中國(guó)基本公共服務(wù)均等化：困境與出路*

郭小聰，劉述良

中國(guó)基本公共服務(wù)均等化：困境與出路*

郭小聰，劉述良

基本公共服務(wù)均等化供給已成為我國(guó)建設(shè)和諧社會(huì)的一個(gè)突出主題。針對(duì)當(dāng)前中國(guó)基本公共服務(wù)存在的不均等供給現(xiàn)象，文章分析了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵、造成我國(guó)基本公共服務(wù)不均等供給的原因，以及實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化面臨的困境，認(rèn)為除做大“經(jīng)濟(jì)蛋糕”外，還可通過(guò)管理的、立法的以及其他相關(guān)制度層面的變革來(lái)化解我國(guó)基本公共服務(wù)均等化困境，以落實(shí)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略。

基本公共服務(wù);均等化;困境;出路

近年來(lái)，我國(guó)政府將改善基本公共服務(wù)供給作為公共政策的基本目標(biāo)之一。2003年，中共中央就提出要以“五個(gè)統(tǒng)籌”來(lái)協(xié)調(diào)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2006年，中共十六屆六中全會(huì)又通過(guò)了《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》，將“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”列為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)和主要任務(wù)之一，強(qiáng)調(diào)通過(guò)完善公共財(cái)政制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，促進(jìn)社會(huì)公平正義。為進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革，破解城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，2008年中共十七屆三中全會(huì)又通過(guò)了《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，再一次將推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化作為農(nóng)村改革發(fā)展的基本目標(biāo)任務(wù)之一。在這一背景下，基本公共服務(wù)的內(nèi)涵、均等化困境及其出路是公共行政研究的重要內(nèi)容，也是建設(shè)和諧社會(huì)的一大課題。

一、均等化問(wèn)題：現(xiàn)實(shí)與成因

公共服務(wù)是公共部門(mén)基于社會(huì)公共設(shè)施或公共資源，為特定公共需求群體提供的服務(wù)。在我國(guó)，學(xué)者們界定公共產(chǎn)品與公共服務(wù)這兩個(gè)概念時(shí)存在分歧。很大一部分學(xué)者認(rèn)為公共產(chǎn)品與公共服務(wù)并不相同，前者指有形的公共產(chǎn)出，后者僅包括無(wú)形的服務(wù)。另一些學(xué)者則傾向于取公共產(chǎn)品的廣義形式，即將包括有形的產(chǎn)品和無(wú)形的服務(wù)在內(nèi)的所有政府產(chǎn)出都稱(chēng)為公共產(chǎn)品或公共服務(wù)，這樣，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的所指就是同一事物。聯(lián)系中國(guó)行政改革實(shí)踐，本文贊同后一種觀點(diǎn)。簡(jiǎn)單地說(shuō)，“公共服務(wù)或公共產(chǎn)品就是公共領(lǐng)域內(nèi)的產(chǎn)品”①參見(jiàn)［美］英吉·考爾等編，張春波、高靜譯：《全球化之道——全球公共產(chǎn)品的提供與管理》，北京：人民出版社，2006年，第8頁(yè)。，而基本公共服務(wù)作為公共服務(wù)的特殊形式，則是指那些與公民基本權(quán)利①公民基本權(quán)利主要包括基本生存權(quán)、基本安全權(quán)、基本受教育權(quán)、基本就業(yè)權(quán)、基本居住權(quán)和基本健康權(quán)等。密切相關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目。

討論基本公共服務(wù)均等化問(wèn)題，首先須厘清均等化概念。人們可從兩個(gè)角度來(lái)把握：一是作為過(guò)程的均等化，它關(guān)心公共服務(wù)這種社會(huì)財(cái)富分配活動(dòng)的具體過(guò)程，強(qiáng)調(diào)在政府的主導(dǎo)下實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等化的努力，側(cè)重于關(guān)注實(shí)現(xiàn)結(jié)果平等的手段與工具有效性;二是作為結(jié)果的均等化，它注重公共服務(wù)這種社會(huì)財(cái)富分配活動(dòng)的結(jié)果，即特定時(shí)期各地區(qū)之間以及同一地區(qū)內(nèi)部個(gè)人之間的公共服務(wù)供給數(shù)量大致相等、公共服務(wù)準(zhǔn)入機(jī)會(huì)大致相同。當(dāng)然，作為過(guò)程的均等化與作為結(jié)果的均等化之間并非互不相干：前者是后者的手段，后者是實(shí)現(xiàn)前者的目的。

純公共服務(wù)具有絕對(duì)非競(jìng)爭(zhēng)性與非排他性，不需付費(fèi)的純公共服務(wù)對(duì)所有國(guó)民而言，其準(zhǔn)入機(jī)會(huì)都是均等的，因此盡管不需付費(fèi)的純公共服務(wù)也是基本公共服務(wù)，但不存在均等化問(wèn)題?；竟卜?wù)均等化的對(duì)象僅指那些需要付費(fèi)的純公共服務(wù)和部分準(zhǔn)公共服務(wù)，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本教育、社會(huì)救濟(jì)、就業(yè)服務(wù)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等。

與均等化的兩種涵義相對(duì)應(yīng)，基本公共服務(wù)均等化也存在如下兩種理解：一是作為過(guò)程的基本公共服務(wù)均等化，它是指政府為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與公正，以及確保不同地區(qū)、某特定地區(qū)居民均等地享用與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，完善公共財(cái)政體制以及為實(shí)現(xiàn)此目的進(jìn)行政策傾斜等活動(dòng)與過(guò)程;二是作為結(jié)果的基本公共服務(wù)均等化，它意味著不同地區(qū)及特定地區(qū)居民已經(jīng)有機(jī)會(huì)、有能力享有與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富不平衡無(wú)機(jī)會(huì)支付或付不起基本公共服務(wù)使用費(fèi)的情形基本得到消除，13億人口中的每一個(gè)人都能享用基本而有保障、符合最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共服務(wù)②李文媛：《金融風(fēng)暴中看〈中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08〉》，http：//www.ce.cn/xwzx/gnsz/gnleft/mttt/200811/21/ t20081121_17460452.shtml.。

(一)中國(guó)基本公共服務(wù)的不均等供給

度量基本公共服務(wù)非均等性的主要指標(biāo)，一般是用于基本公共服務(wù)的財(cái)政支出。當(dāng)然，其他因素如政策導(dǎo)向、公共產(chǎn)品供給制度的完善程度等也應(yīng)予以關(guān)注。限于篇幅，本文主要以中國(guó)近期各地區(qū)公共服務(wù)的財(cái)力投入來(lái)說(shuō)明基本公共服務(wù)供給的地區(qū)差異性。

根據(jù)中國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，雖然中央與地方財(cái)政收入在2008年分別為32，680.56億元和28，649.79億元，各自占全國(guó)財(cái)政收入的比重分別為53.3%和46.7%，中央與地方財(cái)政收入基本相當(dāng)，但在地方收入方面，東南部發(fā)達(dá)地區(qū)明顯高于中西部地區(qū)，如江蘇和廣東在2008年的財(cái)政收入分別達(dá)到33，103，235萬(wàn)元和27，314，074萬(wàn)元(見(jiàn)表1)，是欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入的幾倍甚至十幾倍。在財(cái)政支出方面，各地區(qū)財(cái)政支出的總體水平存在較大差異，落實(shí)到具體公共服務(wù)項(xiàng)目人均財(cái)政支出就更為明顯，比如就公共安全和教育經(jīng)費(fèi)而言，發(fā)達(dá)地區(qū)如北京、江蘇和廣東的人均財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于江西、河南、甘肅等地(見(jiàn)表1)。表1較好地反映了2008年全國(guó)各地區(qū)之間特定公共服務(wù)上橫向財(cái)政支出之間的不均等性，盡管它不能呈現(xiàn)各項(xiàng)公共服務(wù)支出的城鄉(xiāng)、市縣差異。

(二)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與財(cái)富分配不均衡

中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡以及由此引起的財(cái)富分配不均衡已成為不爭(zhēng)事實(shí)，也是我國(guó)基本公共服務(wù)供給地區(qū)不均等的根本原因。中國(guó)政治學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)界對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行了廣泛討論，并普遍以基尼系數(shù)來(lái)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的財(cái)富分配問(wèn)題。

根據(jù)世界銀行發(fā)布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)③董旭楠：《世行報(bào)告：中國(guó)基尼系數(shù)列85位》，《數(shù)據(jù)》2006年第9期。，中國(guó)基尼系數(shù)早在1997就已達(dá)到國(guó)際公認(rèn)的警戒線0.4，2005年更是達(dá)到了0.47。據(jù)此，基尼系數(shù)“危機(jī)論者”提請(qǐng)政府警惕財(cái)富分配不均衡可能帶來(lái)的負(fù)面影響。但是，中國(guó)基尼系數(shù)在不斷增大的同時(shí)，并沒(méi)有出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)萎縮。相反，中國(guó)經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持高速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，而且貧困人口數(shù)量不斷降低，低收入者的絕對(duì)收入在增加，生活狀況亦在改善。

表1 2008年中國(guó)各地區(qū)財(cái)政收入與根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)算出的部分人均財(cái)政支出表

針對(duì)這一現(xiàn)象，魏杰等人提出不同看法，認(rèn)為：“中國(guó)目前城市化和工業(yè)化水平都比較低，而且城市化的速度滯后于工業(yè)化的速度，因此，不能簡(jiǎn)單地套用西方國(guó)家城市化和工業(yè)化完成后的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)……也就是用于判斷城市化和工業(yè)化進(jìn)程中國(guó)家的收入差距影響的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該適當(dāng)放寬，而不是教條地使用0.4(基尼系數(shù))作為警戒線?！雹傥航?、譚偉：《基尼系數(shù)理論與中國(guó)現(xiàn)實(shí)的碰撞》，http：//active.zgjrw.com/News/2006712/Main/425773578601. html.持這一觀點(diǎn)的人，學(xué)界稱(chēng)其為“國(guó)情折扣論者”。

魏杰等人認(rèn)為基尼系數(shù)在中國(guó)的適用性應(yīng)打折扣的觀點(diǎn)有其合理性，因?yàn)槠淇吹搅酥袊?guó)轉(zhuǎn)型期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)與西方城市化和工業(yè)化國(guó)家的差異，以及由此帶來(lái)的對(duì)社會(huì)震蕩的消解，但其對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部基尼系數(shù)數(shù)值都處在合理區(qū)間內(nèi)的判斷過(guò)于樂(lè)觀。雖然農(nóng)村、城鎮(zhèn)內(nèi)部的基尼系數(shù)目前尚處在合理的范圍內(nèi)，但其趨勢(shì)卻在不斷擴(kuò)大，尤其在農(nóng)村內(nèi)部，基尼系數(shù)在2005年就達(dá)到了0.3751，逼近0.4的警戒線②何婭：《基尼系數(shù)：城鄉(xiāng)歷史政策的解構(gòu)》，《中國(guó)國(guó)情國(guó)力》2007年第4期。。

可以肯定的是，不論是基尼系數(shù)“危機(jī)論者”還是“國(guó)情折扣論者”都指出了中國(guó)社會(huì)當(dāng)前面臨的嚴(yán)重現(xiàn)實(shí)：中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)不平衡引起社會(huì)財(cái)富分配的不均衡，而財(cái)富分配上的不均衡直接導(dǎo)致了政府公共服務(wù)的財(cái)政支出能力、社會(huì)成員消費(fèi)與投資能力的不均衡，并對(duì)社會(huì)成員形成心理沖擊與失衡。中國(guó)城鄉(xiāng)之間、城鎮(zhèn)與農(nóng)村內(nèi)部地區(qū)與個(gè)體之間財(cái)富分配的這種不均衡性，正成為中國(guó)和諧小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中迫切需要解決的問(wèn)題。要消除這種不平衡狀況，政府必須促進(jìn)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。除了這一根本措施外，政府還可積極利用基本公共服務(wù)的財(cái)富再分配性質(zhì)，利用基本公共服務(wù)均等化來(lái)抵消財(cái)富分配不均衡造成的不良影響，盡管基本公共服務(wù)均等化本身也會(huì)遇到諸多困境。

二、均等化困境：主觀認(rèn)知差異與客觀制約

經(jīng)濟(jì)發(fā)展離不開(kāi)政府高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。根據(jù)聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署近期發(fā)布的《中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08》，“基本公共服務(wù)是中國(guó)保持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)繁榮的重要條件”①李文媛：《金融風(fēng)暴中看〈中國(guó)人類(lèi)發(fā)展報(bào)告2007/08〉》。。近年來(lái)，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)將改善基本公共服務(wù)供給作為政府工作的重點(diǎn)來(lái)抓，而且政府在引導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過(guò)程中發(fā)揮了重要作用，但基本公共服務(wù)均等化作為一種公共價(jià)值追求仍然面臨著許多問(wèn)題。

(一)均等化的主觀認(rèn)知差異

一般說(shuō)來(lái)，公共政策只有在得到人們支持的情形下，才能比較順利地實(shí)施。基本公共服務(wù)均等化同樣如此。不過(guò)，實(shí)踐中，不同群體對(duì)均等化的內(nèi)涵、外延、目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)手段等往往持不同看法，這些主觀認(rèn)知差異會(huì)影響均等化決策以及人們對(duì)均等化的投入，進(jìn)而影響基本公共服務(wù)的均等化供給。在我國(guó)，主觀認(rèn)知差異給均等化帶來(lái)的沖擊尚未引起人們的注意。因此，分析造成均等化主觀認(rèn)知差異的原因及其影響，對(duì)于消除主觀認(rèn)知差異帶來(lái)的不良影響來(lái)說(shuō)是必要的。當(dāng)前，我國(guó)均等化戰(zhàn)略實(shí)施中的認(rèn)知差異問(wèn)題主要有：

1.均等化取向不清晰美國(guó)學(xué)者德沃金提出了兩種有關(guān)分配平等的一般性理論，即有關(guān)資源平等和福利平等的理論②［美］羅納德·德沃金著、馮克利譯：《至上的美德：平等的理論與實(shí)踐》，南京：江蘇人民出版社，2003年，第3—4，5頁(yè)。。前者要求人們?cè)谙碛梦锲放c服務(wù)、機(jī)會(huì)以及收入方面大致相當(dāng);后者考慮了個(gè)體的責(zé)任與偏好，認(rèn)為只有不同個(gè)體享有同等幸福時(shí)才是名副其實(shí)的平等社會(huì)。盡管在一般政治背景中，尤其當(dāng)官員對(duì)每個(gè)公民的實(shí)際愛(ài)好和志向所知甚少時(shí)，這兩種抽象理論之間的差別并非涇渭分明③［美］羅納德·德沃金著、馮克利譯： 《至上的美德： 平等的理論與實(shí)踐》，南京： 江蘇人民出版社，2003 年，第3—4，5 頁(yè)。，但由于均等化的取向選擇既是特定公共服務(wù)安排的立足點(diǎn)，也是政策制定者積極獲取信息與資源的基本方向，因此政策制定者往往需要在這兩種平等觀中選擇。雖然中國(guó)均等化的目標(biāo)很清晰，即實(shí)現(xiàn)社會(huì)公正，緩解社會(huì)矛盾，但均等化的內(nèi)涵、標(biāo)準(zhǔn)都沒(méi)有在中央文件中統(tǒng)一界定，公眾和地方政府對(duì)均等化的理解也還存在諸多不一致④在這一問(wèn)題的處理上，廣東的做法值得借鑒，清晰界定了基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵和范圍，明確了推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、實(shí)施路徑和保障機(jī)制。參見(jiàn)廣東省人民政府文件：《印發(fā)廣東省基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃綱要(2009—2020年)的通知》，2009年12月11日下發(fā)。。此外，中央政府也只能通過(guò)政策動(dòng)員來(lái)統(tǒng)一公眾認(rèn)識(shí)，制度缺失引起的均等化成本很高。中國(guó)均等化戰(zhàn)略該如何在前述兩種取向之間選擇，除了學(xué)者們的理論分析外，尚缺乏官方統(tǒng)一解釋。

2.忽視公眾偏好差異我國(guó)社會(huì)變革是政府主導(dǎo)、以“自上而下”的方式進(jìn)行的。在這一大背景下，中國(guó)的公共服務(wù)基本同樣是政府主導(dǎo)的。盡管公共服務(wù)供給方面政府主導(dǎo)有其優(yōu)勢(shì)，如實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、引導(dǎo)社會(huì)發(fā)展、利用信息優(yōu)勢(shì)等，但基本公共服務(wù)均等化不是政府一廂情愿的事情，它還需要考慮公眾意愿。當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)發(fā)展的多元化趨勢(shì)必然會(huì)產(chǎn)生不同的公共服務(wù)需求層次，地區(qū)之間及公眾個(gè)體之間、上下級(jí)間的偏好差異以及歷時(shí)性偏好差異，使得均等化偏好整合困難，同時(shí)也對(duì)政府能力提出了更高要求。雖然我國(guó)政府日益關(guān)注民生工程，重視公眾的聲音，地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共需求差異也為官方所認(rèn)可，但我國(guó)公民參與公共服務(wù)供給的途徑仍然有限，我國(guó)公共參與的一般手段如投票、退出、意愿表達(dá)和政治磋商等仍然相當(dāng)匱乏，各類(lèi)議題如基本公共服務(wù)該何時(shí)供應(yīng)、供應(yīng)多少以及如何供應(yīng)等缺乏制度化議程保障，公眾的急事、難事，想辦、盼辦的事很難及時(shí)、充分地進(jìn)入公共議程，公眾的公共服務(wù)偏好在很大程度上被有意無(wú)意地遮蔽了。

(二)均等化的客觀制約

影響我國(guó)基本公共服務(wù)均等化的客觀因素，除各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異外，還有政治系統(tǒng)的特性、基本公共服務(wù)本身的性質(zhì)、均等化制度的完善程度等。這些因素都會(huì)對(duì)我國(guó)基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略的實(shí)施產(chǎn)生重要影響。由于本文旨在重點(diǎn)探討均等化管理與體制層面的問(wèn)題，考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相對(duì)獨(dú)立性，此處不討論其對(duì)均等化的影響，而將其當(dāng)作常量處理。

1.政治系統(tǒng)不確定性現(xiàn)代社會(huì)中政治系統(tǒng)不斷分化，權(quán)威趨于流散，政治單元彼此間呈現(xiàn)多維、非線性關(guān)系，因而政治系統(tǒng)本身是復(fù)雜的，其輸出往往呈現(xiàn)出很強(qiáng)的不確定性及不可控性。本質(zhì)上，均等化戰(zhàn)略所需的財(cái)政、政策與制度支持都是政治過(guò)程，均等化政策同樣是一種政治輸出，帶有不確定性，在特定因素的干擾下，均等化措施或者得到不到貫徹，或者遭到中斷、放棄等。在我國(guó)，給均等化帶來(lái)不確定性的因素主要有：

首先是權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督機(jī)制不健全。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府直至國(guó)務(wù)院都實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。雖然首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制有權(quán)力集中、責(zé)任明確、行動(dòng)迅速、效率高等優(yōu)點(diǎn)，但實(shí)踐中它也易變異，容易導(dǎo)致少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)獨(dú)攬大權(quán)、專(zhuān)制和濫用權(quán)力等。在權(quán)力運(yùn)行不規(guī)范、少受監(jiān)督或不受監(jiān)督的情形下，權(quán)力擁有者可能會(huì)有以權(quán)謀私、公權(quán)私用甚至群體腐敗的沖動(dòng)，加之基本公共服務(wù)及均等化本身很難測(cè)度，上級(jí)政府很難對(duì)下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行均等化績(jī)效評(píng)估，因而很難在官員與均等化之間形成有效關(guān)聯(lián)，實(shí)現(xiàn)充分激勵(lì)。

再次是我國(guó)“政治錦標(biāo)賽”體制②參見(jiàn)周黎安：《轉(zhuǎn)型中的地方政府：官員激勵(lì)與治理》，上海：上海人民出版社，2008年，第233—259頁(yè)。下官員正式激勵(lì)相對(duì)單一。我國(guó)幅員遼闊，地區(qū)差異大，為了使地方政府能夠?qū)Φ貐^(qū)差異性做出靈活反應(yīng)，中央政府將大量事權(quán)下放到地方政府，并利用橫向競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)地方官員，以GDP增長(zhǎng)或其他一些可測(cè)量的指標(biāo)作為提拔官員的主要依據(jù)。這樣做盡管有助于轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，降低中央政府的組織成本，減輕中央政府信息收集負(fù)擔(dān)，清晰界定地方政府的行政責(zé)任邊界，保證地方政府的權(quán)力空間，利于應(yīng)付危機(jī)和集中力量辦大事，但也會(huì)帶來(lái)一系列問(wèn)題，如以GDP增長(zhǎng)或其他一些可測(cè)量指標(biāo)為官員政績(jī)的主要考核依據(jù)，公眾偏好被其取代，那些不易測(cè)量的公共服務(wù)沒(méi)能得到足夠重視，致使“看病難、上學(xué)難、住房難”等與民生密切相關(guān)的問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決。另外，大量事權(quán)下放，地方官員自由裁量權(quán)的增大，加上均等化測(cè)度困難，官員行動(dòng)的可選擇集加大了。在激勵(lì)不足的情形下，可能出現(xiàn)“上有政策、下有對(duì)策”、“專(zhuān)權(quán)尋租、營(yíng)私舞弊”等現(xiàn)象，使公共資源不能有效用于公共服務(wù)供給。

2.政府權(quán)威流散權(quán)威流散是指在社會(huì)日趨分化復(fù)雜的條件下，政府權(quán)威向其他非政府部門(mén)流失，權(quán)威中心由原來(lái)的一個(gè)變?yōu)槎鄠€(gè)，政府不再是社會(huì)單一的權(quán)威中心。多個(gè)權(quán)威中心對(duì)均等化的影響有積極的一面，也有消極的一面。積極的方面是它為多中心治理提供了空間，消極的方面是它使公共領(lǐng)域中多個(gè)權(quán)威中心之間難于協(xié)調(diào)和統(tǒng)一行動(dòng)。在我國(guó)，權(quán)威流散帶來(lái)的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在：

第一，中國(guó)式多重委托關(guān)系中的協(xié)調(diào)與控制問(wèn)題。我國(guó)中央政府事權(quán)的下放，各級(jí)政府逐級(jí)將事權(quán)打包給下一級(jí)政府，可看作“中國(guó)式多重委托關(guān)系”。在這種關(guān)系架構(gòu)下，當(dāng)上級(jí)政府與下級(jí)政府目標(biāo)不一致，或者上級(jí)政府無(wú)足夠的能力監(jiān)督下級(jí)政府時(shí)，下級(jí)政府就會(huì)利用自身的籌碼與上級(jí)政府談判。此時(shí)，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府形成“逆向約束”。特別在上級(jí)政府強(qiáng)行命令下級(jí)政府行事而不給下級(jí)政府相應(yīng)權(quán)力和資源的情形下，下級(jí)政府可能會(huì)以不作為、少作為、變相作為相要挾。因而在一定程度上，這種多重委托關(guān)系造成了對(duì)下級(jí)政府的控制困難，基本公共服務(wù)均等化政策可能難以有效實(shí)施，甚至下級(jí)政府還可能借均等化之名行謀私之實(shí)。

第二，政府權(quán)威流散使政府難以有效影響非政府力量。改革開(kāi)放以來(lái)，在政府的主導(dǎo)下，我國(guó)市場(chǎng)力量不斷壯大，公眾生活條件不斷改善，社會(huì)階層日益分化，社會(huì)分工趨向高度專(zhuān)業(yè)化。這一方面凸顯了我國(guó)政府在建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中極端重要的地位，政府承擔(dān)并履行了很多新的職能和任務(wù);另一方面也表明了我國(guó)國(guó)家和政府不再是社會(huì)中的單一權(quán)威中心，政府承擔(dān)的很多傳統(tǒng)職能正在向日益壯大的非政府組織轉(zhuǎn)移，其他力量在公共服務(wù)供給和均等化中的作用日益重要。對(duì)于這一點(diǎn)，可以用斯特蘭奇的觀點(diǎn)來(lái)概括：“世界市場(chǎng)上的客觀力量在戰(zhàn)后時(shí)期更多地被金融、工業(yè)和貿(mào)易領(lǐng)域的私人企業(yè)而不是政府的合作決策整合到一起，它們?nèi)缃癖绕饑?guó)家來(lái)更強(qiáng)大，而國(guó)家被人們認(rèn)為擁有對(duì)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的最大政治權(quán)威?！雹伲塾ⅲ萏K珊·斯特蘭奇著，肖宏宇、耿協(xié)峰譯：《權(quán)威流散：世界經(jīng)濟(jì)中的國(guó)家與非國(guó)家權(quán)威》，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第4頁(yè)。我國(guó)非政府力量的獨(dú)立、壯大過(guò)程，也是政府對(duì)各社會(huì)主體施加影響和控制的過(guò)程。但是，隨著非政府力量的日益壯大和自主意識(shí)的覺(jué)醒，非政府力量將會(huì)有擺脫政府施加的影響和約束的沖動(dòng)。此時(shí)，政府若想對(duì)非政府力量施加有效影響，就并非易事。

3.均等化制度不完善我國(guó)基本公共服務(wù)供給水平不高與供給不均衡，有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、資源稟賦的原因，也有基本公共服務(wù)供給制度體系不完善的原因。所謂基本公共服務(wù)均等化制度體系，是指與基本公共服務(wù)供給有關(guān)的正式、非正式制度，如均等化法律規(guī)范、均等化管理體制、黨和國(guó)家政策以及有關(guān)均等化的基本社會(huì)價(jià)值與文化因素等。受行政傳統(tǒng)的影響，加之我國(guó)公共管理改革起步較晚，現(xiàn)階段我國(guó)均等化立法體系相對(duì)缺失，均等化制度建設(shè)也不配套。

首先，基本公共服務(wù)均等化制度缺失。世界上很多國(guó)家都在法律乃至憲法層面對(duì)基本公共服務(wù)均等化予以規(guī)定，如加拿大《1867年憲法》(也稱(chēng)為《英屬北美法案》)，其注釋第118節(jié)確立了加拿大最早的政府間轉(zhuǎn)移支付制度。經(jīng)過(guò)多次調(diào)整后，加拿大將均等化提高到憲法的高度，將“均等化制度與地區(qū)差異”作為單獨(dú)一節(jié)置于《1982年憲法》中②王瑩：《加拿大的均等化制度與中國(guó)的現(xiàn)實(shí)選擇》，《特區(qū)經(jīng)濟(jì)》2008年第1期。。德國(guó)、瑞士和意大利等國(guó)家的憲法也都有關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的明確規(guī)定。我國(guó)目前有關(guān)公共服務(wù)供給的立法主要體現(xiàn)在《憲法》、《立法法》、《行政許可法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《政府采購(gòu)法》等基本法和法律中，此外，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、環(huán)境等領(lǐng)域也有關(guān)于特定公共服務(wù)供給的法律法規(guī)。從總體上看，我國(guó)有關(guān)公共服務(wù)供給的法律規(guī)定比較零散，立法層次過(guò)低，亟需進(jìn)一步完善與系統(tǒng)化。在基本公共服務(wù)均等化立法方面，雖然可以在我國(guó)《憲法》中找到均等化的根據(jù)，但缺乏諸如《中央與地方關(guān)系法》、《公共服務(wù)法》、《基本公共服務(wù)均等化法》這樣較高層次、操作性強(qiáng)、專(zhuān)門(mén)的均等化制度安排。另外，我國(guó)《稅法》沒(méi)有賦予政府基本公共服務(wù)均等化的稅收減免裁量權(quán)，稅收措施在我國(guó)均等化中沒(méi)能得到有效運(yùn)用。以制度保障均等化，是我國(guó)均等化戰(zhàn)略實(shí)施中急待解決的問(wèn)題。

其次，現(xiàn)行財(cái)政制度不健全。在我國(guó)，雖然事權(quán)的分配和調(diào)整早已按屬地管理/行政區(qū)劃層層下放，但財(cái)權(quán)仍控制在上級(jí)政府手中。在現(xiàn)行財(cái)政過(guò)分強(qiáng)調(diào)“收入”、忽略“事權(quán)”調(diào)整的制度安排下，我國(guó)上下級(jí)政府之間的事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。為了促進(jìn)本轄區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的發(fā)展，除招商引資外，地方政府之間展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的主要途徑之一就是爭(zhēng)取更多的財(cái)政資源，“跑部錢(qián)進(jìn)”、“找領(lǐng)導(dǎo)下指示、開(kāi)口子、批條子”成為預(yù)算不透明和不理性情形下政府財(cái)力的主要來(lái)源。由于各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系沒(méi)有理順，因此真正意義上的分稅制并沒(méi)有在我國(guó)得到確立，財(cái)政公平原則沒(méi)能貫徹到均等化中，上級(jí)政府難以有效引導(dǎo)下級(jí)政府提供基本公共服務(wù)，財(cái)政在基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略中的應(yīng)有作用沒(méi)有得到發(fā)揮。

規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度被認(rèn)為是調(diào)節(jié)各級(jí)政府財(cái)政收支、平衡區(qū)域經(jīng)濟(jì)差異的重要手段。當(dāng)前我國(guó)大轉(zhuǎn)移支付格局在均衡地區(qū)間財(cái)力差異方面起到了一定的作用，但不均衡的局面并沒(méi)有被完全打破。有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度是實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政之間縱向平衡的重要手段，特別是1994年分稅制財(cái)政體制改革后，轉(zhuǎn)移支付制度在彌補(bǔ)中央與地方財(cái)政之間的縱向失衡方面發(fā)揮著顯著作用，但中央對(duì)地方財(cái)政的補(bǔ)助，包括體制補(bǔ)助、稅收返還、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助等沒(méi)有發(fā)揮有效地平衡地區(qū)間公共財(cái)政能力差距的作用①劉溶滄、焦國(guó)華：《地區(qū)間財(cái)政能力差異與轉(zhuǎn)移支付制度創(chuàng)新》，《財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)》2002年第6期。;還有人認(rèn)為轉(zhuǎn)移支付對(duì)縮小城鄉(xiāng)公共品差距的作用不大②解堊：《轉(zhuǎn)移支付與公共品均等化分析》，《統(tǒng)計(jì)研究》2007年第6期。，轉(zhuǎn)移支付對(duì)城鄉(xiāng)差距存在顯著的反均等化效應(yīng)和擠出效應(yīng)③參見(jiàn)宋小寧、苑德宇：《公共服務(wù)均等、政治平衡與轉(zhuǎn)移支付》，《財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究》2008年第4期。。

李：每一屆ICME會(huì)議都有以主辦國(guó)文化為背景的會(huì)標(biāo)（LOGO），ICME-14的會(huì)標(biāo)（LOGO）已經(jīng)公布并采用，您能談?wù)勥@個(gè)會(huì)標(biāo)（LOGO）的具體含義嗎？

第三，供給決策機(jī)制不合理。作為基本公共服務(wù)均等化制度體系的重要組成部分，當(dāng)前我國(guó)公共決策機(jī)制還不完善，如人大代表和政協(xié)委員聯(lián)系群眾不夠，地方政府不夠重視信訪制度、缺乏調(diào)查研究，政治、經(jīng)濟(jì)等各方面的決策還存在許多失誤、錯(cuò)誤、隨意決策現(xiàn)象等問(wèn)題，而導(dǎo)致這些現(xiàn)象的根本原因則是缺乏規(guī)范各級(jí)政府決策的規(guī)則和程序、缺乏收集社情民意的信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)④參見(jiàn)何增科等：《中國(guó)政治體制改革研究》，北京：中央編譯出版社，2008年，第104、111頁(yè)。。在公共服務(wù)供給領(lǐng)域，我國(guó)均等化戰(zhàn)略也采取以政府為主導(dǎo)、“自上而下”的決策機(jī)制，政府偏好和判斷在基本公共服務(wù)供給過(guò)程中居主導(dǎo)地位。在決策缺乏有效制約和監(jiān)督的條件下，各級(jí)政府均等化決策將表現(xiàn)出高度的隨意性和主觀性，而且決策者往往根據(jù)政績(jī)和利益的需要決定基本公共服務(wù)的類(lèi)型、數(shù)量和質(zhì)量，熱衷于投資一些易出政績(jī)的短、平、快項(xiàng)目，而那些公眾需求高、難出政績(jī)的基本公共服務(wù)卻不能得到充分供給。另外，與公共決策密切相關(guān)的重大事項(xiàng)公示制度、聽(tīng)證制度和網(wǎng)絡(luò)草根民主制度等在我國(guó)不完善，均等化決策中的部門(mén)利益主導(dǎo)問(wèn)題也值得注意。

三、破解均等化困境：多路徑選擇與運(yùn)用

作為社會(huì)財(cái)富再分配形式，基本公共服務(wù)均等化受多種因素制約。實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，需要采取多種措施來(lái)化解均等化過(guò)程中面臨的問(wèn)題。除做大“經(jīng)濟(jì)蛋糕”外，主要解決途徑有：

(一)在管理方面，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，重視公眾認(rèn)知差異和偏好管理

第一，制定明確的均等化戰(zhàn)略。政府要以構(gòu)建有效、有限政府為目標(biāo)，積極轉(zhuǎn)變政府職能，突出政府的組織和提供公共服務(wù)功能，應(yīng)根據(jù)我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體狀況，制定均等化發(fā)展戰(zhàn)略，給出均等化的官方解釋和基本取向，確定現(xiàn)階段的均等化戰(zhàn)略目標(biāo)，明確現(xiàn)階段基本公共服務(wù)的具體內(nèi)涵，包括確定全國(guó)基本公共服務(wù)的范圍，建立全國(guó)基本公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)等，消除人們對(duì)基本公共服務(wù)均等化的歧見(jiàn)和誤解。

第二，發(fā)展偏好顯示技術(shù)，加強(qiáng)公眾偏好與需求管理?！白陨隙隆钡闹袊?guó)均等化改革，現(xiàn)階段除必要的“命令”和“控制”外，還需要考慮不同地區(qū)和個(gè)體間存在的公共服務(wù)需求差異，以及公眾的需求和意愿。政府應(yīng)積極完善公眾偏好顯示機(jī)制，利用公眾的偏好顯示策略解決公眾偏好與需求顯示困境，逐步提高公眾參與公共生活的地位：一方面，針對(duì)我國(guó)各級(jí)政府決策中對(duì)社情民意不夠重視這一現(xiàn)狀，政府應(yīng)選擇不同類(lèi)型、不同深度的公眾參與形式，為公眾意愿表達(dá)提供途徑;另一方面，也可借鑒西方國(guó)家利益相關(guān)者的偏好顯示機(jī)制如完善真實(shí)偏好顯示機(jī)制①［美］丹尼斯·C.繆勒著、楊春學(xué)等譯：《公共選擇理論》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1999年，第156-181頁(yè)。、退出與意愿表達(dá)②［英］史蒂芬·貝利著，左昌盛、周雪蓮、常志霄譯：《地方政府經(jīng)濟(jì)學(xué)：理論與實(shí)踐》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，第50頁(yè)。等來(lái)發(fā)現(xiàn)公眾的真實(shí)偏好。

(二)促進(jìn)政治經(jīng)濟(jì)體制理性化，完善均等化供給方式

以制度求正義是現(xiàn)代社會(huì)追求良善生活的一個(gè)重要方面。實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，同樣需要制度為非人格化活動(dòng)提供保障，需要良好的政治經(jīng)濟(jì)體制及完善的均等化制度支持，需要以制度約束公權(quán)力，平等公正地分配“公共利益”。當(dāng)前我國(guó)均等化客觀困境主要是由制度不完善造成的，因此制度建設(shè)是破解我國(guó)均等化難題的首要選擇。

第一，以制度建設(shè)促進(jìn)我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的理性化。均等化戰(zhàn)略的順利實(shí)施需要良好的政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境支持，需要政治經(jīng)濟(jì)體制理性化，即要求政治經(jīng)濟(jì)體制的運(yùn)行擺脫一切任意的個(gè)人武斷，超越私人依附。落實(shí)到政治領(lǐng)域，要進(jìn)一步健全權(quán)力運(yùn)行與監(jiān)督體制，強(qiáng)化權(quán)力行使者的公共服務(wù)供給意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，防止地方領(lǐng)導(dǎo)者以權(quán)謀私、公權(quán)私用;進(jìn)一步完善干部任用與調(diào)動(dòng)機(jī)制，有節(jié)制地空降官員，健全完善地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考評(píng)辦法;進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)公共人事安排，避免產(chǎn)生均等化恩從關(guān)系;針對(duì)地方官員晉升的“政治錦標(biāo)賽”體制，可適當(dāng)考慮降低經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的權(quán)重，建立復(fù)合激勵(lì)機(jī)制;構(gòu)建科學(xué)的基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和監(jiān)控體系，增加民眾測(cè)評(píng)的分量，防止地方政府在均等化領(lǐng)域不受控制。

第二，充分利用多個(gè)權(quán)威中心，化挑戰(zhàn)為機(jī)遇。雖然政府權(quán)威流散對(duì)均等化決策與政府能力提出了新的挑戰(zhàn)，但市場(chǎng)力量的日益壯大，也為基本公共服務(wù)多樣化供給提供了可能。我國(guó)公共服務(wù)供給，除傳統(tǒng)的政府供給方式以外，也可運(yùn)用短期合同形式，利用市場(chǎng)力量和第三部門(mén)供給公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多中心治理。對(duì)均等化決策以及公共服務(wù)供給中可能存在的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)，可利用如檢測(cè)機(jī)制、制度設(shè)計(jì)、得到第三方協(xié)助的監(jiān)督③［美］小威廉·T·格雷姆、斯蒂芬·J·巴拉著，俞沂暄譯：《官僚機(jī)構(gòu)與民主——責(zé)任與績(jī)效》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第84頁(yè)。等手段予以克服。研究表明，權(quán)威集中時(shí)一般采用單中心公共治理體制，即政府主導(dǎo)公共事務(wù)管理;而在政府權(quán)威流失的情況下，公共治理可以是多中心的，也可以是單中心的;當(dāng)然，權(quán)威流散僅僅意味著存在多個(gè)權(quán)威中心，并不意味著必然存在治理的多中心④［美］邁克爾·麥金尼斯主編、毛壽龍譯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店，2000年，第8頁(yè)。。

(三)建立健全基本公共服務(wù)均等化法律體系

從立法層面破解我國(guó)基本公共服務(wù)均等化難題，其中最重要的是建立健全基本公共服務(wù)均等化法律體系。它由《基本公共服務(wù)法》或《基本公共服務(wù)均等化法》以及其他相關(guān)均等化法律法規(guī)構(gòu)成，涉及均等化實(shí)體法律規(guī)則和程序法律規(guī)則兩部分。立法是對(duì)現(xiàn)實(shí)的總結(jié)和回應(yīng)。在完善基本公共服務(wù)均等化法律體系時(shí)，應(yīng)注意：

第一，以《公共服務(wù)法》為統(tǒng)領(lǐng)，制定統(tǒng)一的《基本公共服務(wù)法》或《基本公共服務(wù)均等化法》，結(jié)束我國(guó)公共服務(wù)立法分散零亂的狀況，并以促進(jìn)、實(shí)現(xiàn)和保護(hù)公共利益與公民權(quán)利，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間橫向公平，實(shí)現(xiàn)效率與穩(wěn)定為宗旨，以公平優(yōu)先兼顧效率、合法干預(yù)、誠(chéng)信合作及持續(xù)性供給等為基本立法原則，貫徹法治行政、多中心治理、信息公開(kāi)及有限政府等理念。

第二，均等化法應(yīng)對(duì)如下內(nèi)容作出規(guī)定：公共利益及其類(lèi)型、基本公共服務(wù)的類(lèi)型與供給標(biāo)準(zhǔn)、供給評(píng)估程序與方法、均等化財(cái)政制度、均等化政策權(quán)力和責(zé)任分配、決策程序、均等化供給途徑與模式、公眾的權(quán)利與義務(wù)、均等化監(jiān)督機(jī)制、政府保留職能、公共利益救濟(jì)等。

第三，《基本公共服務(wù)法》或《基本公共服務(wù)均等化法》作為典型的公法規(guī)范與私法規(guī)范相結(jié)合的法律，需要妥善處理基本公共服務(wù)立法與其他法的部門(mén)，如稅法、預(yù)算法、審計(jì)法、政府采購(gòu)法、價(jià)格法、產(chǎn)品質(zhì)量法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法、反壟斷法，以及相關(guān)程序法如行政訴訟法、行政復(fù)議法等的關(guān)系①基本公共服務(wù)法與其他法律之間的協(xié)調(diào)可采用兩種方式進(jìn)行：一種方式是基本公共服務(wù)法在現(xiàn)有的法律構(gòu)架內(nèi)立法，力求避免其他法律的大動(dòng)大變;另一種方式是對(duì)基本公共服務(wù)進(jìn)行前瞻性立法，其他法律應(yīng)基本公共服務(wù)法而變。前一種方式顯得保守，后一種方式可能會(huì)加大基本公共服務(wù)立法的難度。采用何種方式，應(yīng)視現(xiàn)實(shí)需要而定。，并及時(shí)對(duì)均等化法律法規(guī)進(jìn)行清理。

(四)進(jìn)行行政管理、財(cái)政、公共決策機(jī)制等聯(lián)動(dòng)體制改革

第一，完善財(cái)政體制，構(gòu)建均等化財(cái)政制度。在當(dāng)前我國(guó)基本公共服務(wù)均等化立法體系還不完善的狀況下，可制定《中央與地方關(guān)系法》、《政府間轉(zhuǎn)移支付法》，修改《預(yù)算法》，根據(jù)財(cái)政公平與效率，事權(quán)與財(cái)權(quán)、財(cái)力相匹配原則，兼顧財(cái)政能力與財(cái)政支出的需要，建立真正意義上的分稅制，提高公共預(yù)算的嚴(yán)肅性和理性化程度，積極探索建立基本公共服務(wù)均等化公債制度，構(gòu)建基本公共服務(wù)均等化融資體系;通過(guò)規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)、原則、形式、資金的用途等，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付資金的管理，改變專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助方式，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)政府轉(zhuǎn)移支付在均等化中的作用;適時(shí)修改我國(guó)《稅法》，賦予政府均等化稅收減免權(quán)、稅收減免程序與監(jiān)督機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各級(jí)政府實(shí)施均等化戰(zhàn)略的積極性，發(fā)揮稅收措施在我國(guó)基本公共服務(wù)均等化中的作用。

第二，完善均等化決策機(jī)制。在我國(guó)，公共決策的民主化、科學(xué)化程度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，完善均等化決策機(jī)制顯得極為迫切。一方面，要完善決策規(guī)則與程序，如建立健全公共決策會(huì)議制度、選擇適當(dāng)?shù)臎Q策規(guī)則、優(yōu)化決策程序，逐步改變目前“自上而下”的決策框架，建立“自下而上”與“自上而下”相結(jié)合的決策機(jī)制，加大民眾意愿的比重，降低領(lǐng)導(dǎo)者隨意決策的概率。另一方面，在尊重社情民意的基礎(chǔ)上，完善重大事項(xiàng)公示制度、聽(tīng)證制度和政府發(fā)言人制度，加強(qiáng)決策咨詢(xún)?cè)诠矝Q策中的地位，同時(shí)建立決策失誤追究、賠償與懲罰制度。此外，均等化決策與執(zhí)行的分離也是完善基本公共服務(wù)均等化決策機(jī)制的題中應(yīng)有之義。

第三，重視發(fā)揮非正式制度的作用。正式制度不是調(diào)整我國(guó)基本公共服務(wù)均等化供給的惟一手段，除法律等正式制度安排外，政治、經(jīng)濟(jì)、行政手段以及思想道德、文化、習(xí)慣、傳統(tǒng)及輿論等都會(huì)對(duì)均等化產(chǎn)生影響，如黨和國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)政策往往對(duì)均等化具有非常重要的引導(dǎo)、促進(jìn)作用;良好的公共生活，媒體的宣傳，都有助于社會(huì)公眾認(rèn)識(shí)均等化的地位、作用及困境，有利于均等化的順利開(kāi)展等。

綜上所述，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，以及由此帶來(lái)的基本公共服務(wù)供給不均等，已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。解決這一問(wèn)題，除做大“經(jīng)濟(jì)蛋糕”外，還可通過(guò)實(shí)施基本公共服務(wù)均等化戰(zhàn)略，緩解城鄉(xiāng)、區(qū)域和貧富差距，促進(jìn)社會(huì)公平正義與社會(huì)和諧?；竟卜?wù)均等化也會(huì)碰到一系列難題，需要通過(guò)管理的、立法的以及其他相關(guān)制度層面的變革來(lái)化解這些難題，復(fù)合運(yùn)用各種基本公共服務(wù)均等化策略也必不可少。

【責(zé)任編輯：楊海文;責(zé)任校對(duì)：楊海文，許玉蘭】

D669.9

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1000-9639(2010)05-0150-09

2010—03—12

中山大學(xué)“211工程”三期“行政改革與政府治理研究”項(xiàng)目

郭小聰(1957—)，男，廣東潮州人，行政管理學(xué)博士，中山大學(xué)行政管理研究中心、政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師(廣州510275);

劉述良(1978—)，男，湖南隆回人，行政管理學(xué)博士，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院講師(南京210095)。