“多邊施壓”:美國對(duì)華外交策略新動(dòng)向

劉建華 于水歡

盡管美國是當(dāng)今世界唯一超級(jí)大國,但面對(duì)正在快速崛起的中國,它已難以再像以往一樣用簡單、直接的方式向中國強(qiáng)硬施壓,迫使中方在一些涉及全球、地區(qū)和雙邊事務(wù)的議題上對(duì)其做出妥協(xié)或讓步。鑒此,美國不得不調(diào)整策略,將以往那種過多依靠單邊和雙邊對(duì)華施壓轉(zhuǎn)變?yōu)楦嗟卦V諸“多邊施壓”,試圖透過某種國際壓力迫使中國與其合作或?qū)ζ渥尣?、妥協(xié)。美國對(duì)華外交策略的調(diào)整給中國外交帶來了新難題,也考驗(yàn)著中國的外交智慧。

一、美國對(duì)華“多邊施壓”的表現(xiàn)

近年來,美國在一些中國難以與其合作或做出讓步的議題上,越來越傾向于采用對(duì)華“多邊施壓”外交策略,試圖通過聯(lián)合其他國家、國際組織對(duì)中國或涉及中國重大利益的國家進(jìn)行孤立,迫使中國在相關(guān)議題上與其合作或?qū)ζ渥尣?、妥協(xié)。這最顯著地表現(xiàn)在伊朗核問題與人民幣匯率問題上。

在伊朗核問題上,中國的聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國地位及不斷上升的國力,使中國成為美國解決伊朗核問題一個(gè)不可或缺的“伙伴”①Barack Obama,“Renewing American Leadership”,Foreign Affairs,July/August 2007,pp.8-11.。然而,美國也認(rèn)識(shí)到,中國在伊朗重大的石油利益使其不愿加入美國組建的孤立、制裁伊朗的“多邊聯(lián)盟”。美國“德國馬歇爾基金會(huì)”項(xiàng)目合伙人安德魯·斯莫爾(Andrew Small)認(rèn)為,中國在伊朗問題上并不想與西方發(fā)生正面沖突,它特別擔(dān)心自己被排斥在解決相關(guān)問題的多邊進(jìn)程之外。他建議奧巴馬政府不應(yīng)通過在談判桌上威脅攤牌來迫使中國就范,而應(yīng)該盡可能建立起孤立“問題國家”的“多邊聯(lián)盟”來向中國施壓。當(dāng)這些“無賴國家”的鄰國和相關(guān)地區(qū)組織加入到譴責(zé)這些國家的行列時(shí),要說服中國去對(duì)這些國家施壓會(huì)變得更容易些。②Andrew S mall,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”,Testimony before“Hearing on China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices,and Tools”,U.S.-China Economic and Security Review Commission,March 18,2008,http://www.uscc.gov/hearings/2008 hearings/transcripts/08_03_18_trans/08_03_18_trans.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2009年7月21日)為了迫使中國與美合作,奧巴馬政府一方面對(duì)中國施壓,如威脅對(duì)伊朗動(dòng)武和在中美首腦會(huì)晤中要求中方合作,另一方面則采取拉攏他國和國際組織孤立伊朗、進(jìn)而促使中國與美合作的“多邊施壓”策略。

伊朗核問題爆發(fā)后,在美國的影響下,日本、澳大利亞和加拿大等國明確站在美國一邊,要求伊朗“全面、無條件地”與國際原子能機(jī)構(gòu)合作。美國還在國際原子能機(jī)構(gòu)的35個(gè)理事國中拼命拉票,影響該機(jī)構(gòu)對(duì)伊朗核問題的態(tài)度。在歐盟與伊朗的談判陷入僵局并開始調(diào)整策略后,美國與歐盟通過美歐首腦會(huì)議、八國集團(tuán)峰會(huì)、哥本哈根峰會(huì)等機(jī)制積極磋商,協(xié)調(diào)彼此推動(dòng)國際社會(huì)對(duì)伊朗實(shí)施新制裁的立場。與此同時(shí),美國積極爭取伊朗周邊國家和安理會(huì)非常任理事國支持自己。例如奧巴馬政府在鞏固與埃及、海灣國家、約旦等傳統(tǒng)親美國家關(guān)系的同時(shí),努力改善與敘利亞的關(guān)系,作為進(jìn)一步孤立伊朗的戰(zhàn)略舉措。①金良祥:“奧巴馬政府伊核政策調(diào)整探析”,《外交評(píng)論》,2009年第5期,第89頁。自2008年以來,美國民主黨的一些重要人物頻頻訪問敘利亞,并于2009年7月下旬取消了對(duì)敘利亞的部分制裁。2010年3月9日和10日,美國國防部長羅伯特·蓋茨訪問海灣國家,拉攏沙特、阿聯(lián)酋等國支持對(duì)伊朗制裁,在他的大力游說下,“海灣主要國家似乎準(zhǔn)備在伊朗有爭議的核項(xiàng)目上運(yùn)用它們的影響力游說中國支持制裁伊朗”。②Abu Dhabi,“Gates sees Gulf support for Iran sanctions push”,Reuters,12 March,2010.此外,在美國的積極游說下,尼日利亞、烏干達(dá)、加蓬等安理會(huì)非常任理事國表示支持制裁伊朗。美國在伊朗核問題上組建“多邊聯(lián)盟”的行動(dòng)既使伊朗陷入孤立,又使在伊朗有著重大利益、反對(duì)制裁的中國感受到越來越大的國際壓力。隨著“抨擊伊朗已成為一種‘大眾運(yùn)動(dòng)’,對(duì)北京來說,目前被要求配合西方制裁伊朗的壓力是空前的”。③Mohammed Salih,“Iran Sanctions Are the Talk of the Day”,February 09,2010,http://original.antiwar.com/mohammed-salih/2010/02/08/iran-sanctions-are-the-talk-of-the-day/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月25日)

然而,“在伊朗核問題上,中國的決定很大程度上是追隨俄羅斯的外交步伐”?！叭绻砹_斯確實(shí)與其他大國一道支持奧巴馬呼吁對(duì)伊朗進(jìn)行更強(qiáng)硬制裁,那將孤立中國”。④Alan Cowell and Thom Shanker,“Iran Nuclear Plans Start New Calls for Sanctions”,New York Times,February 8,2010.因此,奧巴馬政府把目光瞄準(zhǔn)在伊朗存在廣泛地緣政治、經(jīng)濟(jì)利益,在安理會(huì)擁有否決權(quán)的俄羅斯。一方面,美國通過聯(lián)合盟國對(duì)俄羅斯集體施壓的方式對(duì)俄進(jìn)行“威逼”;另一方面,它又通過利益交換方式對(duì)俄進(jìn)行“利誘”。據(jù)美媒體披露,2009年2月,奧巴馬親自致信俄總統(tǒng)梅德韋杰夫,指出美國政府將放棄在中東歐地區(qū)部署導(dǎo)彈防御系統(tǒng)的計(jì)劃以獲得俄羅斯對(duì)制裁伊朗的支持。⑤“Obama Offered Deal to Russia in Secret Letter”,The New York Times,March 3,2009;David Ignatius,“On Iran,an Apostle of Patience”,The Washington Post,February 26,2009.在這樣的外交攻勢(shì)下,2009年9月23日,梅德韋杰夫訪問美國時(shí)明確表示,“(對(duì)伊朗)制裁很難產(chǎn)生成效,但在某些情況下卻是不可避免的”。⑥Robert Burns,“Russia Leader Holds out Prospect of Iran Sanctions”,The Washington Post,September 23,2009.這表明俄羅斯已經(jīng)接受了美國以導(dǎo)彈防御系統(tǒng)換取其支持制裁伊朗的交易,也表明美國拉俄孤立伊朗的策略已取得初步成效。俄羅斯在伊朗核問題上的轉(zhuǎn)向使中國陷入“孤立無援”的外交困境。最后,中國在為伊朗做出了最后的外交努力——迫使美國在制裁條款上做出一定的妥協(xié)后,選擇與美國合作,對(duì)安理會(huì)第1929號(hào)決議案投了贊成票。

在人民幣匯率問題上,美國智庫研究人員和國會(huì)議員敦促行政部門聯(lián)合其他國家和國際社會(huì)對(duì)中國集體施壓,試圖借此迫使中國改變?nèi)嗣駧哦⒆∶涝膮R率政策。在2010年2月“美中經(jīng)濟(jì)安全與評(píng)估委員會(huì)”舉行的聽證會(huì)上,美國彼得森國際經(jīng)濟(jì)研究所高級(jí)研究員阿溫德·薩伯拉馬尼批評(píng)華盛頓對(duì)付中國匯率政策的思路“過于狹窄”。他認(rèn)為亞洲、非洲和拉美新興市場國家遭受中國“重商主義”匯率政策之害比美國更甚,因此,它們應(yīng)比美國更有理由反對(duì)中國人為低估其幣值的匯率政策。美國需要做的是與巴西、印度、墨西哥和土耳其等主要新興經(jīng)濟(jì)體的接觸與合作,而不是對(duì)中國采取單邊和雙邊之類的直接行動(dòng)。因?yàn)閷?duì)于像中國這樣有著民族自豪感、又多刺(thorny)的國家,直接行動(dòng)是不容易引起其積極回應(yīng)的。⑦Arvind Subramanian,“China vs.the Rest of the World?”February 4,2010,http://www.iie.com/publications/interviews/pp2010 0204subramanian.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年6月16日)該研究所另一位高級(jí)研究員弗里德·伯格斯滕也向國會(huì)進(jìn)言:“中國更容易對(duì)‘多邊聯(lián)盟’而不是對(duì)美國雙邊施壓做出積極回應(yīng),尤其是如果該聯(lián)盟包含了眾多新興市場和發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體”。“如果美國與那些構(gòu)成世界經(jīng)濟(jì)很大份額的國家一起協(xié)調(diào)行動(dòng),那么這項(xiàng)努力將產(chǎn)生最大的影響。”⑧C.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee on Ways and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24Bergsten_Testimony.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月30日)美國國會(huì)議員也強(qiáng)烈建議行政部門聯(lián)合國際社會(huì)對(duì)中國集體施壓。2010年4月,美130名國會(huì)議員在致行政部門的聯(lián)名信中指出,美國要解決中國的“匯率操縱”問題,“必須有相應(yīng)的外交努力跟進(jìn),不僅要與中國開展雙邊談判,而且要在國際貨幣基金組織內(nèi)及與其他國家開展多邊外交。通過法律訴訟和國際施壓的綜合戰(zhàn)略,中國有可能重新考慮其對(duì)人民幣匯率的低估”。①Ellen,“130 Members of Congress Push for Action on China Currency Manipulation”,15 March,2010,http://www.trade reform.org/2010/03/130_members_of_congress_push_for_action_on_china_currency_manipu lation/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年4月20日)

美國行政部門采納了智庫和國會(huì)的建議,積極開展多邊外交,試圖拉攏一些國家和國際組織組成反人民幣匯率政策的“多邊聯(lián)盟”,對(duì)中國進(jìn)行“國際施壓”。美國財(cái)政部長蓋特納2010年4月5-7日訪問印度,“目的之一是希望印度支持美國在人民幣匯率問題上的立場”。美國之音也援引分析稱,“蓋特納訪印期間一定會(huì)涉及人民幣匯率問題,這是美國爭取通過多邊途徑敦勸中國重估人民幣的組成部分”。②“Chinese Currency Issue Hangs Over Geithner’s Visit to New Delhi”,http://www.2point6billion.com/news/2010/04/05/chinesecurrency-issue-likely-to-hang-of-geithners-visit-to-delhi-4974.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年5月25日)美國在人民幣匯率問題上拉攏新興經(jīng)濟(jì)體的外交努力取得了一些成效,印度、巴西等國相繼表態(tài)支持人民幣升值。③V.Ramakrishnan and Anoop Agrawal,“India,Brazil BackU.S.Position on Yuan Before G-20(Update1)”,Busines sW ork,April 20,2010.美國在構(gòu)筑人民幣匯率問題上的“多邊聯(lián)盟”過程中,特別注重發(fā)揮七國集團(tuán)(G7)、國際貨幣基金組織( IMF)、世界銀行(WB)和二十國集團(tuán)(G20)等國際組織或多邊論壇的作用。在美國的外交努力下,七國集團(tuán)財(cái)長和央行行長會(huì)議發(fā)表公告,敦促人民幣加速升值,而且中國是“唯一”被提及匯率政策的國家。世界銀行和國際貨幣基金組織也多次呼吁中國加快人民幣升值。美國還“威脅要在G20峰會(huì)上討論人民幣匯率問題,讓G20大多數(shù)成員國向中國施壓”。④DanielW.Drezner,“The U.S.goes all in on the G-20”,April 4,2010,http://drezner.foreignpolicy.com/category/wordpress_tag/g_20.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年5月21日)

除在伊朗核問題和人民幣匯率問題上拉攏他國或國際組織對(duì)中國“多邊施壓”外,美國還在其他問題上聯(lián)合他國或區(qū)域組織對(duì)中國集體施壓。如在南海問題上,2010年7月下旬,美國一改“過去15年大多數(shù)時(shí)間一直置身于南海緊張局勢(shì)之外”的態(tài)度,高姿態(tài)介入南海島嶼爭端問題。美國國務(wù)卿希拉里在越南宣布南海爭端的解決是美國的“國家利益”和“外交重點(diǎn)”,企圖通過給東南亞一些國家壯膽,拉它們、東盟及日本等國共同“挑戰(zhàn)中國”。再如在蘇丹和緬甸問題上,美國也采取了拉攏“問題國家”鄰國、地區(qū)組織間接向中國施壓的策略。在美國及其西方盟友的施壓下,非盟“對(duì)蘇丹采取強(qiáng)硬態(tài)度,取消了喀土穆2007年輪值主席國的資格”。東盟“強(qiáng)烈譴責(zé)2007年秋天在緬甸發(fā)生的政治騷亂”。⑤Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.這兩個(gè)地區(qū)組織的態(tài)度變化“對(duì)中國在這兩國(蘇丹和緬甸)政策上的轉(zhuǎn)變起到了關(guān)鍵作用”,前者導(dǎo)致中國力促蘇丹政府接受由聯(lián)合國秘書長安南制定的向達(dá)爾富爾派遣“非盟-聯(lián)合國混合維和部隊(duì)”的方案,后者促使“北京要求緬甸政府傾聽民眾的呼聲……并加快對(duì)話和改革的進(jìn)程”。⑥Stephanie Kleine-Ahlbrandt and Andrew Small,“China’s New Dictatorship Diplomacy:IsBeijing PartingW ith Pariahs?”Foreign Affairs,Vol.87,No.1,January/February 2008,pp.38-56.

二、美國對(duì)華“多邊施壓”的特點(diǎn)

外交包含議題、目標(biāo)、手段、過程等基本要素。美國對(duì)華“多邊施壓”外交在這些基本要素上呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。第一,議題的特定性。并不是所有外交議題都適用“多邊施壓”策略,美國對(duì)華采用“多邊施壓”策略的外交議題具有如下三個(gè)特征:一是作為實(shí)施國的美國與對(duì)象國的中國在議題上存在嚴(yán)重分歧。雙方對(duì)于議題的性質(zhì)、處理方式、處理依據(jù)等存在爭議甚至根本對(duì)立。例如,在伊朗核問題上,美國主張國際社會(huì)應(yīng)對(duì)伊朗實(shí)施全面、嚴(yán)厲的制裁,而“中方一直主張通過對(duì)話和平解決伊朗核問題,認(rèn)為對(duì)話與談判是解決問題的最佳途徑”⑦“外交部發(fā)言人闡述中國在伊朗核問題上的立場”,中國新聞網(wǎng),2010年4月28日,http://www.Chinanews_com-cn/gi/gizd/news/2010/04-28/2253037.shtml.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年6月25日)。二是議題的處理或問題的解決對(duì)中美都非常重要。例如,對(duì)于中國來講,人民幣匯率問題關(guān)系到中國貨幣主權(quán)、金融穩(wěn)定、貿(mào)易增長、甚至社會(huì)穩(wěn)定,因而屬于中國重要利益、甚至是核心利益。在美國看來,人民幣匯率問題也關(guān)系到美國的就業(yè)和國際貿(mào)易收支平衡問題,因而也屬于美國重要利益。三是中美爭議的議題具有國際性。伊朗核問題、人民幣匯率問題等議題或本身是國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)(伊核問題),或經(jīng)過美國炒作而變成國際化議題(人民幣匯率問題)。只有中美之間爭議的議題具有相當(dāng)程度的國際化特性,美國才能吸引足夠數(shù)量的國家、國際組織加入到其精心構(gòu)筑的對(duì)華“多邊聯(lián)盟”中來。

第二,目標(biāo)的具體性。美國對(duì)華“多邊施壓”是一種外交策略而不是外交戰(zhàn)略,因而沒有一個(gè)總體目標(biāo),而是圍繞著特定議題上的具體目標(biāo)而展開。如在人民幣匯率議題上,美國希望借助國際社會(huì)的壓力迫使中國改變?nèi)嗣駧哦⒆∶涝膮R率政策,促使人民幣升值,以此達(dá)到擴(kuò)大對(duì)華出口、增加國內(nèi)就業(yè)機(jī)會(huì)的目的。在緬甸問題上,美國拉歐盟、日本、印度、甚至東盟向中國施壓的目的就是讓中國與緬甸軍政權(quán)保持距離,以便更好地貫徹其通過國際社會(huì)的集體制裁促使緬甸“民主化”和控制緬甸的政策意圖。在伊朗核問題上,美國的目標(biāo)就是通過在安理會(huì)爭取盡可能多的成員國、尤其是俄羅斯的支持,最大限度地孤立中國,從而迫使中國贊同西方提出的對(duì)伊朗實(shí)施嚴(yán)厲制裁的決議草案。

第三,手段的靈活性。美國對(duì)華“多邊施壓”外交的實(shí)施過程包含著大量的、不同層級(jí)和形式多樣的外交活動(dòng)。在施壓途徑上,既有對(duì)中國與之有著重大利益關(guān)聯(lián)的國家進(jìn)行國際孤立,進(jìn)而迫使中國與美合作的間接途徑(如美在伊朗核問題上所為),又有直接拉攏他國、國際組織孤立中國,迫使中國讓步的直接途徑(如在人民幣匯率問題上所為)。在政府層面上,既有美國對(duì)拉攏對(duì)象的各種形式的雙邊活動(dòng),又有通過國際組織和國際會(huì)議開展的多邊外交活動(dòng)。前者如美國對(duì)被拉攏國進(jìn)行高官訪問、首腦外交,美國財(cái)長蓋特納訪問印度,游說印度聯(lián)手對(duì)人民幣匯率施壓即是一例;后者如美國通過其駐國際組織的代表或出席國際會(huì)議的代表對(duì)國際組織成員國和國際會(huì)議參加國的游說活動(dòng),例如美國駐安理會(huì)代表與其西方同事在安理會(huì)就制裁伊朗的決議草案進(jìn)行磋商,美國財(cái)長在G7會(huì)議上就人民幣匯率問題與歐、日國家財(cái)長交換意見,等等。在非政府層面,美國及其盟國的媒體、非政府組織也通過制造國際輿論、發(fā)起公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)等方式配合政府的對(duì)華“多邊施壓”行動(dòng)。如在蘇丹達(dá)爾富爾問題上,美國及其西方伙伴國的媒體攻擊中國“貪圖蘇丹的石油資源”,為此不惜利用自己在聯(lián)合國安理會(huì)常任理事國席位阻止國際社會(huì)對(duì)蘇丹實(shí)施的制止“人道主義災(zāi)難”的制裁,以此丑化中國的國際形象。西方人權(quán)組織發(fā)起抵制“北京奧運(yùn)”的國際公民社會(huì)運(yùn)動(dòng)。美國眾多人權(quán)組織還通過聯(lián)名致信的方式敦促奧巴馬總統(tǒng)在訪問北京時(shí)向中國政府施壓。①“Save Darfur Coalition,Members of Congress and 40,401 Activists Urge President Obama to Make Sudan a Priority During China Visit”,http://www.savedarfur.org/pages/press/save-darfur-coalition-members-of-congress-and-40401-activists-urge-presiden/.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年8月15日)此外,在外交手腕上,美國還采用諸如與拉攏對(duì)象國進(jìn)行幕后交易、離間中國與他國的關(guān)系等手段。如前文提到的美國為了最大限度地孤立中國,采取利益交換手段拉俄羅斯加入西方對(duì)伊朗制裁的行列;美國近來還在南海問題上挑撥中國與東盟關(guān)系,試圖拉東盟加入其圍堵中國的“多邊聯(lián)盟”。

第四,過程的漸次性。美國對(duì)華“多邊施壓”外交的過程也是其在特定議題領(lǐng)域構(gòu)筑針對(duì)中國的“多邊聯(lián)盟”的過程。從拉攏盟友到爭取“非敵非友”國家,美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”不斷地形成和壯大,并從核心層、次核心層擴(kuò)展到外圍層次。在這一過程中,首先加入美國“多邊聯(lián)盟”的是美國的盟友。在美國的眾多盟友中,歐盟、日本因在價(jià)值觀、地區(qū)安全和經(jīng)濟(jì)利益上與中國存在較大分歧與矛盾,在人權(quán)、氣候、貿(mào)易等議題上往往與美國的立場更為接近,加之二者特別是歐盟擁有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和國際政治影響力,它們更易于加入美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”,并構(gòu)成美對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的核心層。加拿大、澳大利亞、韓國等中等強(qiáng)國既是美國重要的貿(mào)易伙伴,又是美國的戰(zhàn)略盟友,因而在人權(quán)、經(jīng)貿(mào)和地區(qū)安全議題上容易成為美國對(duì)華施壓的伙伴。如在2010年多倫多峰會(huì)前夕,加拿大財(cái)長公開宣稱,人民幣匯率被低估導(dǎo)致“重大的國際貿(mào)易不平衡”,這一問題對(duì)全球經(jīng)濟(jì)至關(guān)重要,不應(yīng)繼續(xù)回避下去。這一表態(tài)使加拿大成為第一個(gè)公開支持美國利用G20峰會(huì)對(duì)人民幣施壓的國家。①“G20 summit in June in Canada trying to take advantage pressure on China to revalue yu”,March 29,2010,http://boards.cannabis.com/current-events/183067-g20-summit-june-canada-trying-take-advantage-pressure-china-revalue-yu.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月23日)但這些盟國在國際格局中的實(shí)力和地位不及歐、日,對(duì)議題的影響力有限,因此只能構(gòu)成美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的次核心層。國際貨幣基金組織、世界銀行等國際組織在世界經(jīng)濟(jì)的功能性領(lǐng)域代表著某種國際合法性,加上美國在投票權(quán)或人事權(quán)上對(duì)上述組織的掌控,因而它們成了美國在經(jīng)貿(mào)議題上對(duì)中國施壓的重要工具。但其對(duì)中國的影響力有限,因而也屬于美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的次核心層。在爭取到盟友的支持后,美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的構(gòu)筑由核心層、次核心層向外圍擴(kuò)展。一些與美國“非敵非友”的中小國家、新興大國和地區(qū)性國際組織成了美國進(jìn)一步擴(kuò)大“多邊聯(lián)盟”陣營的拉攏對(duì)象。由于這些國家或國際組織并非美國盟友或未受美國控制,在一些議題上與美國立場不一致甚至對(duì)立(如在伊朗核問題上巴西反對(duì)制裁伊朗),因而它們只能構(gòu)成美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”的外圍。但它們或者在安理會(huì)擁有投票權(quán),或者隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展導(dǎo)致其國際影響力蒸蒸日上,或者在地區(qū)事務(wù)中扮演著重要作用,因而又是美國需要付出較大外交努力爭取的對(duì)象。爭取它們的加入、尤其是作為安理會(huì)“五常”之一的俄羅斯加入,既是美國對(duì)華“多邊施壓”外交的難點(diǎn),也是美國對(duì)華“多邊施壓”外交取得成效的突破口,這在伊朗核問題上表現(xiàn)得非常明顯。

三、美國對(duì)華“多邊施壓”的動(dòng)因

近年來美國對(duì)中國更多地采取間接的、多邊的施壓策略并非偶然,下列因素驅(qū)動(dòng)著美國調(diào)整對(duì)華外交策略。第一,中國國家利益的擴(kuò)展導(dǎo)致中美在第三方、特別是美國所謂“問題國家”議題上的摩擦增多,這成了美國調(diào)整對(duì)華外交策略的前提。進(jìn)入21世紀(jì),為了確保經(jīng)濟(jì)可持續(xù)快速增長所需要的資源和市場,中國加大了向海外、特別是向發(fā)展中國家投資的力度。然而,美國卻更多地從政治和戰(zhàn)略角度對(duì)中國的海外投資及其對(duì)美國的影響進(jìn)行負(fù)面解讀。如在2008年3月18日“美中經(jīng)濟(jì)安全與評(píng)估委員會(huì)”舉行的“中國正在擴(kuò)張全球影響:外交政策目標(biāo)、實(shí)踐和工具”聽證會(huì)上,出席聽證會(huì)的智庫人員、大學(xué)教授、國會(huì)議員都傾向于認(rèn)為中國的海外投資削弱了美國在亞非拉地區(qū)的影響力。中國在諸如伊朗、蘇丹、緬甸等“問題國家”的投資“忽視了民主和人權(quán),嚴(yán)重影響了西方國家推進(jìn)全球民主、人權(quán)和善治政府的努力”。中國為獲取能源及其他資源對(duì)美國認(rèn)定的這些“問題國家”進(jìn)行的巨額投資,“增強(qiáng)了這些國家的政府對(duì)抗國際社會(huì)的能力,嚴(yán)重阻礙了相關(guān)問題的解決”。每當(dāng)安理會(huì)處理“問題國家”侵犯人權(quán)、人道主義災(zāi)難和核武器擴(kuò)散等問題時(shí),中國“總是以不干涉內(nèi)政為由”為這些國家提供“事實(shí)上的保護(hù)和支持”,從而使美國對(duì)這些國家及其所在地區(qū)的影響力受到挑戰(zhàn)。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.客觀上講,中國對(duì)美國所謂“問題國家”的商業(yè)介入既引起了美國的關(guān)注和不滿,也對(duì)美國及其西方盟友處理“問題國家”的麻煩構(gòu)成了一定挑戰(zhàn)。因?yàn)閷?duì)“問題國家”的處理除了涉及中國在這些國家的商業(yè)利益外,還可能影響到中國周邊地緣安全(如緬甸問題)、中國在發(fā)展中國家的聲譽(yù)等重大利益,因而中國不愿輕易放棄在這些國家的既得利益而與美國及其盟友合作。為此,美國認(rèn)為有必要采取措施對(duì)中國施壓,迫使中國在處理“問題國家”的麻煩上選擇與西方合作。但鑒于中國日益增長的大國實(shí)力和國際影響力,美國認(rèn)為拉攏其他國家或國際組織對(duì)中國集體施壓的效果可能比單方面直接對(duì)華施壓效果更好。

第二,中美實(shí)力對(duì)比發(fā)生重要變化,這是美國對(duì)華實(shí)施外交新策略的根本動(dòng)因。改革開放以來,特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來,中國的綜合國力上升速度加快,國際影響力不斷增強(qiáng)?！爸袊?dú)一無二、在世界范圍內(nèi)大規(guī)模地崛起”極大地提升了中國維護(hù)自己國家利益的決心和能力。“日益崛起的經(jīng)濟(jì)和軍事力量促使北京尋求一種更強(qiáng)硬的外交政策”。③Brahma Chellaney,“China’s mastery of America’s domain:Military might earns Beijing deference on the economic battlefield”,http://www.washingtontimes.com/news/2010/jun/21/chinas-masteryof-americas-domain.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月24日)中國越來越希望他國(包括美國)尊重自己的國家利益,并越來越敢于在涉及自己國家核心利益的議題上對(duì)美國說“不”。2008年金融危機(jī)進(jìn)一步縮小了中國與美國的GDP差距,導(dǎo)致中美之間的相互依存越來越均衡化,這使美國在對(duì)中國強(qiáng)硬時(shí)不能不有所顧慮。何況中國是聯(lián)合國安理會(huì)的常任理事國,這一席位賦予中國的否決權(quán)又使得中國擁有了抵制美國壓力的重要手段。此外,目前美國深陷伊拉克戰(zhàn)爭和阿富汗戰(zhàn)爭的泥潭,又遭到金融危機(jī)的重創(chuàng),其國家實(shí)力和國際影響力受到相當(dāng)程度的削弱,這也限制了華盛頓對(duì)華推行強(qiáng)硬政策的能力。在這種情形下,通過拉攏、鼓動(dòng)他國和國際組織對(duì)中國進(jìn)行“多邊施壓”,成了美國在一些中國難以與其合作的議題上迫使中方讓步的靈活策略選擇。

第三,在全球化加深背景下中美關(guān)系的國際化是美國謀求對(duì)華“多邊施壓”的又一重要原因。進(jìn)入21世紀(jì)以來,隨著中國力量的增長和影響力的上升,中美關(guān)系的意義和影響逐漸超越雙邊范圍,向地區(qū)和國際層面延伸。全球化的深化發(fā)展所帶來的一系列后果(包括跨國問題的增多和相互依存的上升),都在不斷提升中美合作的需要。美國越來越意識(shí)到,當(dāng)今世界存在許多急需中美合作才能解決的重大問題,①Elizabeth C.Economy and Adam Segal,“The G-2 Mirage”,Foreign Affairs,May/June 2009,Vol.88,Number 3,pp.14-23.缺少中國的參與而建立起來的國際合作是很難有效發(fā)揮作用的。因此,美國一直將中國視作其多邊合作的重要對(duì)象。然而,由于兩國在社會(huì)制度、意識(shí)形態(tài)、戰(zhàn)略利益關(guān)切等方面存在太多的不一致,中國并非在所有議題上都愿意與美國合作。因此,游說、動(dòng)員他國及國際組織迫使中國合作成了美國重要的外交策略。

第四,中國希望通過加入美國主導(dǎo)的國際體制來維護(hù)本國利益,為美國對(duì)華施展“多邊施壓”外交提供了機(jī)會(huì)。改革開放后,中國開始調(diào)整對(duì)美國主導(dǎo)的現(xiàn)行國際體制的態(tài)度,希望通過參與而非挑戰(zhàn)來更好地維護(hù)或?qū)崿F(xiàn)自己的利益。為了緩解國際社會(huì)對(duì)中國快速崛起的疑慮,中國越來越重視自己的國際形象塑造或軟實(shí)力打造,中國這種轉(zhuǎn)變?cè)诳陀^上給美國對(duì)華開展“多邊施壓”提供了可乘之機(jī),為其利用多邊國際組織和國際社會(huì)的集體壓力來孤立中國、迫使中國與其合作或做出妥協(xié)提供了契機(jī)。因?yàn)椤爸袊⒉幌氡还铝?甚至在否決安理會(huì)制裁決議時(shí),中國也懇請(qǐng)俄羅斯跟它一起投否決票,非常不愿意在‘五常’之中特立獨(dú)行”。“如果美國在拉攏其關(guān)鍵盟友、‘問題國家’鄰國和地區(qū)組織上投入外交精力,那么,讓中國留在危機(jī)解決進(jìn)程里將更容易些,它與西方合作的程度也會(huì)更高一些”。②Andrew Small,“China’s Expanding Global Influence:Foreign Policy Goals,Practices and Tools”.

此外,作為超級(jí)大國的美國在國際社會(huì)的號(hào)召力、中國與美國的西方盟友在價(jià)值觀上的差異、新興崛起國家與中國在經(jīng)濟(jì)上的競爭、周邊國家對(duì)中國崛起的不安等因素,均為美國拉攏這些國家孤立中國提供了客觀條件。如在人民幣匯率問題上,印度、巴西等新興經(jīng)濟(jì)體在與中國的雙邊貿(mào)易中存在較大逆差,這成為美國拉攏它們共同對(duì)付中國的客觀條件。在南海問題上,中國與越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等國在南海主權(quán)問題上的爭議及日本、印度、澳大利亞等國對(duì)中國海上實(shí)力擴(kuò)展的不安,為美國拉攏它們圍堵中國提供了契機(jī)。

四、對(duì)中國外交的挑戰(zhàn)

美國對(duì)華“多邊施壓”外交給中國帶來了前所未有的挑戰(zhàn),考驗(yàn)著中國的外交智慧。主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面。第一,中國受到的壓力倍增。美國對(duì)華“多邊施壓”外交使中國不僅受到來自美國的壓力,而且受到另外兩方面的壓力。一是來自被美國拉攏的國家或國際組織的壓力。如在人民幣匯率問題上,中國不僅受到美國國內(nèi)發(fā)起的一波又一波要求人民幣升值的壓力,而且由于美國將人民幣匯率問題國際化,讓“全球關(guān)注聚焦于中國的匯率失調(diào)和它遲遲不愿意啟動(dòng)糾正措施上”③C.FredBergsten,“Correcting the Chinese Exchange Rate:An Action Plan”,Testimony before the Committee onWays and Means,US House of Representatives,http://waysandmeans.house.gov/media/pdf/111/10-03-24_Bergsten_Testimony.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月30日),從而使中國受到來自歐盟、加拿大、印度、巴西等國和 IMF、WB等國際組織的壓力。與來自美國的壓力不同,這些被美國拉攏的國家或國際組織給中國的壓力往往被視為一種國際社會(huì)的集體壓力,體現(xiàn)著某種正當(dāng)?shù)暮戏ㄐ?。中國若抵制則是無視國際社會(huì)的正義呼聲或要求,從而會(huì)付出國際形象受損的代價(jià)。二是來自中國的“保護(hù)對(duì)象”的壓力。如伊朗在目睹了中國所承受的外交壓力后,感到十分不安和恐懼,它擔(dān)心中國會(huì)像俄羅斯一樣因承受不住美國及其盟友的壓力而將其拋棄。為了保住中國這最后一座“靠山”,伊朗也開始通過各種方式對(duì)中國施壓。如伊朗外交部發(fā)言人邁赫曼·帕拉斯特(Ramin Mehman Parast)在一次新聞發(fā)布會(huì)上曾表示,“中國是個(gè)偉大的國家,有足夠的實(shí)力頂住美國壓力,自主做出決定……我們希望中國奉行獨(dú)立自主的外交政策,以維護(hù)其國家利益為重”①張敏:“伊朗稱希望中國在對(duì)伊制裁上不要屈服于壓力”,路透中文網(wǎng),http://cn.reuters.com/article/CNTopGenNews/idCNCHINA-1840620100309.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年7月23日)。這種請(qǐng)求加威脅的口吻和話語代表了以另一種方式、從另一個(gè)方向?qū)χ袊┘拥膲毫?。這樣,來自美國的壓力、美國對(duì)華“多邊聯(lián)盟”伙伴國或國際組織的壓力、美國推動(dòng)國際社會(huì)制裁對(duì)象國的壓力,構(gòu)成了加在中國身上的三重壓力,從而使中國外交陷入窘境。

第二,中國被置于進(jìn)退兩難的外交困境,外交選擇余地縮小。美國對(duì)華“多邊施壓”外交往往將中國置于一種尷尬的外交困境之中,使中國面臨著外交上的兩難選擇——要么與美國及其盟友合作,使自己在特定議題上的國家利益受損;要么站到國際社會(huì)的反對(duì)面,付出國際形象或其他利益被嚴(yán)重?fù)p害的代價(jià)。這種兩難境地意味著中國在特定議題上的外交回旋余地大大縮小,基本失去了按自己的意志塑造問題解決方案的能力。如在伊朗核問題上,美國突破俄羅斯后,中國被空前孤立,中國外交一度陷入兩難困境。一方面,中國若繼續(xù)堅(jiān)持自己的立場,在安理會(huì)反對(duì)西方推動(dòng)的對(duì)伊朗制裁的決議草案,則易被國際社會(huì)視為中國為了自己在伊朗的石油利益,不惜動(dòng)用否決權(quán)破壞國際社會(huì)用制裁手段解決伊核問題的努力,從而給國際社會(huì)留下“中國是一個(gè)不負(fù)責(zé)任的大國”的印象,中國的國家形象由此受損;另一方面,伊朗是中國最大的石油供應(yīng)國之一,中國與伊經(jīng)濟(jì)聯(lián)系及在伊投資規(guī)模十分巨大。如果中國選擇無條件地支持制裁伊朗,則很有可能“失去的不止是12%的石油進(jìn)口,在伊朗的800億美元投資、價(jià)值數(shù)百億美元的石油期貨合同,更重要的是將失去伊朗-巴基斯坦-中國這條遠(yuǎn)離美英艦隊(duì)、無比安全的陸地石油管道”。②孫哲主編:《全球金融危機(jī)與中美關(guān)系變革》,時(shí)事出版社,2010年,第7頁。

第三,周邊安全問題更加復(fù)雜化。中國與不少周邊國家因歷史原因存在領(lǐng)土糾紛。對(duì)于中國近些年來的快速崛起,周邊國家表示疑慮或擔(dān)憂,“中國威脅論”在周邊大多數(shù)國家仍然頗有市場。一些周邊國家基于對(duì)中國崛起的恐懼欲拉攏域外大國平衡中國。如東盟為了平衡中國日漸上升的影響力,決定邀請(qǐng)美國與俄羅斯出席2011年秋天的東亞峰會(huì)。這給美國拉中國周邊國家圍堵中國、插手中國周邊安全問題提供了契機(jī),從而使本已復(fù)雜的中國周邊安全問題更加復(fù)雜化。

結(jié)語

全球化催生出多樣的外交議題,中美在一些外交議題上存在著重大的利益分歧。為了迫使或促使中國合作或讓步,美國除了繼續(xù)保持對(duì)華單邊和雙邊施壓途徑外,也加大了對(duì)華“多邊施壓”的外交力度。美國對(duì)華“多邊施壓”外交并非其對(duì)華“接觸+遏制”戰(zhàn)略的調(diào)整,而是美國在新形勢(shì)、新環(huán)境下對(duì)華外交策略的調(diào)整。美國調(diào)整對(duì)華外交策略是中美關(guān)系在全球化加深背景下更加復(fù)雜化的反映。面對(duì)中國的快速崛起,美國越來越發(fā)現(xiàn)自己既不能像以往那樣過多地使用簡單和直接的單邊、雙邊施壓策略迫使中國讓步,又不能將中國排斥在解決國際問題的多邊進(jìn)程之外。美國更傾向于在中國難以合作或讓步的議題上采取間接、迂回的外交策略。拉攏盟友、非敵非友國家和國際組織對(duì)中國進(jìn)行“多邊施壓”就是這樣一種靈活的外交策略?？梢灶A(yù)見,只要某一外交議題事關(guān)美國重大利益,又離不開中國的合作,而中國又難以與其合作,美國將會(huì)繼續(xù)對(duì)中國施展“多邊施壓”策略。對(duì)此,中國應(yīng)有應(yīng)對(duì)之策,以免使自己陷入進(jìn)退兩難的外交困境。