警惕“整合”名義下的礦權(quán)非法轉(zhuǎn)讓

□劉 欣

警惕“整合”名義下的礦權(quán)非法轉(zhuǎn)讓

□劉 欣

案 情

2007年8月，云南龍洋礦業(yè)開發(fā)有限公司法定代表人林某與某縣政府簽訂了一份礦產(chǎn)資源整合協(xié)議。雙方約定，龍洋公司在該縣建立一條探礦、開采、提煉、回收的生產(chǎn)線，繳納50萬元基礎(chǔ)設(shè)施配套資金，且不得弄虛作假、圈而不探?？h政府以收取較低“基礎(chǔ)配套費(fèi)”的方式向龍洋公司提供優(yōu)惠政策，并允許對(duì)方對(duì)該縣區(qū)域內(nèi)鐵、錳礦產(chǎn)資源進(jìn)行統(tǒng)一勘查、開發(fā)。根據(jù)該協(xié)議，5年內(nèi)，唯獨(dú)龍洋公司有權(quán)在該縣范圍內(nèi)勘查開采鐵、錳礦產(chǎn)資源，他人不得在該范圍內(nèi)開采。

協(xié)議簽訂后，林某將協(xié)議范圍內(nèi)的礦區(qū)劃為幾小片，要求其他想在該縣采礦的人與其簽訂合作勘查合同，并對(duì)每片礦區(qū)收取3萬元保證金和5萬元管理費(fèi)。

2008年4月，縣政府發(fā)現(xiàn)林某未建成合金生產(chǎn)線，反而違規(guī)操作礦山買賣，遂對(duì)其發(fā)出限期整改通知，要求林某實(shí)際履行合同，否則將終止合同。林某一方面向政府承諾履行合同，一方面繼續(xù)向外“兜售”他手中的礦權(quán)。為收取更多開采保證金，林某還交叉重復(fù)劃分礦區(qū)，將同一礦區(qū)出售給不同的客戶開采。

2009年4月，縣公安局收到林某客戶舉報(bào)，稱其騙取開發(fā)保證金，遂立案調(diào)查。

經(jīng)查，林某先后與7家客戶私下簽訂了礦產(chǎn)資源合作勘查協(xié)議。這7份礦產(chǎn)資源合作勘查協(xié)議中約定的勘查開采點(diǎn)實(shí)際都是同一個(gè)地方。為了“一礦多賣”，林某與不同客戶簽訂協(xié)議時(shí)，有時(shí)用四至界線來標(biāo)明礦區(qū)位置，有時(shí)又改用經(jīng)度和緯度來標(biāo)明礦區(qū)位置。雖然林某直接收取的資金只有62萬元，但7家客戶投入的勘查資金達(dá)400多萬元，損失嚴(yán)重。

2009年5月，因涉嫌合同詐騙罪，縣公安機(jī)關(guān)依法批捕了林某。目前，案件正在審理中。

評(píng) 析

本案是一起以非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)為主，涉及礦產(chǎn)資源勘查、開采和管理等多方面違法行為的典型案例。龍洋公司借國家推行礦產(chǎn)資源開發(fā)整合政策之機(jī)，經(jīng)地方政府違法行政取得不具有法律效力的壟斷性礦產(chǎn)資源開發(fā)權(quán)，并以簽訂勘查協(xié)議的方式非法發(fā)包轉(zhuǎn)讓牟利，以實(shí)施整合之名、行非法轉(zhuǎn)讓礦權(quán)之實(shí)。本案主要涉及以下一些法律問題：

一、龍洋公司所謂的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)權(quán)不具有合法性

首先，看縣政府一方是否有審批礦權(quán)的資格。根據(jù)礦產(chǎn)資源法律法規(guī)有關(guān)規(guī)定，地方政府在礦產(chǎn)資源管理中擔(dān)負(fù)的主要職責(zé)是：加強(qiáng)礦產(chǎn)資源保護(hù)工作，維護(hù)本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序，支持、督促有關(guān)部門依法履行礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)監(jiān)督管理職責(zé)。根據(jù)《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部等部門對(duì)礦產(chǎn)資源開發(fā)進(jìn)行整合意見的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合工作的通知》中的有關(guān)規(guī)定，地方各級(jí)政府的職責(zé)主要是組織領(lǐng)導(dǎo)。其中，縣級(jí)政府負(fù)責(zé)對(duì)整合礦區(qū)內(nèi)礦山企業(yè)原采礦許可證均為縣級(jí)國土資源管理部門審批頒發(fā)的相關(guān)整合實(shí)施方案進(jìn)行審查批準(zhǔn)，在特定情況下優(yōu)先選擇符合產(chǎn)業(yè)政策和布局規(guī)劃的下游優(yōu)勢企業(yè)作為整合主體，對(duì)于整合工作的具體實(shí)施，則由國土資源等相關(guān)部門負(fù)責(zé)。顯然，縣政府不具備探礦權(quán)、采礦權(quán)的審批權(quán)。

再看龍洋公司一方的資質(zhì)條件?！兜V產(chǎn)資源法》第三條規(guī)定，勘查、開采礦產(chǎn)資源，必須依法分別申請，經(jīng)批準(zhǔn)取得探礦權(quán)、采礦權(quán)，并辦理登記；從事礦產(chǎn)資源勘查和開采的，必須符合規(guī)定的資質(zhì)條件。據(jù)此，龍洋公司應(yīng)當(dāng)向國土資源行政主管部門提交能夠證明其具備相當(dāng)?shù)馁Y金、技術(shù)（設(shè)備）和管理能力的探礦權(quán)、采礦權(quán)申請登記書、勘查單位資格證書、資金來源證明、勘查實(shí)施方案或者礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案、設(shè)立礦山企業(yè)的批準(zhǔn)文件等一系列要件材料。本案中，該公司尚未提交這些材料，無法確定其是否具備法定的資質(zhì)條件和形式要件。

從國家關(guān)于礦產(chǎn)資源開發(fā)整合的政策角度分析，經(jīng)縣政府同意統(tǒng)一進(jìn)行開發(fā)整合的該縣域內(nèi)鐵、錳礦區(qū)不是通常意義上已設(shè)礦業(yè)權(quán)、有必要進(jìn)行整合的區(qū)域，而是有資源賦存的空白礦產(chǎn)地，該區(qū)域在客觀上暫不存在進(jìn)行開發(fā)整合的必要性和緊迫性；龍洋公司既非合法的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人，也沒有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和礦產(chǎn)資源開發(fā)經(jīng)驗(yàn)，因此，該公司不具備成為整合主體的能力和條件。

此外，縣政府與龍洋公司之間的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓方式也有悖于礦業(yè)權(quán)管理規(guī)定。

龍洋公司所取得的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)權(quán)沒有依照法定程序向有權(quán)機(jī)關(guān)申請，因而不是法律意義上的探礦權(quán)人和采礦權(quán)人，不能得到法律的承認(rèn)和保護(hù)。

按照行政合同的有關(guān)規(guī)定，因?yàn)榭h政府超出了其管轄事務(wù)的權(quán)限范圍，龍洋公司也不具備法定的形式要件，所以雙方簽訂的礦產(chǎn)資源整合協(xié)議無效。由于雙方均有過錯(cuò)，因此應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

二、龍洋公司以簽訂協(xié)議方式發(fā)包探礦權(quán)、采礦權(quán)的行為屬非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行礦產(chǎn)資源法律法規(guī)規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，除了對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)行國務(wù)院和省兩級(jí)國土資源行政主管部門審批，還對(duì)探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓設(shè)定了一系列法定條件，主要包括：轉(zhuǎn)讓人必須是合法的探礦權(quán)人、采礦權(quán)人；探礦權(quán)、采礦權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)讓必須符合時(shí)間、權(quán)屬、履行義務(wù)等法定條件；受讓人應(yīng)當(dāng)具備法定的資質(zhì)條件；必須依法辦理探礦權(quán)、采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓審批和變更登記手續(xù)。

本案中，龍洋公司不顧對(duì)方是否具備相應(yīng)的資質(zhì)條件，憑借其與縣政府簽訂的礦產(chǎn)資源整合協(xié)議騙得7家“客戶”的信任，以簽訂“合作勘查合同”即采取承包方式允許這些“客戶”進(jìn)行礦產(chǎn)勘查、開采活動(dòng)為條件，公然收取“保證金”和“管理費(fèi)”，這是一種特殊的非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為，可以理解為《礦產(chǎn)資源法》中規(guī)定的“買賣、出租或者以其他形式轉(zhuǎn)讓礦產(chǎn)資源”的違法行為。其特殊之處，或者說它與典型的以承包方式非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為間最大的區(qū)別，就在于其轉(zhuǎn)讓主體并非合法的采礦權(quán)人和探礦權(quán)人。

此外，龍洋公司采取與不同“客戶”重復(fù)簽訂礦產(chǎn)資源勘查合作協(xié)議的方式，將同一礦產(chǎn)地發(fā)包給不同主體進(jìn)行勘查開采，從中牟取利益，具有主觀上的欺詐惡意。根據(jù)《民法通則》第五十八條和《合同法》第五十二條的規(guī)定，一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益的，或損害社會(huì)公共利益的，合同無效。龍洋公司與不同“客戶”簽訂的礦產(chǎn)資源勘查合作協(xié)議屬無效合同。

三、一礦多“賣”中的政府越權(quán)行政

礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理是在礦產(chǎn)資源勘查、礦山建設(shè)、生產(chǎn)到關(guān)閉過程中，依法對(duì)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人行使權(quán)利、履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督管理，維護(hù)探礦權(quán)人、采礦權(quán)人的合法權(quán)益和正常的開發(fā)秩序，查處各類礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為。

監(jiān)督管理的主要任務(wù)就是保護(hù)和合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源，礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理以屬地管理為主。《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，國務(wù)院國土資源行政主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、市（地）、縣級(jí)國土資源行政主管部門分別依法負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源勘查、開采進(jìn)行監(jiān)督管理。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，礦產(chǎn)資源開發(fā)監(jiān)督管理重在縣、市兩級(jí)國土資源行政主管部門。

本案中，縣政府本應(yīng)依法嚴(yán)厲打擊無證采礦等各類礦產(chǎn)資源違法違規(guī)行為，切實(shí)維護(hù)礦產(chǎn)資源開發(fā)正常秩序，認(rèn)真組織編制整合方案、確定整合主體，在推進(jìn)礦產(chǎn)資源開發(fā)整合過程中發(fā)揮積極作用，結(jié)果卻為增加地方財(cái)政收入，實(shí)施假整合和越權(quán)行政，將當(dāng)?shù)刭Y源交由一家公司通過發(fā)包方式隨意開發(fā)，與國家合理開發(fā)利用資源、維護(hù)正常開發(fā)秩序的要求背道而馳，造成了不良的社會(huì)影響。當(dāng)?shù)貒临Y源行政主管部門也未及時(shí)對(duì)非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)和無證勘查、開采行為采取制止和處罰措施，存在監(jiān)管不力的失職問題。

四、本案中的受害者也是非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)的參與者

本案從表面上看，受騙的7家“客戶”是龍洋公司合同欺詐行為的受害者，但實(shí)際上，他們也是非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為的受讓者和無證勘查開采者。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序的通知》的有關(guān)規(guī)定，對(duì)非法轉(zhuǎn)讓探礦權(quán)、采礦權(quán)的，沒收其違法所得，處以罰款，并責(zé)令限期改正，逾期仍不改正的，依法吊銷勘查許可證、采礦許可證和其他證照；對(duì)受讓方按無證勘查、開采予以處罰。據(jù)此，這7家“客戶”分別與龍洋公司構(gòu)成非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為的共同行為人，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其實(shí)施無證勘查、開采活動(dòng)的情況以及國家所有的礦產(chǎn)資源的損失程度等因素給予處罰。至于7家“客戶”進(jìn)行了大量的勘查開發(fā)投入?yún)s得不償失，根據(jù)民事法律中關(guān)于無效合同的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)由龍洋公司承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。需要強(qiáng)調(diào)的是，由于他們之間簽訂礦產(chǎn)資源勘查合作協(xié)議并依此實(shí)施非法勘查、開采行為，損害了國家和社會(huì)公共利益，因此應(yīng)當(dāng)依法沒收各方由此取得的收益。也就是說，非法轉(zhuǎn)讓礦業(yè)權(quán)行為的認(rèn)定及一般性處罰，并不以受讓人實(shí)施非法勘查開采活動(dòng)過程中產(chǎn)生利益為要件。

（作者單位：國土資源部礦產(chǎn)開發(fā)管理司）