分層構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督制度

許美娟

從出資者、經(jīng)營(yíng)者等角度分層建立國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督制度，對(duì)加強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的監(jiān)督管理，具有重要的意義。

在現(xiàn)實(shí)中，由于預(yù)算作為基礎(chǔ)管理手段和工具應(yīng)用不夠充分，我國(guó)國(guó)有企業(yè)的管理水平仍然十分有限，國(guó)有企業(yè)的高素質(zhì)人才很多，但提出的管理思路與方法多數(shù)不能和企業(yè)實(shí)際結(jié)合，成了概念秀。在當(dāng)前以國(guó)資委為核心的國(guó)有資本監(jiān)督管理體制下，如何從財(cái)務(wù)管理特別是預(yù)算管理方面銜接國(guó)有資本監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)務(wù)部門(mén)的重要作用，防止當(dāng)前因有企業(yè)突出的會(huì)計(jì)信息失真、財(cái)務(wù)濫收亂支、國(guó)有資產(chǎn)流失與腐敗問(wèn)題，乃當(dāng)務(wù)之急。

均衡博弈·預(yù)算監(jiān)督制度選擇

為從邏輯上顯示國(guó)有企業(yè)出資者預(yù)算監(jiān)督制度安排選擇過(guò)程中的博弈，本文將國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督博弈模型建立如下：

設(shè)C表示監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督成本，E表示國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體在實(shí)施出資者預(yù)算監(jiān)督背景下規(guī)范經(jīng)營(yíng)而增進(jìn)的預(yù)期收入(規(guī)范經(jīng)營(yíng)的含義是指國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不偏離股東的利益目標(biāo)，將企業(yè)做強(qiáng)做大，追求高效率、高回報(bào))，E表示國(guó)有資本在實(shí)施出資者預(yù)算監(jiān)督而不規(guī)范經(jīng)營(yíng)時(shí)的預(yù)期收入(通常E>E)，A為國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范時(shí)給出資者、給社會(huì)造成的預(yù)期損失。該模型對(duì)應(yīng)的預(yù)算監(jiān)督博弈矩陣如右表所示。

表中的數(shù)據(jù)信息是對(duì)應(yīng)的戰(zhàn)略組合下各自的支付或稱效用。在這個(gè)博弈矩陣中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的效率取決于自己的戰(zhàn)略選擇和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇的戰(zhàn)略，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體也取決于自己的戰(zhàn)略選擇和監(jiān)督機(jī)構(gòu)的戰(zhàn)略選擇。只要監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，那么一旦國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇不規(guī)范，就必定會(huì)被發(fā)現(xiàn)并采取相應(yīng)的制裁措施，使其不能獲得任何額外效用(假設(shè)支付為0)。

通過(guò)對(duì)博弈矩陣的分析可知：在博弈開(kāi)始時(shí)，如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督，那么國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體的最優(yōu)戰(zhàn)略就是規(guī)范；如果給定國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體規(guī)范(例如講求經(jīng)營(yíng)效率和不過(guò)度追求短期效益)，那么監(jiān)督機(jī)構(gòu)的最優(yōu)戰(zhàn)略就是不進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督；如果給定監(jiān)督機(jī)構(gòu)不進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，那么國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體的最優(yōu)戰(zhàn)略就是不規(guī)范(接近于我國(guó)現(xiàn)狀)；而如果給定國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范，那么監(jiān)督機(jī)構(gòu)的最優(yōu)戰(zhàn)略是預(yù)算監(jiān)督。

現(xiàn)在假設(shè)“表示監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率，β表示國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇規(guī)范化經(jīng)營(yíng)的概率，則監(jiān)督機(jī)構(gòu)以1-α概率不進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體以1-β的概率選擇非規(guī)范化經(jīng)營(yíng)。VG和VM分別表示監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體的期望效用函數(shù)，則有：

VG=α[(-C)×β+(-C)×(1-β)]+(1-α)[0×β+(-A))×(1-β)]=αC-(1-α)(1-β)A；

VM=β[E×α+EX(1-α)]+(1-β)[0×α+E×(1-α)]=βE+(1-α)(1-β)E＇;

通過(guò)對(duì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體的期望效用函數(shù)關(guān)系式求微分，得到最優(yōu)化一階解：

VGα=－C+(1-β)如果α=0，則β*=1-C／A；

VMβ=E-(-α)如果E=0，則α*=1-E／E。

該博弈模型存在混合戰(zhàn)略納什均衡：α*=1-E／E，β*=1-C／A。

因此，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率臨界點(diǎn)為α*，其含義是如果監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率大于α*，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體的最優(yōu)選擇是規(guī)范化經(jīng)營(yíng)；反之，則是不規(guī)范。由此得出監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施有效預(yù)算監(jiān)督的概率應(yīng)為α>1-E／E。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇規(guī)范化經(jīng)營(yíng)的概率臨界點(diǎn)為β*，其含義為如果國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體實(shí)施規(guī)范化經(jīng)營(yíng)的概率大于β*，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的最優(yōu)選擇就是不進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督；反之則要預(yù)算監(jiān)督。

于是，國(guó)有資本監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率取決于兩個(gè)因素：預(yù)算監(jiān)督前提下國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇規(guī)范時(shí)的預(yù)期收入E，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范的預(yù)期收入E。在給定規(guī)范時(shí)的預(yù)期收KE的情況下，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇不規(guī)范時(shí)的預(yù)期收入越多，則監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率越大。這說(shuō)明在理論上監(jiān)督機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督行為是依據(jù)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇不規(guī)范時(shí)的預(yù)期收入而決定的。在對(duì)外經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際操作中，由于對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范時(shí)的預(yù)期收入值判定較高，并且不規(guī)范國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體可能導(dǎo)致國(guó)有資本體系不穩(wěn)定性的考慮，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率實(shí)際上為1。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體規(guī)范的概率也取決于兩個(gè)因素：監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的成本C、國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范而經(jīng)營(yíng)所造成的社會(huì)損失A。國(guó)有資本預(yù)算監(jiān)督成本越高，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的困難越大，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇規(guī)范的概率就越低。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體不規(guī)范經(jīng)營(yíng)給社會(huì)造成的損失越大(隱含E越高)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的概率越大，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體選擇規(guī)范的可能性就越高。在經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)準(zhǔn)入預(yù)算監(jiān)督的實(shí)際操作中，由于判定監(jiān)督機(jī)構(gòu)實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的可能性趨于1，國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者群體以1的概率選擇規(guī)范戰(zhàn)略。

因此，博弈模型的結(jié)論是實(shí)際操作的均衡戰(zhàn)略組合為(預(yù)算監(jiān)督，規(guī)范)。

路徑選擇·分層監(jiān)督的必要性

由于國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督的制度需求分為三個(gè)層次，而以制度供給為主導(dǎo)的模式也正在向需求誘導(dǎo)制性模式轉(zhuǎn)變，因此，本文根據(jù)委托代理理論提出，構(gòu)建國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督制度安排的路徑選擇也應(yīng)是三個(gè)層次，如上圖所示。

第一層次，出資者預(yù)算監(jiān)督，依托治理結(jié)構(gòu)構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督組織，國(guó)家及其代理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者從出資者角度進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督；

第二層次，經(jīng)營(yíng)者預(yù)算監(jiān)督，依托信息系統(tǒng)構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建以財(cái)務(wù)管理為核心的國(guó)有企業(yè)管理體系，從戰(zhàn)略規(guī)劃、市場(chǎng)營(yíng)銷、生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)、人力資源、信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)流程、組織結(jié)構(gòu)等各方面設(shè)計(jì)預(yù)算監(jiān)督制度，使母公司通過(guò)監(jiān)督牢牢掌控位子公司；

第三層次，財(cái)務(wù)部門(mén)預(yù)算監(jiān)督，依托財(cái)務(wù)制度構(gòu)建預(yù)算監(jiān)督制度，建立以預(yù)算監(jiān)督為核心的、高度集成的財(cái)務(wù)管理體系，將財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、管理會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)管理的各項(xiàng)工作和所有財(cái)務(wù)資源有效整合在財(cái)務(wù)管理體系中，通過(guò)財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭加強(qiáng)日常預(yù)算監(jiān)督，提高效率。

國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算監(jiān)督，只能是出資者預(yù)算監(jiān)督，它必須與企業(yè)內(nèi)部的預(yù)算監(jiān)督區(qū)分開(kāi)來(lái)。國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者盡管也不可避免地承擔(dān)了一些社會(huì)義務(wù)，但是，其最主要的任務(wù)是作為所有者的代理人，經(jīng)營(yíng)管理好國(guó)有企業(yè)，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)目標(biāo)，保護(hù)所有者利益。國(guó)家不可能參與國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理，只能是通過(guò)政府管制、法律法規(guī)對(duì)國(guó)有企業(yè)提供預(yù)算監(jiān)督制度供給，以確保在不直接干預(yù)經(jīng)營(yíng)的前提下，實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)營(yíng)者的有效約束和控制，切實(shí)保障國(guó)家作為出資者的權(quán)益不受侵犯。因此，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的預(yù)算監(jiān)督只能是出資者預(yù)算監(jiān)督，要點(diǎn)為：一是監(jiān)督國(guó)有資本的投資、退出、轉(zhuǎn)讓等決策是否合理、有效

率；二是監(jiān)督財(cái)務(wù)預(yù)算的指標(biāo)、編制、上報(bào)、考評(píng)及獎(jiǎng)懲等是否適當(dāng)；三對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的重大事項(xiàng)，從投資預(yù)算和資金預(yù)算中進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)督和審批。

區(qū)分出資者預(yù)算監(jiān)督對(duì)于出資者財(cái)務(wù)治理具有重要意義，沒(méi)有良好的出資者預(yù)算監(jiān)督，經(jīng)營(yíng)者就不會(huì)有被監(jiān)督的壓力和加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)者預(yù)算監(jiān)督的動(dòng)力?，F(xiàn)代企業(yè)制度的建立健全，要求國(guó)家對(duì)于國(guó)有企業(yè)的管理，逐步減少行政手段，而采取更為科學(xué)的財(cái)務(wù)管理手段。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)流失、會(huì)計(jì)信息失真等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，這些現(xiàn)象的客觀存在說(shuō)明了我國(guó)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制很不完善。國(guó)有企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督、出資者監(jiān)督、政府行政監(jiān)督及社會(huì)監(jiān)督等的關(guān)系未能理順，特別是由于所有者缺位導(dǎo)致了所有權(quán)對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的監(jiān)督弱化。只有在明確出資者預(yù)算監(jiān)督的前提下，加強(qiáng)國(guó)家作為出資者對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)管理，才能通過(guò)適當(dāng)?shù)闹贫劝才藕捅匾谋O(jiān)控措施，切實(shí)加強(qiáng)出資者對(duì)經(jīng)營(yíng)者的財(cái)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)營(yíng)行為的約束和監(jiān)督，改變目前對(duì)經(jīng)營(yíng)者軟約束的局面，為理順經(jīng)濟(jì)監(jiān)督體系、完善經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)制奠定良好的制度基礎(chǔ)。也只有依靠這種制度基礎(chǔ)，經(jīng)營(yíng)者才能產(chǎn)生加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督的動(dòng)力。

由于道德風(fēng)險(xiǎn)和信息不對(duì)稱的原因，僅有決策制度和激勵(lì)制度是不夠的，沒(méi)有有效的監(jiān)督約束制度，設(shè)計(jì)再好的決策制度和激勵(lì)制度都是徒勞無(wú)益的。由此可見(jiàn)，決策制度、激勵(lì)制度和監(jiān)督約束制度是現(xiàn)代企業(yè)制度中密不可分的三個(gè)內(nèi)容，缺一不可。因此，預(yù)算制度作為企業(yè)最重要的全面管理制度之一，就必須包括決策機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。與出資者的決策、激勵(lì)機(jī)制相配套的出資者預(yù)算監(jiān)督制度也就不可或缺。

預(yù)算監(jiān)督制度區(qū)分出資者、經(jīng)營(yíng)者、財(cái)務(wù)部門(mén)監(jiān)督的不同層次，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法規(guī)予以明確區(qū)分，以加快預(yù)算監(jiān)督的制度建設(shè)。第一，健全國(guó)有企業(yè)出資者預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)法律法規(guī)，盡快出臺(tái)《國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理?xiàng)l例》，奠定國(guó)有企業(yè)出資者預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)。第二，由國(guó)資委等國(guó)有資本監(jiān)督機(jī)構(gòu)組織制定《國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督管理規(guī)范》，或者銜接國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的要求編制《國(guó)有企業(yè)預(yù)算管理規(guī)范》，以國(guó)資委的國(guó)有資本監(jiān)督管理要求為底線，建立適合于國(guó)有企業(yè)現(xiàn)實(shí)情況的國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督制度。第三，在預(yù)算監(jiān)督的基礎(chǔ)上，豐富財(cái)務(wù)監(jiān)督規(guī)范，由相關(guān)主管部門(mén)抓緊制定財(cái)務(wù)監(jiān)督方法、預(yù)算監(jiān)督方法、會(huì)計(jì)監(jiān)督方法、審計(jì)監(jiān)督方法等的相關(guān)規(guī)范和指引。第四，加強(qiáng)以道德建設(shè)為主的國(guó)有企業(yè)預(yù)算監(jiān)督意識(shí)形態(tài)建設(shè)。

(作者系中央財(cái)經(jīng)大學(xué)研究生)