從統(tǒng)計管理體制看統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的根源

壽光市羊口鎮(zhèn)人民政府 王秋蘭

近年來，統(tǒng)計數(shù)據(jù)日益受到人們的關(guān)注，從工資“被增長”到2009年房價同比增長1.5%，統(tǒng)計數(shù)據(jù)屢屢受到質(zhì)疑，統(tǒng)計部門的形象也因此受到影響。不可否認，即使在發(fā)達國家，統(tǒng)計數(shù)據(jù)也不可能做到完全準確，但也必須承認，我國的統(tǒng)計也確實因為自身的一些問題導致了數(shù)據(jù)失真。在造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真的原因問題上，很多人都提出過自己的看法，比如：統(tǒng)計人員素質(zhì)不高，地方政府法制觀念不強，統(tǒng)計執(zhí)法力度不大，統(tǒng)計制度統(tǒng)計方法不完善，等等。這固然可以從一定程度上解釋數(shù)據(jù)失真的原因，但這些原因都是表面的，最根本的原因應(yīng)該是僵滯的統(tǒng)計管理體制。離開本質(zhì)的根本的原因，去要求統(tǒng)計人員堅持原則，要求地方政府加強法制觀念只能是一句空話，結(jié)果只能是舍本逐末，不可能從根本上解決問題。2010年1月1日實施的新《統(tǒng)計法》也從堅持統(tǒng)計調(diào)查的獨立性、杜絕領(lǐng)導干部人為干預(yù)統(tǒng)計工作、對統(tǒng)計上弄虛作假等行為依法追究法律責任等方面作了進一步規(guī)定，相信會對提高統(tǒng)計的公信力起到積極的作用，但個人認為統(tǒng)計管理體制的改革更為重要和緊迫。

一、現(xiàn)行統(tǒng)計管理體制造成數(shù)據(jù)失真的作用機制

我國實行“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責”的統(tǒng)計管理體制，這種管理體制最早是在我國計劃經(jīng)濟時代提出來的，在當時條件下起到過積極作用，但在現(xiàn)行制度下，已經(jīng)顯現(xiàn)出較為嚴重的與現(xiàn)行制度不相適應(yīng)的地方，必須盡快進行改革。

現(xiàn)行制度下，地方各級政府都有自己的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標，下級政府完不成各項目標考核任務(wù)，上級政府也就很難完成，層層制定考核目標就成為了各級政府的“緊箍咒”和“殺手锏”，為完成考核目標，實行的辦法或重獎或重罰，甚至“一票否決”。實行目標考核，對于調(diào)動各級干部的積極性，使各項工作為完成工作目標服務(wù)，是積極的也是必要的，這里不對此進行深究，而重點從統(tǒng)計管理體制不能保證統(tǒng)計工作的獨立性方面進行論述。

統(tǒng)計調(diào)查的獨立性是指統(tǒng)計機構(gòu)在依法行使法定的調(diào)查職權(quán)時，其地位是相對獨立的。

現(xiàn)行統(tǒng)計管理體制造成統(tǒng)計工作的職能和地位不能獨立，主要通過兩個方面機制發(fā)生作用：一是統(tǒng)計部門無法承受巨大壓力，二是統(tǒng)計部門的利益驅(qū)動。

“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責”的統(tǒng)計管理體制下，統(tǒng)計部門和統(tǒng)計人員的事權(quán)即統(tǒng)計業(yè)務(wù)工作主要由上級統(tǒng)計部門安排，而人權(quán)（指用人權(quán)，下同）和財權(quán)則主要由同級地方政府決定，這種事權(quán)與人權(quán)財權(quán)分離的直接結(jié)果就是地方政府在完成考核任務(wù)的壓力和片面追求政績的利益驅(qū)使下，可以對統(tǒng)計人員發(fā)號施令，可以對統(tǒng)計數(shù)據(jù)指手劃腳。如果不能完成目標任務(wù)，就暗示甚至直接授意統(tǒng)計部門篡改統(tǒng)計數(shù)據(jù)。而作為業(yè)務(wù)主管部門的上一級統(tǒng)計部門，這時本應(yīng)堅持原則，為下級統(tǒng)計部門撐腰，但是因為不掌握獨立的人權(quán)和財權(quán)，同時也受到本級政府的考核壓力，即使知道下級統(tǒng)計部門篡改數(shù)據(jù)也聽之任之，根本無法承擔下級統(tǒng)計部門的壓力，甚至，為完成本級政府的考核目標，還有可能指使下級統(tǒng)計部門造假。這種體制下，統(tǒng)計部門成為各方壓力的集中受力點，對統(tǒng)計部門來說，這種壓力不可避免，也無法消除，當統(tǒng)計部門無法承受這種壓力的時候，數(shù)據(jù)失真也就成了必然。

從統(tǒng)計部門的利益方面來說，由于人權(quán)和財權(quán)主要由地方政府決定，地方統(tǒng)計部門既為地方政府考核提供數(shù)據(jù)，同時也是地方政府考核的對象。與政府關(guān)系的好壞直接影響到統(tǒng)計部門負責人的職務(wù)升降，影響到本部門考核結(jié)果是獎是罰，獎金是多是寡，而保持與政府良好關(guān)系的最低標準就是要配合地方政府的工作，聽領(lǐng)導的話，“與黨委政府保持一致”。這種利益驅(qū)動在一定范圍內(nèi)和一定程度上也波及到了統(tǒng)計調(diào)查對象，地方政府通過制定獎懲措施，對完成目標的企業(yè)、部門等或重獎或重罰，這時，按實際報數(shù)的單位很可能會吃虧，為獲得最大的利益，這些企業(yè)或部門上報數(shù)據(jù)時也可能造假。這種利益驅(qū)動，對統(tǒng)計數(shù)據(jù)失真起了推波助瀾的作用。

通過以上兩種機制的相互作用，使統(tǒng)計失去了獨立性，統(tǒng)計數(shù)據(jù)失去了真實性，統(tǒng)計的可信度必然受到質(zhì)疑。這種情況下，統(tǒng)計部門實際上僅僅成了使本級政府統(tǒng)計數(shù)據(jù)合法化的工具，這樣的數(shù)據(jù)根本無法說明經(jīng)濟社會發(fā)展的真實情況。當然這僅僅是個別現(xiàn)象，但即使是小范圍的個別現(xiàn)象，也足以造成極壞的影響。

二、現(xiàn)行統(tǒng)計管理體制改革的著力點——保障統(tǒng)計的獨立性

國外的統(tǒng)計管理體制在保障統(tǒng)計調(diào)查的相對獨立性方面大都比我國強，很少實行雙重領(lǐng)導和經(jīng)費分擔。要改革現(xiàn)行的統(tǒng)計管理體制，保障統(tǒng)計調(diào)查的獨立性是必須堅持的最重要原則。具體從以下幾個方面加以論述。

在統(tǒng)計工作運行機制中保證統(tǒng)計工作的獨立性，應(yīng)對統(tǒng)計實行垂直管理，并整合各種部門統(tǒng)計資源。這個問題上，很多國外的做法值得我們參考和學習，在充分考慮我國實際情況的前提下，不防借鑒一下國外的經(jīng)驗。比如加拿大等國實行“專業(yè)統(tǒng)計集中，地方統(tǒng)計集中”的統(tǒng)計體制，中央統(tǒng)計局行使官方統(tǒng)計職能，對專業(yè)統(tǒng)計管理業(yè)務(wù)相對集中，在地方設(shè)派出機構(gòu)。統(tǒng)計部門能較好地排除外界干擾，工作效率較高，數(shù)據(jù)質(zhì)量也較高。但是有時統(tǒng)計與行政管理脫節(jié)，容易出現(xiàn)供需矛盾；美、英、日等國則實行“專業(yè)統(tǒng)計分散，地方統(tǒng)計分散”的體制，中央統(tǒng)計局負責綜合性統(tǒng)計工作和管理協(xié)調(diào)工作，大量的統(tǒng)計調(diào)查則由政府各部門統(tǒng)計機構(gòu)和地方統(tǒng)計機構(gòu)承擔，中央局和地方統(tǒng)計機構(gòu)之間是一種協(xié)作與合作關(guān)系，統(tǒng)計供需矛盾減少，統(tǒng)計產(chǎn)品更符合使用者的需要，能保證數(shù)據(jù)的及時性。但是統(tǒng)計調(diào)查容易出現(xiàn)重復與遺漏，國家統(tǒng)計資料缺乏整體性。在學習借鑒這些國家做法的同時，考慮我國各級地方政府對統(tǒng)計信息的需求和我國的財力狀況，實行中央和地方兩套獨立的統(tǒng)計體制顯然不現(xiàn)實，統(tǒng)計管理體制的改革應(yīng)向垂直管理方向進行，統(tǒng)計部門負責人由上級統(tǒng)計部門管理和任免，工作經(jīng)費主要由上級業(yè)務(wù)部門撥付，逐級向下派駐機構(gòu)，同時整合部門統(tǒng)計資源，將部門統(tǒng)計納入國家統(tǒng)計局的統(tǒng)一集中管理，規(guī)定國家各部門的統(tǒng)計負責人由國家統(tǒng)計局任免，在最大限度上減少地方政府干擾的同時，避免數(shù)出多門，減少浪費。

從統(tǒng)計工作外部環(huán)境上保證其獨立性，要明確禁止統(tǒng)計部門參與地方政府考核，保證統(tǒng)計工作不受地方政府考核目標的影響。在進行統(tǒng)計調(diào)查開始之前，要明確禁止將給各級政府考核的任務(wù)下達給統(tǒng)計部門，統(tǒng)計部門的任務(wù)只有統(tǒng)計調(diào)查，不參與地方政府考核。

建立通暢快捷的信息發(fā)布渠道，避免數(shù)據(jù)經(jīng)過各級政府之后才對外發(fā)布。在這方面，很多國家的做法也非常值得我們學習借鑒：加拿大、澳大利亞等國規(guī)定官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)必須同時向社會各界公開，統(tǒng)計局發(fā)布信息時不受政府部門干預(yù)，而澳大利亞則明確規(guī)定重要統(tǒng)計數(shù)據(jù)只有在向社會公布前一個小時才向財政部長報告。相比這些國家，我國的統(tǒng)計數(shù)據(jù)在向社會發(fā)布之前，各級政府領(lǐng)導甚至有些利益主體早就知道了，這就為地方政府干預(yù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)造成了可乘之機。保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)布的公正性、權(quán)威性和嚴肅性也是今后我國統(tǒng)計管理體制改革的一個重要方面，也是統(tǒng)計獨立性的一個有效保障。

在統(tǒng)計職能的定位上，應(yīng)重申并強調(diào)統(tǒng)計的職能是信息、咨詢和監(jiān)督，而不是考核。有些地方，統(tǒng)計的職能發(fā)生了較為嚴重的偏離，給各級政府、各個部門考核成了統(tǒng)計的主要任務(wù)，統(tǒng)計數(shù)據(jù)的三大基本職能反而退居其次，如何讓統(tǒng)計的三大職能盡快回位，是保證統(tǒng)計獨立性的重要方面，進行統(tǒng)計管理體制改革也應(yīng)該著重考慮。

[1]熊健益.統(tǒng)計服務(wù)的國際比較研究[J].統(tǒng)計與決策.2009，（19）.

[2]賀鏗，鄭京平.中外統(tǒng)計體制比較研究[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2001.