房產(chǎn)稅取代土地財(cái)政?

黃前柏

“漲價(jià)—調(diào)控—再漲價(jià)”，似乎快成為中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的范式。很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，之所以出現(xiàn)這樣的怪現(xiàn)象，很大原因歸結(jié)于土地財(cái)政的弊端。

有不少人質(zhì)疑，土地出讓金的連連攀升，地方政府才是最大的推手。此番房產(chǎn)稅出臺(tái)的強(qiáng)烈呼聲，一個(gè)很重要的命題是，房產(chǎn)稅能否取代土地財(cái)政，成為地方政府的穩(wěn)定財(cái)源？

警惕“產(chǎn)業(yè)空心化”

在近幾年房地產(chǎn)亢奮發(fā)展過(guò)程中，土地成為很多地方政府的錢(qián)袋子，“土地經(jīng)營(yíng)”也成為時(shí)髦的語(yǔ)言。以土地經(jīng)營(yíng)城市的思路，雖然改善了城市的面貌和魅力，但饑渴式供地直接導(dǎo)致的土地、房租等工商及生活成本的提高，似乎正在侵蝕很多地方實(shí)體經(jīng)濟(jì)的健康。

“上世紀(jì)90年代初，海南房地產(chǎn)市場(chǎng)泡沫破滅給我們留下了深刻的教訓(xùn)，就因?yàn)槭欠康禺a(chǎn)投機(jī)成分過(guò)大，政府幾年時(shí)間卻賣(mài)了幾十年的土地?，F(xiàn)在很多地方也出現(xiàn)了這種苗頭，應(yīng)該引起我們的足夠警惕?！敝?cái)稅專家、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)劉桓認(rèn)為。

比如杭州市，在最近幾年全國(guó)房?jī)r(jià)排行榜上，就頻頻占據(jù)重要位置。2009年，杭州（包括余杭、蕭山）土地出讓金更是超過(guò)1200億元，位列全國(guó)第一，將“北上廣深”也甩在了身后?！百u(mài)地”卻不合適宜地成為地方政府的主要收入之一。

相比之下，2009年杭州地方財(cái)政收入520.79億元，支出490.39億元，和多數(shù)城市一樣收支略有結(jié)余。然而，另一塊由土地主導(dǎo)的政府收入，則是許多城市所不能企及的。據(jù)一份會(huì)議材料透露，杭州去年政府性基金收入454.37億元，其中土地出讓金收入高達(dá)439.04億元，占其總量的96.8%。

根據(jù)2010年杭州市財(cái)政收支預(yù)算，今年杭州市本級(jí)政府性基金收入計(jì)劃792.86億元，其中土地出讓金755億元。按此推算，杭州今年土地出讓金至少要達(dá)到1300億元，否則龐大的預(yù)算計(jì)劃或?qū)㈦y以完成。

有了大量土地出讓金的保障，杭州城市建設(shè)和綜合實(shí)力也取得了很大進(jìn)步。包括旅游業(yè)、總部經(jīng)濟(jì)等都在全國(guó)占據(jù)很重要的位置。

但是光鮮背后，隱患也在加劇。

據(jù)當(dāng)?shù)匾粋€(gè)官員分析，當(dāng)?shù)赝顿Y帶動(dòng)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的能力近年趨于弱化，工業(yè)投入后勁不足。造成這一問(wèn)題的主因在于土地短缺、能源價(jià)格上漲，使得企業(yè)選擇項(xiàng)目的難度和投資風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)大。

杭州市在今年的財(cái)政預(yù)算計(jì)劃草案報(bào)告中也承認(rèn)，2009年財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)較高的總額和增幅主要有賴于政策性增收和房地產(chǎn)增收等特殊因素，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力仍顯不足，并提出“加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，涵養(yǎng)可持續(xù)財(cái)源”。

杭州“產(chǎn)業(yè)空心化”問(wèn)題，從側(cè)面反映了一些地方政府收入過(guò)度依靠土地財(cái)政的窘境，看來(lái)，“賣(mài)地”的思維真的需要改變了。

從“變賣(mài)家當(dāng)”到“經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)”

為地方政府尋找穩(wěn)定財(cái)源，成為此番房產(chǎn)稅出臺(tái)的最終要義。

打一個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋扔鳎喝绻训胤秸茸饕患移髽I(yè)，從依靠“土地財(cái)政”到將來(lái)依靠房產(chǎn)稅作保障，是否意味著其盈利模式的改變？劉桓認(rèn)為，應(yīng)該看做是地方政府開(kāi)始從“變賣(mài)家當(dāng)”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)”。

劉桓認(rèn)為，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴程度如果太高，會(huì)造成今后的財(cái)政枯竭，因?yàn)橐粋€(gè)國(guó)家或一個(gè)地方，土地資源畢竟是有限的。然而按地方政府目前開(kāi)發(fā)土地的速度來(lái)看，可能持續(xù)不了幾十年。這樣，以后政府的財(cái)源會(huì)枯竭，但房產(chǎn)或物業(yè)的稅收源泉是源源不斷的。因?yàn)?，房子只要被擁有就要征稅，舊房拆了蓋新房還是可以征稅，這是可以永續(xù)的財(cái)稅收入。這個(gè)問(wèn)題如果解決了，地方政府的財(cái)源問(wèn)題就可以解決得好一些。

1994年分稅制之后，地方政府缺乏穩(wěn)定的稅收來(lái)源，很大程度依靠中央的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付。1994～2007年，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付從2389億元增加到1.8112萬(wàn)億元，增長(zhǎng)了6.6倍，年均增長(zhǎng)16.9%。金融危機(jī)爆發(fā)后，中央對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付明顯增加，2008年中央財(cái)政收入增加17.5%，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增加26.7%，2009年中央財(cái)政收入增加9.8%，對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)29.8%。不難看出，最近幾年地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付的增幅顯著超過(guò)中央財(cái)政的收入增幅。如果能夠適時(shí)開(kāi)征房產(chǎn)稅，將給地方政府增加一個(gè)很重要的稅收來(lái)源，這將減輕中央政府對(duì)地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付壓力。

對(duì)地方政府而言，對(duì)物業(yè)稅的態(tài)度可能既愛(ài)又恨。如果物業(yè)稅的改革涉及土地出讓金，比如將一次性收取的土地出讓金分?jǐn)傊?0年內(nèi)，對(duì)于應(yīng)屆政府而言意味著收入大減，長(zhǎng)期來(lái)看雖然可以給地方政府提供穩(wěn)定收益，但短期收入將會(huì)驟減，這并不是應(yīng)屆政府所樂(lè)見(jiàn)的局面。

同時(shí)，在土地出讓金的問(wèn)題上，不同城市面臨的具體情況又不盡相同。比如有些一線城市在經(jīng)過(guò)房地產(chǎn)市場(chǎng)10多年的高速發(fā)展之后，可供出讓的土地越來(lái)越少，這些城市可能會(huì)希望盡快出臺(tái)物業(yè)稅，以便在土地出讓金萎縮后，還能有物業(yè)稅的收入接力。但是一些三線城市的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)程度較低，地方政府還在期待房地產(chǎn)市場(chǎng)的下一個(gè)黃金十年，從而從土地市場(chǎng)中最大程度獲益，這些城市顯然會(huì)抵制物業(yè)稅的推出。

房產(chǎn)稅出臺(tái)能否給高房?jī)r(jià)降溫，同時(shí)在分稅制下，尋求地方公共財(cái)政之道，給地方政府帶來(lái)穩(wěn)定的稅源？

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)劉尚希并不這么樂(lè)觀。中國(guó)基層政府的職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西方國(guó)家的基層政府，越是收入低的地方，房地產(chǎn)稅征收就越少，越難滿足基層政府需要，也難以避免地方政府推高房?jī)r(jià)的沖動(dòng)。

有識(shí)之士進(jìn)一步提出，既然房地產(chǎn)稅為土地的市場(chǎng)化管理提供了制度支持，改革之初就應(yīng)明確取消政府主導(dǎo)土地批租市場(chǎng)的職能。質(zhì)疑者如陳志武甚至認(rèn)為，房產(chǎn)稅的開(kāi)征最可怕的是“給地方市場(chǎng)不受制約地轉(zhuǎn)移老百姓財(cái)產(chǎn)的機(jī)會(huì)”。

更有甚者提醒，政府與納稅人的緊張關(guān)系，可能在房地產(chǎn)稅的問(wèn)題上顯性化。因?yàn)槎愗?fù)高低的合理性，最終還取決于稅收的收益方式。換句話說(shuō)，房地產(chǎn)稅讓民眾有意識(shí)地要求參與監(jiān)督公共財(cái)政支出，要求政府“取之于民，用之于民”。否則，業(yè)主可能抱怨既繳納物業(yè)費(fèi)，又繳納房地產(chǎn)稅，抱怨政府將本來(lái)應(yīng)提供的社區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)嫁給自己。