo)，如何進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督既缺乏制度上的保障，更無(wú)法律程序上的依據(jù)，使得多年來(lái)所謂的政府內(nèi)部監(jiān)督效果并不明顯。

（三）社會(huì)監(jiān)督缺乏制度保障

對(duì)于預(yù)算的社會(huì)監(jiān)督我國(guó)仍然落實(shí)得不到位。尤其是普通民眾沒(méi)有參與到社會(huì)監(jiān)督中來(lái)。一方面，由于民眾的法律意識(shí)淡薄，還沒(méi)有樹(shù)立行使納稅人權(quán)利的意識(shí)；另一方面，由于我國(guó)現(xiàn)有的制度也沒(méi)有提供將社會(huì)監(jiān)督落到實(shí)處的制度保障。因此，要構(gòu)建“陽(yáng)光下的財(cái)政”，民眾的參與熱情和健全的制度設(shè)計(jì)都是必不可少的。

三、完善我國(guó)預(yù)算監(jiān)督體系的對(duì)策

（一）提高人大監(jiān)督能力，使人大監(jiān)督落到實(shí)處

首先，提高人大及其常委會(huì)的監(jiān)督能力。目前，人大監(jiān)督無(wú)法落實(shí)到位的原因在于人大代表的兼職化、現(xiàn)行政治體制和人事任用制度存在的缺陷以及監(jiān)督程序的缺失等。從根本上說(shuō)，這些問(wèn)題的解決有賴于我國(guó)憲政體制的優(yōu)化和民主進(jìn)程的繼續(xù)推進(jìn)。具體來(lái)講，為從根本上做到人大代表能夠真正行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)至少有這樣幾方面需要加以完善：第一，深化選舉制度改革，確保人民代表在各個(gè)行業(yè)、領(lǐng)域所占的比例。這一改革是我國(guó)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督體系重新構(gòu)建的基礎(chǔ)性工程，也是我國(guó)保證該體系能夠長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行的根本。只有這樣，人民才可以真正通過(guò)自己的代議機(jī)構(gòu)即人民代表大會(huì)來(lái)有效行使對(duì)政府的財(cái)政預(yù)算行為的監(jiān)督和制約。第二，完善人民代表大會(huì)制度，實(shí)現(xiàn)人大代表專職化。實(shí)行人大代表專職化能夠使代表有足夠的時(shí)間和精力來(lái)履行代表職責(zé)，可以保證人大代表行使法定職權(quán)的獨(dú)立性。近幾年，我國(guó)開(kāi)始嘗試建立專職人大代表制度，但是工作力度離社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要還有很大差距。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)和地方各級(jí)人大代表的專職化建設(shè)，加強(qiáng)配套制度的建設(shè)，為人大代表履行職責(zé)提供法律支持和物質(zhì)保障。同時(shí)，人大代表在政治上的廣泛性不能彌補(bǔ)人大代表業(yè)務(wù)能力的缺陷，專職化的人大代表應(yīng)當(dāng)有占適當(dāng)比例的、具備財(cái)經(jīng)方面專業(yè)知識(shí)的成員；加強(qiáng)對(duì)人大代表和常委會(huì)委員的培訓(xùn)，增強(qiáng)其履行人大代表職責(zé)的能力。第三，通過(guò)完善人大代表履行預(yù)算監(jiān)督職責(zé)程序，在審查監(jiān)督的對(duì)象、方法和時(shí)間等方面做出詳細(xì)的、具備可操作性的規(guī)定，使人大代表真正履行職責(zé)。

其次，提高財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的審查監(jiān)督能力。目前，在人大體系內(nèi)，行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)的主體包括：人大會(huì)議召開(kāi)期間的人民代表大會(huì)、人大會(huì)議閉會(huì)期間的人大常委會(huì)、日常工作中具體負(fù)責(zé)審查監(jiān)督預(yù)算的財(cái)經(jīng)委員會(huì)以及預(yù)算工作委員會(huì)。從對(duì)中央預(yù)算和地方預(yù)算的監(jiān)督來(lái)看，在預(yù)算監(jiān)督權(quán)方面做更多工作的是常委會(huì)下設(shè)的財(cái)經(jīng)委員會(huì)。作為人大常委會(huì)專門負(fù)責(zé)財(cái)政方面工作的委員會(huì)，財(cái)經(jīng)委員會(huì)對(duì)我國(guó)的預(yù)算監(jiān)督做出了一定的貢獻(xiàn)?！额A(yù)算法》也在初步審查中規(guī)定了財(cái)經(jīng)委的預(yù)算監(jiān)督權(quán)，但對(duì)初步審查制度和人大財(cái)經(jīng)委的相關(guān)規(guī)定還有許多值得改進(jìn)之處，對(duì)人大財(cái)經(jīng)委的法律地位需要進(jìn)一步明確，對(duì)其履行預(yù)算審查的職責(zé)需要建立一整套運(yùn)行機(jī)制。1999年成立的全國(guó)人大預(yù)算工作委員會(huì)是與預(yù)算關(guān)系最為密切的專門機(jī)構(gòu)，其性質(zhì)是全國(guó)人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。其主要職責(zé)是：協(xié)助全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委承擔(dān)全國(guó)人大及其常委會(huì)審查預(yù)決算、審查預(yù)算調(diào)整方案和監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行方面的具體工作；受委員長(zhǎng)會(huì)議委托，承擔(dān)有關(guān)法律草案的起草工作和有關(guān)法規(guī)備案審查的具體工作；協(xié)助全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委審查承擔(dān)有關(guān)法律草案審議方面的具體工作；承擔(dān)全國(guó)人大常委會(huì)及其委員長(zhǎng)會(huì)議交辦和全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委需要協(xié)助辦理的其它具體事項(xiàng)。由于預(yù)算工委本身只有20人的編制，還承擔(dān)著立法起草和審查等眾多職責(zé)，因此，真正用于預(yù)算審查監(jiān)督的人員和時(shí)間相對(duì)更少，再加上其中的工作人員特別是委員，并不一定是預(yù)算工作的專家，想要監(jiān)督比自己更具專業(yè)素質(zhì)且人數(shù)眾多的政府機(jī)關(guān)所編制的預(yù)算，難度和實(shí)際效果可想而知。因此，要提高財(cái)經(jīng)委和預(yù)算工委的審查監(jiān)督能力，就應(yīng)當(dāng)在擴(kuò)充人員編制，保證有足夠的人員來(lái)參與龐雜的預(yù)算審查監(jiān)督過(guò)程的基礎(chǔ)上，提高工作人員的素質(zhì)。特別是應(yīng)該聘請(qǐng)高校、研究機(jī)構(gòu)的專家與學(xué)者協(xié)助預(yù)算工委進(jìn)行預(yù)算的審查監(jiān)督工作，一些從政府預(yù)算部門退休的預(yù)算專家也應(yīng)該被聘請(qǐng)到預(yù)算工委協(xié)助進(jìn)行預(yù)算的審查監(jiān)督。此外，很多地方人大并未建立預(yù)算工委，而是仍然由財(cái)經(jīng)委行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。對(duì)此應(yīng)當(dāng)加快改革的步伐，將這項(xiàng)改革完全貫徹到地方，在縣級(jí)以上人民代表大會(huì)中設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，輔助各級(jí)人大行使預(yù)算監(jiān)督權(quán)。

（二）增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性

世界各國(guó)一般均設(shè)置了審計(jì)機(jī)關(guān)來(lái)協(xié)助議會(huì)進(jìn)行預(yù)算的審查監(jiān)督工作，而且審計(jì)機(jī)構(gòu)一般都具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。各國(guó)的中央審計(jì)機(jī)關(guān)的設(shè)置大體可以劃分為四種類型：立法型、行政型、司法型和獨(dú)立型。其中，英美、西歐和眾多發(fā)展中國(guó)家一般都采用立法型審計(jì)模式，德、日、法等國(guó)采取獨(dú)立型審計(jì)模式。我國(guó)采取的是被普遍認(rèn)為獨(dú)立性較差的行政型審計(jì)模式。國(guó)家審計(jì)署隸屬于政府，在經(jīng)費(fèi)和人員配置等方面均受制于政府，地方審計(jì)機(jī)關(guān)是地方政府的組成部門，其干部任免、人員編制、經(jīng)費(fèi)供給都由地方政府負(fù)責(zé)。在此狀況下，審計(jì)機(jī)關(guān)要想真正監(jiān)督各級(jí)政府在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中的違紀(jì)違規(guī)行為，其監(jiān)督力度、執(zhí)法力度、審計(jì)成果的運(yùn)用就可想而知了。［3］針對(duì)我國(guó)而言，增強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，應(yīng)分步驟、有計(jì)劃地進(jìn)行：第一步，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)關(guān)的垂直領(lǐng)導(dǎo)。其干部任免、人員編制和經(jīng)費(fèi)供給都由國(guó)家審計(jì)署統(tǒng)一負(fù)責(zé)，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)受地方各級(jí)政府指導(dǎo)，但不受其制約；第二步，審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府。結(jié)合改革的進(jìn)展情況，可以隸屬于人大及其常委會(huì)，或者作為一個(gè)既不隸屬于政府，也不直接隸屬于人大的相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)。同時(shí)，我們可以通過(guò)對(duì)其他法律如組織法、預(yù)算法等的修改，確定審計(jì)監(jiān)督在保證人大預(yù)算監(jiān)督方面應(yīng)有的地位，加強(qiáng)兩者之間的聯(lián)系。

（三）加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制度保障建設(shè)

加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督制度保障建設(shè)，就是使我國(guó)真正建立起立法、執(zhí)法、司法監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督齊頭并進(jìn)的監(jiān)督體系。預(yù)算作為納稅人的代表機(jī)關(guān)控制政府開(kāi)支，納稅人理應(yīng)具有審查監(jiān)督的權(quán)利。這種審查監(jiān)督不僅可以通過(guò)代表機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行，從權(quán)利的最終歸屬看理應(yīng)可以通過(guò)社會(huì)團(tuán)體、利益集團(tuán)、新聞媒體甚至納稅人個(gè)人來(lái)進(jìn)行。這既是納稅人主權(quán)的體現(xiàn)，也是財(cái)政民主、財(cái)政公開(kāi)的具體要求。前已述及，發(fā)達(dá)國(guó)家普遍重視社會(huì)公眾直接對(duì)預(yù)算的監(jiān)督，法律規(guī)定政府向議會(huì)提交預(yù)算草案的同時(shí)，還必須向社會(huì)公布，社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算有知情權(quán)、質(zhì)疑權(quán)、起訴權(quán)。［4］毋庸諱言，我國(guó)在預(yù)算公開(kāi)問(wèn)題上做得還很不夠。目前，我們?cè)陬A(yù)算監(jiān)督體制上嚴(yán)重缺乏透明度，預(yù)算長(zhǎng)期以來(lái)一直被當(dāng)作機(jī)密對(duì)待，相關(guān)的法律也無(wú)預(yù)算應(yīng)當(dāng)公布的強(qiáng)行性規(guī)定，使“秘密預(yù)算”事實(shí)上有了法律保護(hù)傘。盡管我國(guó)的民主法治進(jìn)程正在逐步推進(jìn)，但是，民眾作為國(guó)家主人參與國(guó)家事務(wù)、監(jiān)督財(cái)政資金流向的法律意識(shí)仍然比較淡薄，因此，我國(guó)的預(yù)算社會(huì)監(jiān)督是一個(gè)亟待建設(shè)的環(huán)節(jié)。隨著人大代表參政議政能力的不斷提高和人民群眾民主法制意識(shí)的不斷增強(qiáng)，要求提高預(yù)算透明度、擴(kuò)大預(yù)算公開(kāi)性的呼聲將會(huì)越來(lái)越高。因此，相關(guān)部門要自覺(jué)轉(zhuǎn)變觀念，積極創(chuàng)造條件使人民群眾能夠了解預(yù)算、參與預(yù)算、監(jiān)督預(yù)算。要逐步做到政府預(yù)算收支計(jì)劃的制定、執(zhí)行以及決算的形成等過(guò)程都向社會(huì)公開(kāi)，讓人民群眾知情，引導(dǎo)人民群眾有序參與，聽(tīng)取和接受人民群眾的意見(jiàn)和建議，方便公眾開(kāi)展審查和監(jiān)督。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，可以借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在預(yù)算初步審查階段召開(kāi)由納稅人代表組成的聽(tīng)證會(huì)，廣泛聽(tīng)取納稅人的意見(jiàn)，對(duì)于預(yù)算草案的大體內(nèi)容也予以公開(kāi)，在人大全體會(huì)議審議草案時(shí)允許新聞?dòng)浾哌M(jìn)行報(bào)道。在取得一定的經(jīng)驗(yàn)后，將預(yù)算的整個(gè)過(guò)程納入廣大納稅人的監(jiān)督之下，通過(guò)對(duì)預(yù)算的充分公開(kāi)讓納稅人清楚自己的每一分錢是如何使用的。

［1］王紹光.美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的啟示［M］.中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

［2］田必耀.人大會(huì)期縮短利大弊大？［J］.民主與法制，2005，（06）.

［3］劉興，劉庭選.財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中的問(wèn)題及對(duì)策［J］.中州審計(jì)，2003，（02）：13.

［4］劉書(shū)明，劉月明，邵建華.當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算管理借鑒［J］.北京市財(cái)貿(mào)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（06）：13.

（責(zé)任編輯：高 靜）

The Research on the Improvement of Budget Monitoring System

Chen Weichang

Budget supervision is an important component of modern public finance part of the curb corruption，is the institutional conditions of strengthening government transparency.But，the system of our budget monitoring is not perfect.For，in order to build up the sound legal system，we should be based on improving the monitoring capacity of the NPC and its Standing Committee and enhancing the independence of the audit oversight.At the same time，we should build up the supervision system of the legislature，audit institutions and social forces.

budget monitoring；supervision of the NPC；audit supervision；Public oversight

F810.3

A

1007－8207（2010）04－0034－04

2009－12－29

陳偉昌 （1979—），女，河南鄧州人，河南省政法管理干部學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)系講師，碩士研究生，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)、財(cái)政稅收法學(xué)。