土地換戶籍是否可行?

羅小朋

重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利這一緊迫的社會轉(zhuǎn)型任務(wù),正敦促中國圍繞如何處置進城農(nóng)民的土地權(quán)利,建設(shè)一種推動社會自治的協(xié)商機制

最近,重慶的戶籍改革涉及到一個重要的憲政經(jīng)濟學問題:該不該讓農(nóng)民用土地換城市戶籍?

這個問題其實有理論和實踐兩個層面。理論層面,中國在推進城市化、重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利的過程中,是否應(yīng)該使用資產(chǎn)權(quán)利交換身份權(quán)利這種改革手段?實踐層面,重慶讓農(nóng)民放棄土地權(quán)利換取戶籍的具體制度設(shè)計,是否與中國走向自治、法治和民主社會的改革目標背道而馳?

我的看法是,利用身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利的交易來推動經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型是中國改革的一種重要手段,需要繼續(xù)深入探索。至于在實踐層面,重慶戶籍改革的制度設(shè)計,不排除在未來有可能產(chǎn)生與憲政目標背道而馳的結(jié)果,需要繼續(xù)予以關(guān)注。

以身份換資產(chǎn)

為什么身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利的交易會成為中國經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型的重要改革手段?這既與中國國家權(quán)力與法律權(quán)力關(guān)系的傳統(tǒng)有關(guān),也與當代中國的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和這種結(jié)構(gòu)下內(nèi)生的權(quán)力體系本身的特性有關(guān)。

歷史上,家國一體的帝制中國,資產(chǎn)權(quán)利和身份權(quán)利的交易大量發(fā)生在公私邊界不明的“差序”主體間。這種交易維系著依附于帝國皇權(quán)的等級秩序,同時不斷腐蝕中國社會的公權(quán)力和公共精神。大饑荒發(fā)生后,改革前的中國權(quán)力體系開始確立。當時,中國自上而下以“單位”為本位而非以個人為本位,統(tǒng)一界定了每個人的身份和資產(chǎn)權(quán)利。

這種高度集體化的身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利緊密捆綁在一起,不僅呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)隔離、地方有別的疆域化特征,也呈現(xiàn)出與行政隸屬一致的等級化特征。為確保國家對經(jīng)濟租的集中和全面有效的社會控制,決策者對集體化的身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利間的交易建立了一套規(guī)則,來維系這個具有封建特征的集體權(quán)利體系。

改革以來,集權(quán)的等級分租制被改造成分權(quán)的等級分租制。農(nóng)戶、企業(yè)和地方政府對占用的資源獲得了很大的產(chǎn)品交易權(quán)和投資權(quán)來分享經(jīng)濟剩余,從而終結(jié)了中國的短缺經(jīng)濟。在這過程中,原來的集體權(quán)利很大程度上被非集體化和貨幣化了,同時地方政府(尤其是縣級政府)獲得了轄區(qū)內(nèi)調(diào)整身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利交易規(guī)則的很大自主權(quán)?？缭降貐^(qū)的身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利交易也逐漸成為地方刺激經(jīng)濟增長的手段。

但是,這些改革并沒有從根本上觸動中國資產(chǎn)權(quán)利和身份權(quán)利疆域化及等級化的封建特征,尤其是沒有觸動農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利相互捆綁這一基本制度安排。

在堅持這一前提下進行的地區(qū)間權(quán)利交換,催生了獨特的農(nóng)民工制度,這種制度允許勞動者自由流動,卻不允許他們疆域化和低下的身份權(quán)利隨就業(yè)身份和地點而改變。大城市和發(fā)達地區(qū)的身份權(quán)利可用資產(chǎn)來換,但不允許用勞動來換。這種權(quán)利的交易安排成為中國嚴重的社會不公正和不平等最主要的制度原因。若不從根本上革除這種剝奪機制,中國的經(jīng)濟和社會轉(zhuǎn)型不可能實現(xiàn)。

雙軌制的啟示

現(xiàn)在的挑戰(zhàn)是,如何重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利?目前對重慶土地換戶籍的批評,使兩種不同思路的分歧凸顯出來。

一種思路是所謂的土地換戶籍,就是國家讓農(nóng)民放棄農(nóng)村的土地權(quán)利來換取城市居民的身份權(quán)利;另一種思路是無條件地賦予進城就業(yè)的農(nóng)民平等的市民身份和福利權(quán)利,并通過擴大土地權(quán)利的個人交易自由及遷徙自由實現(xiàn)中國社會福利權(quán)利的公平和平等。在道義上指責第一種思路無可厚非,但這些指責往往未能給出具有操作性的改革路徑。

這令我想到當年價格雙軌制改革面臨的困境。價格雙軌制是中國自覺利用身份權(quán)利與資產(chǎn)權(quán)利的交易推動經(jīng)濟市場化的一大創(chuàng)新。但雙軌制一出臺就遭到強烈批評,指責雙軌制為尋租和腐敗制造了機會。批評者還認為,正確的價格改革策略是全面放開價格?，F(xiàn)在我們都知道,當時全面放開價格根本行不通。但當時的價格雙軌制改革是否就沒錯?有沒有教訓可以指導今天的戶籍改革?

利用身份權(quán)利和資產(chǎn)權(quán)利的交易來重新界定權(quán)利,關(guān)鍵問題是如何分配這種特殊交易產(chǎn)生的經(jīng)濟租。如果對交易產(chǎn)生的經(jīng)濟租的增量分配不當,會對社會的公平和效率發(fā)生不利的激勵效應(yīng)。

當年價格雙軌制就沒有解決好這個問題。事后看來,當時應(yīng)把雙軌價格差價收入的很大部分用來支持建設(shè)國企職工的社會保障。在政治上,這樣做也有利減少改革的阻力,有利于在公眾的支持下,對進入市場的生產(chǎn)資料建立規(guī)范的交易機制。這不僅有利于建設(shè)公平的市場秩序,也有利于公權(quán)力對差價收入按照社會接受的公平原則進行分配。

現(xiàn)在的問題是,如何用當年雙軌制的教訓指導今天,重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利?有人認為土地換戶籍不公平,但允許獲得城市戶籍的農(nóng)民繼續(xù)保留原來的土地權(quán)利就公平嗎?

一旦允許農(nóng)民用自己的勞動換取平等的市民身份和福利權(quán)利,我們就不能再回避如何重新分配這些農(nóng)民原來的土地權(quán)利這一公共選擇問題。在這個意義上,土地換戶籍并沒有錯。重慶戶籍改革機制設(shè)計的錯誤就在于,沒有對這個公共選擇設(shè)計出符合正義原則的政治和法律程序。而這本是改革應(yīng)有之義,當然也是改革的難點所在。

重慶戶籍改革的機制設(shè)計回避了這個難點,有可能導致某種不良的社會后果。正因如此,對重慶戶籍改革的善意批評有積極意義。如果對進城農(nóng)民的土地權(quán)利重新分配不當,可能產(chǎn)生嚴重后果:一是城市內(nèi)部可能更平等,但城鄉(xiāng)間居民福利的不平等繼續(xù)維持甚至擴大;二是原來城鄉(xiāng)居民間的不平等被搬進城市,進城農(nóng)民落入城市貧困的陷阱而無處逃遁;三是無論在城市內(nèi)部、農(nóng)村內(nèi)部還是城鄉(xiāng)間,不平等都繼續(xù)惡化。

因此,重新界定農(nóng)民的身份權(quán)利和土地權(quán)利這一緊迫的社會轉(zhuǎn)型任務(wù),正敦促中國圍繞如何處置進城農(nóng)民的土地權(quán)利,建設(shè)一種推動社會自治的協(xié)商機制。通過這種機制,與土地權(quán)利相關(guān)的多個主體之間,能在各治理層次就相關(guān)改革達成公正協(xié)議。

這顯然不容易,但立志改革的政治家和憲政經(jīng)濟學者如果不能就如何建設(shè)這種協(xié)商機制進行建設(shè)性對話,不僅中國的城市化要走更多彎路,實現(xiàn)憲政也會更艱難。

作者為國際發(fā)展企業(yè)組織(IDE)研究員、浙江大學CARD特聘教授