地方政府債務正解

許洪彪

合理性分析

一切存在的事物都有它存在的理由。從基本的常識來看，政府借錢最根本的原因是錢不夠花。這里面有三種情況：一是政策因素導致的收支缺口，二是發(fā)展因素形成的收支缺口，三是代際因素產(chǎn)生的收支缺口。

從政策因素看，1994年分稅制財政體制改革，致使地方政府長期面對財權有限、財力不足而形成資金缺口。從發(fā)展因素分析，近年來以經(jīng)濟增長主導的政績考核體系，極大地刺激了地方政府舉債建設的沖動。從代際公平角度看，基本建設項目等耐用型代際公共品的提供，其成本需要合理分擔到后代人身上，通過中長期債務的形式來解決當期投入資金不足問題，客觀上具有一定的合理性。

因此，中央對地方政府債務問題一度采取“容忍”的態(tài)度。

非理性表現(xiàn)

公開信息顯示，地方政府債務非理性集中體現(xiàn)為四個方面：一是擴張的非理性，增量過大，增速過快，與經(jīng)濟發(fā)展和財政收入增長不適應、不協(xié)調；二是認識的非理性，簡單說就是從地方局部利益出發(fā)，從短期利益出發(fā)，將償債寄望于土地變現(xiàn)。在一般預算收支體系之外，出現(xiàn)了相對獨立和封閉運行的第二財政、第二預算（土地、城建），其規(guī)模有的可以與一般預算比肩，表面上與財政預算脫鉤，但其最終償還還是要落到財政身上。此外也不排除有意賴賬，寄望于以壞賬形式由中央統(tǒng)一核銷等道德風險的存在；三是操作的非理性，信貸合同、擔保承諾文件本應是借貸雙方共同意愿的真實表達，但有的擔保、承諾文本完全由銀行主導擬定，借款單位無權修改，完全陷于被動局面，其中有無霸王條款甚至“陷阱”讓人存疑；四是成本的非理性，地方政府債務大都通過各種融資平臺如城投公司、土地收儲機構、國資投資公司等主體承接，由于缺乏科學的績效評價體系，這些機構可能更偏重于從部門利益出發(fā)，重借輕還，不注重債務成本的考量。

在政府債務激增的過程中，很難做到每一筆貸款都經(jīng)過科學論證和成本測算，特別是缺乏統(tǒng)籌性和計劃性，承債主體過多，使政府不能從全局角度科學安排放款時間，合理規(guī)劃債務收支，造成資金沉淀，閑置成本過高，徒增政府財務成本費用。從貸款期限看，政府一般偏重于中長期貸款，以減輕當期償債壓力，但目前短期貸款也時有發(fā)生。比如2年期、3年期貸款，到期只能倒貸，這樣的貸款只是為銀行創(chuàng)造了一塊無風險利潤而已，對地方政府來講，負擔進一步加重。有些看似利率較低或利率折扣貸款，也被附著了手續(xù)費、管理費、財務費用等名目變相增加了融資成本，政府最終承受的真實負擔并不見得減少?，F(xiàn)在回過頭來看，在地方政府債務激增的2009年，由于供求主導權轉向，地方政府完全有可能通過公開招標的方式選擇貸款銀行、貸款期限、優(yōu)惠條件，利用這一有利時機，通過貸款置換的方式，降低以前的高成本融資比例，把償債期限后延，延緩債務高峰的到來。但事實上各級地方政府大都只把這一年做成了融資規(guī)模激增的一年，卻沒有把這一年做成壓縮融資成本的一年。

后果正顯現(xiàn)

在非理性狀態(tài)下運行的地方政府債務，呈現(xiàn)出以下四個后果：一是擴張過快。中金公司研究報告預計，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額（不含票據(jù)）約為7.2萬億元，其中2009年凈新增約3萬億元，主要是搭乘了應對國際金融危機一攬子刺激政策的便車。二是風險加大。目前地方政府債務大多體現(xiàn)為各類政府融資平臺公司的借款，這些平臺名為獨立法人，實為政府附屬單位。多數(shù)政府融資平臺公司本身不具有自償能力，注入資產(chǎn)不具有變現(xiàn)性、收益性（主要是公園、綠地、路橋等公益性資產(chǎn)），這類平臺采取的融資方式或以政府所擁有的土地作質押，或用綜合收費能力來保證項目的還款能力（而不是靠項目自身）。并且這些公園、綠地、路橋等資產(chǎn)，多次反復注入不同平臺，掩蓋了融資平臺真實資產(chǎn)負債率。同時，銀行對政府融資平臺公司貸款的風險評估，很大程度上不是按照企業(yè)法人貸款的標準分析，而是基于對地方政府財政收支狀況和償還能力的判斷，但又由于并不真正掌握其總體負債規(guī)模和償債能力，既無法做到對借款人客戶評級，更不可能實現(xiàn)對具體貸款的債項評級。三是操作失范。在中國現(xiàn)行的《預算法》等有關法律的約束下，地方政府舉債只能通過融資平臺等變通的方式進行。而地方政府融資平臺缺乏約束機制，融資金額多少，是否超過政府實際可承受能力,沒有明確的限制。一些公司的設立、運作也不規(guī)范，包括資本金來源、資產(chǎn)的組成以及貸款的使用很不規(guī)范。四是信息失真。地方政府的融資平臺不僅數(shù)量多，而且每個融資平臺又是多頭融資、多頭授信,使得任何一家貸款銀行很難獲取全面的信息。而銀行對地方政府的總體負債和擔保承諾情況并不掌握，甚至地方政府對自己的融資平臺的負債情況都不清楚。

規(guī)范之路

要化解地方政府債務風險，一個可行的辦法是凍結存量，控制增量。采取具有中國特色的破解改革難題慣用的模式“老債老辦法、新債新辦法”，對現(xiàn)有政府債務由央行、審計部門牽頭摸清底數(shù)，逐筆核對確認，從銀行系統(tǒng)內部直接便捷準確全面地獲取信息，防止地方政府弄虛作假，對各類平臺注資情況進行全面梳理，核清真實情況，以一個固定的時點鎖定，協(xié)調各級政府明確償還計劃和資金來源。財政部（最好由人大立法）應出臺新增債務規(guī)范化管理辦法，嚴控使用方向和額度，健全有效的考核、控制、風險評估等指標體系和可行監(jiān)督方式，讓地方政府債務在可持續(xù)、可監(jiān)控的狀態(tài)下穩(wěn)定增長。

為此，需要加大“四個力度”：一是加大法制化力度。舉債權是世界各國立法機構的基本權力。2006年起，我國開始參照國際通行做法，采取國債余額管理方式管理國債發(fā)行活動，每年由人大批復。地方政府年度舉債額度、期限、償還計劃等也應逐步納入同級人大審批范圍，提高債務管理的權威性和約束力。二是加大科學化力度。改變目前粗放的債務管理模式，引入精算師對存量和增量債務進行合理配置，設計低成本債務產(chǎn)品，與預期財政收入相匹配后，確定年度適宜舉債額度和期限結構，同時根據(jù)金融市場運行情況，選擇合適的貸款方式（如：利率招標、銀團貸款等），最大化降低政府財務成本。三是加大精細化力度。建立政府債務管理信息系統(tǒng)，健全債務發(fā)生全過程的文書檔案，嚴密舉債責任主體、各環(huán)節(jié)流程控制機制、人員簽字手續(xù)等，做到責任落實到人，強化問責機制。四是加大規(guī)范化力度。建議由財政部門統(tǒng)一歸口管理，政府債務最終的承擔者依然是各級財政。當然，如果演化為政府破產(chǎn)，最終變?yōu)榻鹑跈C構壞賬，另當別論。此外，應編制政府債務收支預算，對政府債務支出嚴格監(jiān)管,提高債務資金運轉效率和使用效益。

“債”雖然是形聲字，但做會意字理解似乎更恰當一些，即：人之責也。政府債務最終無論以何種方式償還，甚至核銷，實際上仍然要落到全體納稅人的身上。

（作者供職于長春市財政局）