深圳市流動人口生殖健康服務(wù)的績效評價

謝立春 孫美華 曾序春 李 孜

隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程加快,人口遷移日趨活躍,流動人口規(guī)模不斷擴(kuò)大,為他們提供以避孕節(jié)育為核心的計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù),保障其生殖健康權(quán)益,對促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展和人的全面發(fā)展、統(tǒng)籌解決人口問題、實現(xiàn) 2010年育齡群眾享有基本的生殖保健服務(wù)和 2020年育齡群眾普遍享有優(yōu)質(zhì)的生殖保健服務(wù)等目標(biāo)具有重要意義。近年來,深圳市全面實行“以現(xiàn)居住地為主”的屬地化管理,將流動人口計劃生育工作納入現(xiàn)居住地經(jīng)常性管理和服務(wù)范圍,實行與戶籍人口同宣傳、同服務(wù)、同管理。本研究旨在對本市計劃生育部門開展流動人口生殖健康服務(wù)的成績和效果進(jìn)行綜合評價,為合理利用現(xiàn)有資源,完善生殖健康服務(wù)體系,制定相關(guān)政策提供依據(jù)。

對象與方法

一、資料收集

設(shè)計區(qū)級計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)基本情況調(diào)查表,對深圳市 6個區(qū)計劃生育局負(fù)責(zé)科技和統(tǒng)計的科長進(jìn)行培訓(xùn),統(tǒng)一方法和標(biāo)準(zhǔn),收集 2007年各區(qū)內(nèi)流動人口的基本情況、計劃生育服務(wù)機(jī)構(gòu)在流動人口生殖健康服務(wù)的經(jīng)費投入、人員配備、服務(wù)內(nèi)容和數(shù)量等資料。

二、問卷調(diào)查

每區(qū)選兩個街道(一個為區(qū)計劃生育服務(wù)站所在街道,另一個街道隨機(jī)抽取)各抽取流動人口 150名(其中已婚女性 90名、已婚男性、未婚男性、未婚女性各 20名),調(diào)查了解流動人口接受生殖健康服務(wù)情況。6個區(qū)計劃調(diào)查 1 800名,實際參與 1 868名。自行設(shè)計匿名封閉式調(diào)查問卷,由醫(yī)學(xué)院在校碩士研究生擔(dān)任調(diào)查員,集中培訓(xùn)后,每位調(diào)查員每次負(fù)責(zé) 10～15人,集中發(fā)放、講解問卷后,由調(diào)查對象自主完成,當(dāng)場檢查驗收問卷,回收有效問卷 1 859份,有效率 99.52%。

三、滿意程度評價標(biāo)準(zhǔn)

流動人口對現(xiàn)居住地計劃生育部門所提供的生殖健康服務(wù)滿意程度評分標(biāo)準(zhǔn)：非常滿意 5分;對各方面均滿意或滿意 4分;對大部分滿意或不確定 3分;不能決定滿意還是不滿意或不滿意 2分;對大部分不滿意或非常不滿意 1分,總體滿意度評分為各分項評分的平均分。

四、統(tǒng)計學(xué)方法

使用 Excel 2003建立數(shù)據(jù)庫,錄入和檢查數(shù)據(jù)后,導(dǎo)入 SPSS11.5進(jìn)行統(tǒng)計學(xué)分析。

結(jié) 果

一、流動人口基本情況

深圳市流動人口占總?cè)丝诒戎卮?81.4%、總數(shù)1 063.9萬),育齡婦女比重高(45.4%、總數(shù) 482.5萬),需要重點管理和服務(wù)的已婚育齡婦女(放置宮內(nèi)節(jié)育器 ＜2年,或未采取長效避孕措施)達(dá) 70.9萬。流動人口主要集中在寶安、龍崗兩個區(qū),占全市60.82%,育齡婦女占全市 68.06%,需要重點管理和服務(wù)的已婚育齡婦女占全市 69.39%。

二、生殖健康服務(wù)投入情況

1.經(jīng)費總投入情況 2007年深圳市預(yù)算投入流動人口計劃生育經(jīng)費 13 910萬元,實際支出 16 441萬元,人均支出 15.5元(超預(yù)算 2.4元)。超預(yù)算的2 531萬元(18.20%)主要是基礎(chǔ)建設(shè)和設(shè)備支出。全市經(jīng)費投入的 50.71%用于技術(shù)服務(wù),23.13%用于宣傳教育。基本服務(wù)支出占實際支出的 76.37%,占預(yù)算經(jīng)費的 90.27%。見表 1。

2.各區(qū)投入經(jīng)費特點 4個區(qū)超預(yù)算支出,寶安區(qū)經(jīng)費投入最多(占全市 61.36%),其中基建設(shè)備占到 21.17%;羅湖區(qū)宣教經(jīng)費投入較高,占該區(qū)總投入的 61.54%;鹽田和龍崗兩區(qū)在獎勵計劃生育家庭方面支出較高。僅南山區(qū)經(jīng)費未按預(yù)算到帳,實際支出超預(yù)算部分全部用于基本服務(wù)。各區(qū)育齡婦女人均基本服務(wù)支出不平衡,高與低相差 7倍,其中羅湖區(qū)投入最高,其次為寶安區(qū),鹽田、龍崗、南山、福田等4個區(qū)均低于平均水平。見表 1。

表 1 深圳市各區(qū)流動人口計劃生育經(jīng)費投入情況

3.人員配備情況 全市每萬流動人口平均擁有服務(wù)人員 3.4人,聘用人員占 70.6%。各區(qū)情況差別較大,最高的寶安區(qū)為 7.7人,最低的龍崗區(qū)為0.7人。羅湖、南山、鹽田以在編人員為主,其他 3個區(qū)以聘用人員為主,見表 2。

表 2 深圳市各區(qū)計劃生育服務(wù)人員配備情況

三、流動人口接受生殖健康服務(wù)情況

1.接受宣傳教育服務(wù) 流動人口中近 50%在當(dāng)?shù)亟邮苓^計劃生育系統(tǒng)提供的生殖健康宣教服務(wù);約60%知曉目前流動人口計生政策、免費提供宣教和藥具服務(wù),知曉免費生殖健康檢查約 50%;知道兩種以上避孕方法和艾滋病預(yù)防知識比例最高,達(dá)到 80%以上,但對受孕知識知曉率不足 50%。羅湖、福田、寶安區(qū)接受過宣傳教育的比例高于平均水平,相應(yīng)的政策知曉率、服務(wù)信息知曉率、知識知曉率均較高,見表3。

表 3 深圳市各區(qū)流動人口接受宣傳教育服務(wù)的比例(%)

2.已婚婦女獲得生殖健康服務(wù)及生育情況70%接受到查環(huán)查孕服務(wù);避孕節(jié)育知情選擇指導(dǎo)及隨訪、可以領(lǐng)到免費避孕藥具的均占 60%;在免費生殖健康檢查方面,羅湖、南山兩區(qū)給予全套檢查項目,其他 4個區(qū)尚未普及宮頸防癌檢查項目;90%以上婦女在檢查后可以得到檢查結(jié)果報告單,見表 4。

3.重點管理的育齡婦女技術(shù)服務(wù)情況 見表 5。

4.對生殖健康服務(wù)滿意度評價 群眾對各項服務(wù)滿意度平均 75分,各區(qū)差別不大,寶安、羅湖、福田3個區(qū)的總分略高于平均水平,見表 6。

表 4 各區(qū)流動人口已婚婦女獲得生殖健康技術(shù)服務(wù)及生育情況(%)

表 5 各區(qū)流動人口重點人群的技術(shù)服務(wù)情況及人均成本

表 6 各區(qū)流動人口對生殖健康服務(wù)滿意度評分

5.服務(wù)效果與投入的關(guān)系 經(jīng)線性相關(guān)與回歸分析發(fā)現(xiàn),人均成本花費與查環(huán)查孕率(r=0.5869,P=0.2207)、生殖健康檢查滿意度(r=0.7290,P=0.1002)、對計劃生育機(jī)構(gòu)的設(shè)備技術(shù)條件滿意度(r=0.7282,P=0.1008)、免費避孕藥具服務(wù)滿意度(r=0.6392,P=0.1718)、總體滿意度(r=0.6673,P=0.1476)均無明顯相關(guān)性。服務(wù)過程指標(biāo)與投入基本一致,其中生殖健康體檢率與經(jīng)費投入大小呈線性正相關(guān)(r=0.8274,P=0.0421),重點人群的查環(huán)查孕率與服務(wù)人員的配備多少呈正相關(guān)(r=0.8137,P=0.0488),但綜合節(jié)育率、計劃生育率兩項結(jié)果指標(biāo)與投入關(guān)系不明顯(r分別為 -0.4982、-0.2402,P均 ＞0.05)。群眾滿意度與宣傳教育的普及(r=0.9696,P=0.0014)、與查環(huán)查孕的開展 (r=0.8234,P=0.0440)呈正相關(guān)。各區(qū)情況見圖 1。

圖1 各區(qū)投入與服務(wù)績效比較

討論與建議

績效評價是運用一定的評價方法、量化指標(biāo)及評價標(biāo)準(zhǔn),對有關(guān)部門為實現(xiàn)其職能所確定的績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度以及為實現(xiàn)這一目標(biāo)所安排預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行的綜合性評價?？冃гu價有助于提高部門的核心管理和執(zhí)行力。近年來已在衛(wèi)生服務(wù)等多個領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用[1～3],而針對我國人口政策績效和計劃生育工作績效研究報道較少[4,5],計劃生育和生殖健康服務(wù)的績效研究則未見報道。按照國家《流動人口計劃生育管理和服務(wù)工作若干規(guī)定》,結(jié)合本地實際服務(wù)流程,我們對深圳市各區(qū)服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果進(jìn)行績效評價。

一、流動人口計劃生育管理和服務(wù)

深圳市流動人口從改革開放初期 1979年的0.15萬人(占總?cè)丝诒壤?0.5%),到 2000年激增為308.3萬人(占總?cè)丝诒壤?71.2%)[6],目前已達(dá)1 063.9萬(占總?cè)丝诒壤?81%)。其中育齡婦女482.5萬,需提供技術(shù)服務(wù)的已婚育齡婦女 180.6萬,重點服務(wù) 70.9萬。自 2002年以來,深圳市將人口計生工作的重心轉(zhuǎn)移到流動人口上,落實流動人口現(xiàn)居住地為主的管理和服務(wù)模式,通過近幾年的努力,取得了初步成效。本次調(diào)查顯示：①育齡流動人口近 50%在本地接受過計劃生育部門提供的生殖健康宣教服務(wù),60%知曉目前流動人口計生政策和相關(guān)服務(wù)信息,80%知道 2種以上避孕方法和艾滋病預(yù)防知識。②已婚婦女接受技術(shù)服務(wù)情況,70%得到查環(huán)查孕服務(wù),60%得到避孕節(jié)育知情選擇指導(dǎo)及隨訪,可以領(lǐng)到免費的避孕藥具;但得到生殖健康檢查尚不足 50%,其中僅羅湖、南山兩區(qū)給予全套檢查項目,其他 4個區(qū)尚未普及宮頸防癌檢查項目。③75%被調(diào)查者對服務(wù)質(zhì)量表示滿意。④全市流動人口綜合節(jié)育率達(dá) 90.3%,計劃生育率達(dá) 90.8%。初步實現(xiàn)了人口和計劃生育的管理和基本服務(wù)目標(biāo)。

二、存在問題

1.基本服務(wù)投入不足。近年來,盡管各級政府加大了對流動人口服務(wù)的投入,但由于流動人口增速迅猛,實際經(jīng)費投入人均 15.5元,低于戶籍人口的人均經(jīng)費投入。雖然增加聘用服務(wù)人員,但全市 6個區(qū)中有 4個區(qū)仍低于國家規(guī)定的每萬人 3個服務(wù)人員的基本標(biāo)準(zhǔn)。

2.服務(wù)投入不均衡。一方面是流動人口與戶籍人口的不均等。雖然在服務(wù)理念上流動人口與戶籍人口同服務(wù),但由于流動人口數(shù)量巨大而且處在經(jīng)常性的流動之中,加上服務(wù)投入所限,流動人口實際接受的服務(wù)特別是生殖保健服務(wù)與戶籍人口存在差距;另一方面是各區(qū)投入不均衡,全市 6個區(qū)之間經(jīng)費和人員投入相差 10倍左右。投入低的區(qū)相應(yīng)的服務(wù)過程指標(biāo)(宣教率、查環(huán)查孕率、生殖健康體檢率)偏低,群眾滿意度也較低,提示部分服務(wù)需求沒得到滿足。

3.技術(shù)服務(wù)效率有待提高。在當(dāng)前計劃生育實際工作中,以效率優(yōu)先的原則實行分類管理和服務(wù),將避孕節(jié)育服務(wù)需求的對象作為重點技術(shù)服務(wù)對象予以保障。但從獲取資料的相關(guān)分析發(fā)現(xiàn),重點人群人均服務(wù)成本與實際服務(wù)效益(查環(huán)查孕率、生殖健康檢查滿意度、對計生機(jī)構(gòu)的設(shè)備技術(shù)條件滿意度、免費避孕藥具服務(wù)滿意度、總體滿意度)無明顯相關(guān)性。提示需提高技術(shù)服務(wù)投入成本的產(chǎn)出效益。

4.投入與產(chǎn)出的關(guān)系問題。從本研究結(jié)果分析看出,投入與服務(wù)過程指標(biāo)存在正相關(guān),提示經(jīng)費的投入為開展服務(wù)提供基本保障;而與服務(wù)結(jié)果指標(biāo)(綜合節(jié)育率、計劃生育率)沒有相關(guān)。我們認(rèn)為可能有以下原因：①計劃生育作為我國的一項基本國策,經(jīng)過多年的努力已進(jìn)入低生育模式,“避孕節(jié)育、少生優(yōu)生”的生育政策既是一種政府行為,也逐步成為大多數(shù)人的自覺行為,人們自覺地按照國家規(guī)定實行避孕節(jié)育、有計劃地生育;②部分流動人口在戶籍地落實了避孕節(jié)育措施。此結(jié)果提示,對流動人口生殖健康服務(wù)更應(yīng)側(cè)重過程指標(biāo)。

自 20世紀(jì) 80年代末以來,我國計劃生育工作評價一直實行目標(biāo)管理責(zé)任制考核辦法[5],為控制人口的快速增長,發(fā)揮了積極作用。隨著計劃生育工作的深入和“生殖健康”理念的引入,該評價方法暴露出一些不足[7,8]。當(dāng)前,我國計劃生育工作正在實現(xiàn)工作思路和方法的兩個轉(zhuǎn)變,迫切需要建立健全適應(yīng)新時期計劃生育工作績效的評估體系,建議由目標(biāo)考核逐步過渡到注重結(jié)果的同時,側(cè)重服務(wù)過程指標(biāo)的綜合績效評價。一方面,有利于體現(xiàn)實行計劃生育的目的不僅是滿足國家控制生育的人口目標(biāo),同時也是通過提供以避孕節(jié)育為核心的生殖保健服務(wù)來滿足群眾的生殖健康權(quán)利和需求。另一方面,也有利于促進(jìn)各級政府在加大對人口計生事業(yè)投入的同時注重效果的產(chǎn)出,落實“以人為本”的科學(xué)發(fā)展觀。

1 徐勇勇,劉丹紅,王霞,等.國家衛(wèi)生系統(tǒng)績效測量與統(tǒng)計指標(biāo)的概念與框架.中國衛(wèi)生統(tǒng)計,2006,23(5)：386～389,392.

2 徐凌中,王興州,劉冬梅,等.績效支付體系在衛(wèi)生部門的應(yīng)用.中華醫(yī)院管理雜志,2000,16(3)：140～143.

3 張?zhí)煨?孫梅,蔣虹麗,等.衛(wèi)生監(jiān)督績效評估體系初探.中國衛(wèi)生監(jiān)督雜志,2007,14(6)：412～413.

4 湯兆云.我國人口政策績效研究.福建省社會學(xué) 2008年會論文集,2008：113～116.

5 周建新.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府計劃生育工作績效的評估與提升對策研究.湘潭大學(xué)公共管理 2007年碩士論文.[2009-04-08].

6 深圳市人口普查辦公室.廣東省 2000年人口普查資料匯編.廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社.2002.

7 郭世摸.計劃生育目標(biāo)考核現(xiàn)狀分析及改革建議.南京人口管理干部學(xué)院學(xué)報,2000,(4)：28～30.

8 郭震威,李杰.對改進(jìn)計劃生育目標(biāo)管理責(zé)任制考核工作的再思考.人口與經(jīng)濟(jì),2002,(4)：26～28.