我國(guó)耕地?cái)?shù)量灰色預(yù)測(cè)分析與耕地保護(hù)

岳云華,冉清紅,孫傳敏,謝德體

(1.成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院,四川成都610059;2.綿陽師范學(xué)院資源環(huán)境工程學(xué)院,四川綿陽621000; 3.西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院,重慶400715)

我國(guó)耕地?cái)?shù)量灰色預(yù)測(cè)分析與耕地保護(hù)

岳云華1,2,冉清紅2,孫傳敏1,謝德體3

(1.成都理工大學(xué)地球科學(xué)學(xué)院,四川成都610059;2.綿陽師范學(xué)院資源環(huán)境工程學(xué)院,四川綿陽621000; 3.西南大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院,重慶400715)

集成曲線估計(jì)模型和灰色數(shù)列模型方法,預(yù)測(cè)2011—2020年的耕地總量。研究表明:2015年耕地面積為11 996.62萬hm2,2015—2020年的耕地預(yù)測(cè)值與耕地紅線的差值介于-3.38萬～-219.62萬hm2;2015—2020年的耕地總量低于耕地紅線,政府行為在耕地保護(hù)中起關(guān)鍵作用。提出耕地保護(hù)措施:國(guó)家設(shè)立耕地農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)和農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓金制度、建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu),同時(shí)賦予農(nóng)戶耕地使用權(quán)、發(fā)展權(quán)和保護(hù)權(quán),地方土管部門嚴(yán)把建設(shè)占用耕地關(guān)、依法管理耕地和用好規(guī)劃工具等。

曲線估計(jì)模型;灰色數(shù)列模型;行為主體;保護(hù)耕地。

目前,耕地減少呈加劇趨勢(shì)[1,2]。根據(jù)統(tǒng)計(jì), 1983-2006年共減少耕地2 203.24萬hm2,凈減少耕地1 222.16萬hm2,年均凈遞減50.92萬hm2,年均凈遞減率為0.3977%①據(jù)中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒和中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒中的耕地面積數(shù)據(jù)計(jì)算得出。。為了保護(hù)耕地,我國(guó)在1997年設(shè)置的耕地紅線目標(biāo)是:2000年的耕地保有量為12 933萬hm2,2010年的耕地保有量為12 801萬hm2[3]。實(shí)際上,2000年全國(guó)耕地面積減至12 824.31萬 hm2[4],比1997年設(shè)置的耕地紅線目標(biāo)低108.69萬hm2,接近2010年的耕地紅線。為此,《國(guó)土資源“十五”計(jì)劃綱要》在 2001年又將2005年的耕地紅線目標(biāo)調(diào)整為12 800萬hm2[5],但受多種因素影響,全國(guó)耕地面積在2005年就減至12 208.27萬hm2[6],再次突破12 800萬hm2的耕地紅線。2006年,國(guó)務(wù)院第三次調(diào)整耕地紅線目標(biāo)為“2020年死守1.2億hm2”[7]。我國(guó)正處在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期,快速城市化進(jìn)程對(duì)土地非農(nóng)化的剛性需求大,耕地減少是必然趨勢(shì)。鑒于前兩次突破耕地紅線的行為,預(yù)測(cè)2020年前的耕地發(fā)展變化趨勢(shì),基于行為主體的視角,創(chuàng)新耕地保護(hù)對(duì)策,為國(guó)家耕地宏觀管理的科學(xué)決策提供參考。

1 研究方法與數(shù)據(jù)

1.1 灰色預(yù)測(cè)方法

經(jīng)過一定方式處理而生成的序列數(shù)據(jù)稱為“模塊”。由已知數(shù)據(jù)序列構(gòu)成白色模塊,白色模塊外推得到的預(yù)測(cè)值構(gòu)成灰色模塊?？此茻o規(guī)律的復(fù)雜客觀系統(tǒng)的數(shù)據(jù),總是蘊(yùn)含著某種規(guī)律性,以灰色模塊概念為基礎(chǔ)進(jìn)行灰色預(yù)測(cè),就是對(duì)無規(guī)律的原始數(shù)據(jù)按照一定方式進(jìn)行處理,使其成為較有規(guī)律的時(shí)間序列數(shù)據(jù),再建立灰色數(shù)列 GM(1,1)模型,預(yù)測(cè)2011-2020年我國(guó)耕地總量年變化。

1.2 數(shù)據(jù)來源與處理

1983-1995年的原始數(shù)據(jù)源于中國(guó)農(nóng)業(yè)部《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒(2007年)》,1996-2006年耕地面積數(shù)據(jù)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)局《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(1996-2007年)》,不同行為主體在2005年的耕地?cái)?shù)據(jù)源于《中國(guó)國(guó)土資源年鑒(2006年)》。鑒于1996年前后耕地面積在統(tǒng)計(jì)口徑上有很大差別,構(gòu)建灰色數(shù)列前必須對(duì)1996年前的數(shù)據(jù)進(jìn)行修正。很多變量都具有隨時(shí)間變化的特性,選擇時(shí)間作為自變量,建立因變量隨時(shí)間變化的、簡(jiǎn)單而又比較適合的曲線估計(jì)模型,有利于把握因變量隨時(shí)間變化的規(guī)律,預(yù)測(cè)因變量的未來發(fā)展趨勢(shì)。以1983-1995年的耕地面積(M)數(shù)據(jù)作因變量,時(shí)間(T)為自變量,在SPSS16.0軟件平臺(tái)上,建立耕地總量隨時(shí)間變化的曲線估計(jì)模型:

模型(1)的擬合值與1983-1995年統(tǒng)計(jì)面積值的擬合誤差介于-0.2916%～0.2020%,擬合精度很高,其測(cè)算出的理論值可用來修正1983-1995年的統(tǒng)計(jì)耕地總面積。修正后的1983-1995年數(shù)據(jù)和1996-2006年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)共同組成一個(gè)長(zhǎng)達(dá)24a的灰色數(shù)列,其變化過程見圖1,這是耕地面積變 化趨勢(shì)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

圖1 1983-2006年我國(guó)耕地面積隨時(shí)間的變化過程Fig.1 The change of arable land area in China from 1983 to 2006

2 灰色數(shù)列 GM(1,1)模型預(yù)測(cè)耕地面積

2.1 灰色數(shù)列 GM(1,1)模型

基于DPS7.0平臺(tái),建立灰色數(shù)列 GM(1,1)模型(2)。模型(2)具有從無規(guī)律的耕地總量變化數(shù)據(jù)中尋找耕地總量變化規(guī)律性的特點(diǎn),能夠科學(xué)預(yù)測(cè)耕地總量變動(dòng)的未來趨勢(shì)。

模型(2)的評(píng)價(jià)為:C=0.2304很好,p=1.0000很好。模型(2)對(duì)1983-2006年耕地面積的擬合值與實(shí)際值之間的誤差較小,其擬合誤差的百分率介于-1.9745%～1.5895%之間,說明模型(2)可以用來預(yù)測(cè)耕地總量的年變化量。

2.2 預(yù)測(cè)結(jié)果分析

據(jù)模型(2)預(yù)測(cè)2020年前的耕地面積值(表1)。到2015年,預(yù)測(cè)耕地面積為11 996.62萬hm2,比2006年國(guó)務(wù)院第三次設(shè)定的耕地紅線少3.38萬hm2。2015-2020年的耕地面積預(yù)測(cè)值與耕地紅線的差值介于-3.38萬～-219.62萬hm2,比耕地紅線面積少0.0282%～1.8302%。2011-2020年耕地年均下降速度為0.3329%,比1983-2006年的年均減少速度低0.0648%,但明顯高于2006-2020年的減少速度,這與“十一五”期間的土地開發(fā)、土地整理等在一定程度上補(bǔ)充部分耕地、延緩耕地總量減少有關(guān)。

表1 2011—2020年耕地總面積預(yù)測(cè)Table 1 The predicted area of arable land in China from 2011 to 2020

在2011-2020年,各年份耕地面積相對(duì)于前一年的耕地年內(nèi)凈減少量介于42.9萬～44.4萬hm2(圖2)。盡管耕地年內(nèi)凈減少量可能緩和,但從“十二五”開始,受多種因素影響,耕地補(bǔ)充能力可能有所削弱,從“十二五”的最后一年開始,耕地總量可能會(huì)低于國(guó)務(wù)院規(guī)定的1.2億hm2,保住2020年的耕地紅線遇到挑戰(zhàn)。要保證不突破耕地紅線,必須創(chuàng)新耕地管理制度,針對(duì)各類行為主體在耕地保護(hù)環(huán)節(jié)的地位和利益關(guān)系,構(gòu)建政策性激勵(lì)-約束機(jī)制。

圖2 2011-2020年耕地減少量變化Fig.2 The estimated area of cultivated land reduction in China from 2011 to 2020

3 基于政府行為的激勵(lì)-約束耕地保護(hù)機(jī)制

從行為分析角度研究土地管理,國(guó)外開始較早[8,9],國(guó)內(nèi)開始晚[10]。政府、村組(社)、企業(yè)和個(gè)人是耕地總量減少的行為主體。導(dǎo)致耕地減少的行為主體盡管具有多元性,但我國(guó)現(xiàn)行土地所有制從根本上定義了政府在其過程中的關(guān)鍵作用?；谡袨橹黧w的耕地保護(hù)制度創(chuàng)新,對(duì)從源頭上保護(hù)耕地、控制耕地總量減少態(tài)勢(shì)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.1 制度革新

設(shè)立耕地農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán),讓農(nóng)業(yè)部履行監(jiān)察職責(zé),參與耕地保護(hù)。耕地非農(nóng)化實(shí)際上就是耕地喪失農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán),客觀上使農(nóng)業(yè)發(fā)展受到不利影響。農(nóng)業(yè)部應(yīng)主動(dòng)維護(hù)農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)不受或少受影響。中央政府具有強(qiáng)烈的耕地保護(hù)傾向[11],可以考慮授予農(nóng)業(yè)部代表中央政府對(duì)耕地農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)進(jìn)行監(jiān)管,制約國(guó)土部門對(duì)耕地非農(nóng)化的審批行為。設(shè)立農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓金制度,對(duì)確實(shí)要占用耕地的項(xiàng)目,通過評(píng)估,按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)向國(guó)庫繳納農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓金,由國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓金進(jìn)行統(tǒng)一安排,用于提高其它農(nóng)業(yè)用途耕地的綜合生產(chǎn)能力。

3.2 耕地管理模式創(chuàng)新

構(gòu)建第三方參與的耕地管理模式,如建立第三方耕地違法監(jiān)督機(jī)構(gòu),越級(jí)查處各級(jí)耕地違法行為。耕地減少行為主要與地方政府有關(guān),地方管理部門出于地方利益與發(fā)展的需要,受非農(nóng)化利益驅(qū)動(dòng),不斷占用土地,談發(fā)展的多、談保護(hù)的少[12,13],耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡停留在概念規(guī)劃層面,土地管理法執(zhí)行不嚴(yán),為了規(guī)避土地法,把大宗用地化整為零的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。傳統(tǒng)的逐級(jí)垂直負(fù)責(zé)制,很難監(jiān)管地方政府耕地管理中的不良行為,很多問題在暴露時(shí)很難更改,即使查處也難以恢復(fù)以前的農(nóng)業(yè)用途。鑒于此,如果能夠設(shè)立一個(gè)國(guó)土資源部直管的、超脫于地方管理之外的監(jiān)管機(jī)構(gòu),借助現(xiàn)代技術(shù)手段,專門負(fù)責(zé)收集耕地違法信息,暢通民眾的訴求渠道,受理耕地違法案件,為受害方提供法律援助,利于查處耕地違法行為。監(jiān)管機(jī)構(gòu)除編內(nèi)人員外,還可以聘請(qǐng)一些非營(yíng)利私人機(jī)構(gòu)人員、公益事業(yè)人員、專家教授和有責(zé)任感的社會(huì)賢達(dá)等參加,賦予他們一定的監(jiān)督職能。

3.3 政府激勵(lì)農(nóng)戶耕地保護(hù)

國(guó)家從法律層面創(chuàng)新耕地管理放權(quán)制度,激勵(lì)農(nóng)戶耕地保護(hù)。發(fā)揮農(nóng)民群眾的能動(dòng)性,健全法律法規(guī),加大執(zhí)法處罰力度,有利于遏止違規(guī)占用耕地行為[14]。在土地使用權(quán)基礎(chǔ)上,分離出發(fā)展權(quán)和保護(hù)權(quán),擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)耕地者的權(quán)力范圍,有利于激勵(lì)農(nóng)戶耕地保護(hù)的積極性,將耕地保護(hù)行為落到實(shí)處。耕地是農(nóng)戶的最后生存保障,失去耕地使用權(quán),農(nóng)戶就失去生存保障,所以,把使用權(quán)寫進(jìn)土地管理法。農(nóng)民除了生存還需要發(fā)展,支撐其發(fā)展的基礎(chǔ)資源不是進(jìn)城務(wù)工,而是承包耕地。鑒于此,從耕地使用權(quán)中再分離出發(fā)展權(quán),在耕地非農(nóng)化時(shí),對(duì)農(nóng)民喪失的發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償,利于激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性。我國(guó)土地管理法賦予農(nóng)戶保護(hù)、管理和合理利用土地的“義務(wù)”,需要將保護(hù)“義務(wù)”上升為“保護(hù)權(quán)”,并將耕地“保護(hù)權(quán)”轉(zhuǎn)移給承包農(nóng)戶。只有當(dāng)農(nóng)戶擁有“使用權(quán)”、“發(fā)展權(quán)”和“保護(hù)權(quán)”時(shí),才能成為耕地保護(hù)的直接參與者和實(shí)踐者,才能使耕地保護(hù)行為落到實(shí)處。

3.4 土地管理部門的耕地保護(hù)

首先管住地方政府占用耕地行為。地方政府耕地保護(hù)動(dòng)力不足[11],在耕地向建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中,地方政府及其所屬部門扮演了十分重要的角色[15],地方政府成為土地違法主體[16,17]。1988-2006年盡管地方政府違法行為僅占各類耕地違法行為的14.28%,但因地方政府是耕地管理的主體,其行為具有示范效應(yīng),嚴(yán)重影響其公信力,助推各種行為主體共同參與的立體耕地違法體系的形成。所以,管住地方政府占用耕地行為,就是扼住了保護(hù)耕地的閥門。

嚴(yán)把非農(nóng)建設(shè)占用耕地關(guān)。盡管建設(shè)用地在1988-2006年的耕地減少中僅占14.28%,排第3位,但隨著西部大開發(fā)中生態(tài)建設(shè)工程逐步發(fā)揮作用,生態(tài)退耕逐步減少,建設(shè)占地將逐步成為耕地減少的主導(dǎo)因素。2010-2020年正是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略機(jī)遇期,對(duì)非農(nóng)建設(shè)用地的供應(yīng)可能有特殊要求,可能會(huì)導(dǎo)致建設(shè)占用和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為耕地減少的第一、二主成分因素。所以,要減少耕地占用,關(guān)鍵是要把住建設(shè)用地關(guān)口。

行政管理耕地的重點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)法。地方土地管理部門要嚴(yán)格執(zhí)法,依法辦事才是有效保護(hù)耕地的源頭。鑒于耕地資源國(guó)情,國(guó)家采取嚴(yán)厲的耕地保護(hù)政策符合中國(guó)實(shí)際,采取強(qiáng)而有力的土地管理、土地宏觀調(diào)控措施,增強(qiáng)全民耕地保護(hù)意識(shí),依法管理耕地是必要的。首先要依據(jù)土地管理法,明確土地利用總體規(guī)劃的地位,科學(xué)編制總規(guī)、嚴(yán)格執(zhí)行總規(guī)。第二,應(yīng)不論耕地違法行為主體的身份,只論耕地違法的基本事實(shí),按照土地管理法的相關(guān)規(guī)定,給予相應(yīng)的查處。第三,對(duì)耕地違法行為主體的查處一定要及時(shí),包括立案、違法事件查處、結(jié)案都要及時(shí)。第四,堅(jiān)決杜絕政府性耕地違法,對(duì)其行為主體要嚴(yán)查、嚴(yán)辦。

用好土地整理規(guī)劃工具,緩解耕地?cái)?shù)量減少。通過土地整理規(guī)劃,適量補(bǔ)充耕地。1998-2005年全國(guó)土地整理實(shí)踐補(bǔ)充耕地213.3萬hm2,年均近26.67萬 hm2[18]。湖南省2000-2003年土地整理年均補(bǔ)充耕地0.72萬hm2,連續(xù)4年實(shí)現(xiàn)耕地的占補(bǔ)平衡并略有節(jié)余[19];江蘇省吳江市1992-2000年通過土地整理補(bǔ)充非農(nóng)建設(shè)占用的耕地后還凈增耕地306.67 hm2[20]。可見土地開發(fā)整理補(bǔ)充一定數(shù)量的耕地,能夠在一定程度上緩解耕地總量減少,但要認(rèn)識(shí)到土地整理潛力的有限性[21]。

4 結(jié)論

灰色數(shù)列模型預(yù)測(cè)結(jié)果表明,2020年耕地總量低于新的耕地紅線。在2020年前的城市化規(guī)模擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張等外延性和內(nèi)涵性發(fā)展因素還將進(jìn)一步強(qiáng)化空間競(jìng)爭(zhēng),土地開發(fā)、整理和復(fù)墾等措施補(bǔ)充耕地的潛力有限,非農(nóng)經(jīng)濟(jì)與農(nóng)業(yè)相互爭(zhēng)奪空間的客觀事實(shí)將在一定時(shí)期繼續(xù)存在,甚至還會(huì)加強(qiáng),耕地總量減少變化難以消除,這些因素都說明灰色預(yù)測(cè)結(jié)果有可能變成現(xiàn)實(shí)。

要保住耕地紅線,各級(jí)政府都應(yīng)該進(jìn)行耕地管理制度創(chuàng)新。從中央政府層面設(shè)立耕地的農(nóng)業(yè)發(fā)展權(quán)并讓農(nóng)業(yè)部門參與耕地保護(hù)、建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)跨級(jí)查處各級(jí)耕地違法行為、在土地使用權(quán)基礎(chǔ)上分離出農(nóng)民的發(fā)展權(quán)和保護(hù)權(quán)等耕地管理制度創(chuàng)新,地方政府層面應(yīng)杜絕亂占耕地行為并嚴(yán)把建設(shè)占用耕地關(guān),地方土地管理部門依法管理耕地并嚴(yán)格執(zhí)法、通過土地整理規(guī)劃適量補(bǔ)充耕地等措施強(qiáng)化耕地保護(hù)與管理。

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Abstract:The purposeof this paper is to analyze the government-driven mechanism affecting the reduction of cultivated land and the perfo rmance fo r the cultivated land p rotected by governments in China.The integrated curve estimation model and the gray seriesmodel are emp loyed to study the total cultivated land change p rocess from 1983 to 2006,and p redict the change tendency f rom 2011 to 2020.The result show s that theremay be the total cultivated land area of 119.9662 million hectares in 2015,having a differential area of-33 800 to-2 196 200 hectares in China between the to tal estimated arable land and the Red Line suggested by government from 2015 to 2020.The conclusion is draw n that the total arable land areamay be less than the value of Red Line during 2015 and 2020,so the governments p lay a critical role in the cultivated land p rotection.Then the autho rs suggest that the p rio r development system of national agricultural land use and agricultural development transferred-funds depending on the cultivated land should be established by the government and themeasures would be taken to build a third-party monito ring mechanism and give farmers the particular rights of cultivated land use,development and p rotection.The departmentsof land management should p revent the arable land from occupying to the building and control strictly the arable land use in acco rdance w ith the land management law and p rotect the cultivated land in light w ith the land use p lanning in future.

Key words:curve estimation model;GM(1,1)model;behavio r actors;cultivated land p rotection

Grey Predication of Cultivated Land Change and Analysis of Farm land Protection in China

YUE Yun-hua1,2,RAN Qing-hong2,SUN Chuan-min1,XIEDe-ti3
(1.College of Earth Science,Chengdu University of Technology,Chengdu 610059; 2.School of Resources&Environment Engineering,M ianyang N ormal University,M ianyang 621000; 3.College of Resources&Environment,Southw est University,Chongqing 400715,China)

F301.1

A

1672-0504(2010)06-0056-04

2010-07-01;

2010-09-23

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金西部項(xiàng)目“西部地區(qū)耕地保護(hù)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制研究”(10XJY0021);綿陽師范學(xué)院科研基金項(xiàng)目“基于行為主體的耕地管理創(chuàng)新研究”(MA 2009008)

岳云華(1964-),男,博士研究生,教授,主要研究方向?yàn)橥恋毓芾?、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等。E-mail:szs0012009@yahoo.cn