論我國(guó)地方政府公共服務(wù)的“趨中”供給及治理取向

張新文,李文軍

(1.上海交通大學(xué)國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院,上海 200030;2.廣西民族大學(xué)管理學(xué)院,廣西南寧 530006)

一、 問(wèn)題的提出

改革開(kāi)放30多年來(lái),中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成績(jī),相當(dāng)程度上得益于“地方政府為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)”[1]。但同樣可見(jiàn)的是,伴隨著經(jīng)濟(jì)快速的增長(zhǎng),近年來(lái)不斷涌現(xiàn)的上學(xué)難、看病難、房?jī)r(jià)高等民生問(wèn)題依然突出。向全體公民提供公共服務(wù)既是政府的責(zé)任,也是公民應(yīng)享有的一項(xiàng)權(quán)利。相比中央政府頻頻頒布惠及民生的政策及舉措而言,地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域所承擔(dān)責(zé)任的程度非但沒(méi)有提升,反而不斷出現(xiàn)下降的趨勢(shì)[2]。作為公共服務(wù)供給方的地方政府層面到底出現(xiàn)了哪些問(wèn)題?為什么經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展,而改善民生的意愿卻難以實(shí)現(xiàn)?

國(guó)內(nèi)對(duì)地方政府提供公共服務(wù)的分析討論基本上都是在中央—地方政府間關(guān)系的分權(quán)框架下展開(kāi)。這里有兩種差異較大的學(xué)術(shù)流派,一種是以財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)為內(nèi)核的分權(quán)理論,以汪永成、李濤、周業(yè)安等為代表的學(xué)者認(rèn)為:地方政府間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)是決定公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵機(jī)制,地方財(cái)政支出會(huì)偏向有益于流動(dòng)性要素的公共服務(wù)[3-4]。另一種是以委托代理為框架的分權(quán)理論,如傅勇、鄭磊等學(xué)者認(rèn)為,中央政府對(duì)地方政府的激勵(lì)契約是決定公共服務(wù)提供結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵機(jī)制,地方財(cái)政的支出會(huì)偏向具有生產(chǎn)性質(zhì)、政績(jī)明顯的公共服務(wù)[5-6]。很明顯,財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)的分權(quán)理論把提供公共服務(wù)的地方政府看做是流動(dòng)性的角色,而以委托代理為基礎(chǔ)的分權(quán)理論把地方政府的行為看做是代理人的偏好。應(yīng)該說(shuō),這兩派理論都只是抓住了我國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)方面----財(cái)政分權(quán)或者政治集權(quán),而事實(shí)上地方政府是財(cái)政分權(quán)與政治集權(quán)的結(jié)合。地方政府在由改革前的“代理型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”轉(zhuǎn)變?yōu)楦母镏蟮摹爸\利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”角色過(guò)程中[7],獲得了可謀求自身利益的行動(dòng)空間。然而官員升遷的命運(yùn)又主要掌握在上級(jí)政府手中,壓力型體制并沒(méi)有發(fā)生重大改變[8]。為此,本文嘗試以地方政府的“多任務(wù)代理者角色”為分析框架,對(duì)我國(guó)地方政府在公共服務(wù)供給中一個(gè)普遍現(xiàn)象,即低水平的“趨中”行為進(jìn)行探討*① 本文所指的“趨中”是指地方政府尤其是省級(jí)政府對(duì)于涉及本行政區(qū)域公民的公共服務(wù)等在供給方面上存在中間位置的財(cái)政支出取向。,以對(duì)上述問(wèn)題作一初步回答。

二、 地方政府公共服務(wù)供給的“趨中”

社會(huì)學(xué)把“趨中”行為作為客觀的并可以觀察到的社會(huì)心理現(xiàn)象,而行為經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)此的研究關(guān)注于人類的心理以及行為傾向在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的影響。這一理論認(rèn)為,人是處在群體中的動(dòng)物,一個(gè)人的決策行為必然地受到周圍其他人的行為的影響。在信息約束的環(huán)境下,由于人類天然的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性,人類行為往往表現(xiàn)為“隨大流”的跟從行為,于是“投資者跟隨大流,投資選擇行為是對(duì)大眾行為的模仿,并不是參照自己挖掘的信息”[9],人們形象地將其稱為“羊群行為”。這一理論構(gòu)成了目前金融市場(chǎng)的主要解釋性分析。在分析地方政府公共服務(wù)供給的問(wèn)題上,行為經(jīng)濟(jì)學(xué)具有同樣的解釋力。把地方政府比做市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的投資經(jīng)理人,我們會(huì)發(fā)現(xiàn),如果投資經(jīng)理人的報(bào)酬數(shù)量依賴于同其他經(jīng)理人比較后的表現(xiàn),那么這些代理人的激勵(lì)將被扭曲,他們的投資行為也最終將以一種不合理的投資組合而收尾[注]公共選擇理論也是把政府作為類似于市場(chǎng)行為中的“經(jīng)濟(jì)人”屬性而看待。它認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)活動(dòng)的人是同樣的,沒(méi)有理由認(rèn)為同一個(gè)人由于場(chǎng)所不同就會(huì)以不同的動(dòng)機(jī)進(jìn)行活動(dòng)。所以在這層意義上,行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論與公共選擇理論都是基于相同的假設(shè)前提。。很明顯,公共服務(wù)供給的“趨中”行為就是指地方政府在提供公共服務(wù)時(shí),首先是進(jìn)行橫向(其他同級(jí)別的政府)與縱向(上級(jí)政府及下級(jí)政府)的對(duì)比,然后作出投入資金的決定,但是投入量的多少大致上趨為中位,即努力做到“不冒尖”。

我國(guó)地方政府的財(cái)政支出無(wú)疑是衡量公共服務(wù)在項(xiàng)目安排和項(xiàng)目質(zhì)量上是否“趨中”的重要指標(biāo),而且近年來(lái)持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為此奠定了良好的基礎(chǔ)。但是政府有錢之后,是否一定會(huì)投向公共服務(wù)領(lǐng)域呢?從全國(guó)的總體數(shù)據(jù)上看,涉及民生的主要公共服務(wù)項(xiàng)目,如教育、社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等,其支出占地方財(cái)政支出的總比例從2001年的34.2%增長(zhǎng)到2008年的37.8%,變化非常穩(wěn)定;而同時(shí)期的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出在22.1%～29.8%之間變動(dòng),政府行政費(fèi)用從8.9%增長(zhǎng)到16.5%,三者的極值比分別為1.1∶1.3∶1.8,后兩者的變化幅度比較大;而地方政府財(cái)政總支出的平均增長(zhǎng)率為20%左右,超過(guò)公共服務(wù)的支出增長(zhǎng)率。大多數(shù)地方政府對(duì)于主體公共服務(wù)支出的積極性是趨中的,即穩(wěn)定而不冒尖,遠(yuǎn)不如經(jīng)濟(jì)建設(shè)與行政費(fèi)用支出的增長(zhǎng)幅度。

分項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)上,以地方政府在文化服務(wù)方面的財(cái)政支出為例,文化方面的財(cái)政支出占總財(cái)政支出比例為2%～3%的省份在2001年占全國(guó)總省份的87%,2003年為74%,2005年為87%,2008年為80%,而支出比例在2%以下的以及3%以上的省份比較少(即文化支出比較冒尖的省份比較少)。與此同時(shí),我們從2008年教育支出在地方政府財(cái)政支出中的比例也可以觀察到這種“趨中”現(xiàn)象。支出比在15%～19%之間的省份占了近六成,其中東部4個(gè),中、西部各7個(gè);而在15%以下的省份,西部4個(gè),東部2個(gè);在19%以上的省份,西部2個(gè),中部1個(gè),東部4個(gè)。全國(guó)超過(guò)平均值17.2%的省份有16個(gè)[注]關(guān)于地方政府在文化方面的財(cái)政支出數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2009年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》,其項(xiàng)目名稱在2001年、2003年以及2005年是文化廣播事業(yè)費(fèi),而2008年是文化體育與傳媒事業(yè)支出費(fèi)。教育方面的支出比例是以2008年單獨(dú)年份作為比較。。

另外,我國(guó)地區(qū)差異大,東、中、西部各省份的財(cái)力不一樣。但是財(cái)政狀況較好的省份會(huì)投入更多的資金在醫(yī)療衛(wèi)生上嗎?實(shí)際上,2001—2008年間東部地區(qū)對(duì)醫(yī)療衛(wèi)生支出比例的平均值為4.53%,而同期的中部與西部比例分別為4.14%和4.58%,區(qū)域間差距較小,各省份間的醫(yī)療支出比例比較趨中。

與此形成鮮明對(duì)比的卻是地方政府投資增長(zhǎng)率連年上升,從2001年的平均13%增長(zhǎng)到2008年的平均25.9%,固定資產(chǎn)投資占GDP的比重從2001年的34.4%躍升到2008年的57%。2009年地方財(cái)政收入增長(zhǎng)率超過(guò)15%的省份占全國(guó)總數(shù)的48.4%,增幅為10%～15%的省份占35.4%,增幅在10%以下的省份只有16.2%。因此平均意義上,地方財(cái)政支出對(duì)主要公共服務(wù)的支出明顯偏低。

三、 地方政府公共服務(wù)“趨中”供給的原因分析

為什么地方政府在社會(huì)性公共服務(wù)支出方面長(zhǎng)期呈現(xiàn)低水平的趨中現(xiàn)象,特別是在中央提出建設(shè)服務(wù)型政府目標(biāo)后也沒(méi)有大的改變? 問(wèn)題的核心是地方政府在財(cái)政支出上存在著一種“選擇性”的政治和經(jīng)濟(jì)動(dòng)因,即能夠根據(jù)自身的效用偏好,有選擇性地履行職能。換句話說(shuō),地方政府已演變?yōu)橐粋€(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益集團(tuán),其政治職能的扮演不再是一個(gè)簡(jiǎn)單的行政主體角色,而經(jīng)濟(jì)職能上卻感受到更多的財(cái)政壓力,由此決定了其“多任務(wù)代理者”的角色運(yùn)行模式。而產(chǎn)生這一角色的原因,存在于以下三個(gè)方面。

1. 分稅制與預(yù)算軟約束外部環(huán)境

1994年的分稅制使得地方政府能支配的收入相對(duì)下降,事權(quán)擴(kuò)大伴隨著支出壓力的加重。盡管中央政府一再?gòu)闹贫壬弦?guī)范轉(zhuǎn)移支付體系,但是地方政府并沒(méi)有表現(xiàn)出改變既有財(cái)力的分配格局。2002年實(shí)行中央與地方共享部分所得稅后,更是提高了地方財(cái)政支出對(duì)中央財(cái)政的依存度[10]。也正“因?yàn)榈胤秸乃^‘機(jī)動(dòng)財(cái)力’相應(yīng)減少,從而或多或少地削弱了地方政府在相關(guān)方面的積極性”[11]。從公共服務(wù)供給的“趨中”行為的動(dòng)機(jī)上看,以土地出讓所獲得的預(yù)算外資金是地方財(cái)政收入的一個(gè)重要來(lái)源,因?yàn)椤百Y金集中獲得了更為優(yōu)先的地位,……資金集中的邏輯優(yōu)先對(duì)中央政府與地方關(guān)系的進(jìn)一步制度化發(fā)展產(chǎn)生了一定程度上的沖擊”[12]。雖然財(cái)政集中使中央財(cái)政收入明顯提高,但這樣做的成本非常高,因?yàn)榧瘷?quán)過(guò)度不但打擊地方的積極性,而且重犯計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的老毛病、重開(kāi)尋租大門[13]?；鶎迂?cái)政陷入困境,公共服務(wù)支出顯然受到了影響,于是以土地出讓所得的預(yù)算外收入成為地方政府一種“合理的尋租”,高房?jī)r(jià)問(wèn)題自然不可避免。另外,中央政府對(duì)地方政府財(cái)政預(yù)算上也存在軟約束問(wèn)題。因?yàn)楣卜?wù)供給的關(guān)鍵之處在于地方政府可支配財(cái)力的多少,同時(shí)應(yīng)該加上中央的稅收返還與預(yù)算外收入。從1993年到2007年間,中央與地方的收入差距就一直在縮小,但是地方收入自1995年以來(lái)就一直高于中央收入,中央、地方的支出變化也并不顯著,在這層意義上,中央政府所希望的“強(qiáng)干弱枝”目標(biāo)并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)[注]1994年分稅制前,地方政府占所有財(cái)政收入的80%,中央政府是20%,分稅制后逐漸縮小差距。到2007年,中央政府與地方政府幾乎各占所有財(cái)政收入的50%。具體可參見(jiàn)1994—2007年有關(guān)財(cái)政收支方面的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。。

2. 晉升以“GDP”為考核中心的行政官員動(dòng)機(jī)

以經(jīng)濟(jì)體制改革為起點(diǎn),中央通過(guò)“有選擇性的分權(quán)”,即行政分權(quán)和財(cái)政分權(quán),有效地激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性,其行為的自主性、獨(dú)立性增強(qiáng),成為“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”,由此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)激勵(lì)與地方政府較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)自主相結(jié)合,產(chǎn)生了“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)市場(chǎng)”[14]。但是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)取向也更多地關(guān)系到地方政府行政官員的利益,所以其效用目標(biāo)同時(shí)包括了經(jīng)濟(jì)利益與政治晉升,而后者似乎更加重要。正如國(guó)外學(xué)者所言:“有效行為的主要誘因就是,通過(guò)晉升和安全,實(shí)現(xiàn)一個(gè)人職業(yè)的發(fā)展。”[15]

具體來(lái)說(shuō),宏觀上的“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)市場(chǎng)”環(huán)境下,中央政府—地方政府之間的委托代理關(guān)系事實(shí)上是以一對(duì)多。為了節(jié)省監(jiān)督費(fèi)用與激勵(lì)地方政府,中央政府采取的是多任務(wù)的“政治承包”形式,并通過(guò)財(cái)政集權(quán),使地方政府達(dá)到中央的治理要求。表現(xiàn)在:承包合同里不僅具有維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定以及促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的責(zé)任,還要提供教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等多種地方公共產(chǎn)品[4]。微觀上看,因?yàn)榭?jī)效考核機(jī)制偏重于以GDP為中心,行政官員在事業(yè)晉升上的政治錦標(biāo)賽使地方政府產(chǎn)生了“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的局面。而正是由于這一外部動(dòng)力機(jī)制促使了地方政府在公共服務(wù)供給上的選擇。部分學(xué)者指出:尋求GDP的增長(zhǎng)而不斷擴(kuò)大固定資產(chǎn)投資,無(wú)論是衰退期,還是繁榮期,中國(guó)的地方政府都有強(qiáng)大的激勵(lì)來(lái)實(shí)施其擴(kuò)張偏向的財(cái)政政策[16]。為了規(guī)避中央政府對(duì)地方行政官員有意或無(wú)意地“懲罰”,各地都在尋找一個(gè)合適的比例,這樣的“趨中”行為也就不難理解了。

3. 公共服務(wù)意義中的社會(huì)建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相脫節(jié)

在傳統(tǒng)的發(fā)展理論中,經(jīng)濟(jì)政策與社會(huì)政策是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的體系。人們將經(jīng)濟(jì)政策看做是創(chuàng)造財(cái)富的手段,而將社會(huì)政策視為對(duì)貧困者提供收入保障的再分配機(jī)制,是不得已而為之的事情,社會(huì)建設(shè)必定會(huì)拖累經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。以建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為目標(biāo)的效率優(yōu)先、兼顧公平導(dǎo)向,事實(shí)上也強(qiáng)化了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心目標(biāo)的地方政府職能。在保持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下,發(fā)展的體制要素一定意義上加劇和固化了地方政府在公共支出結(jié)構(gòu)上的扭曲。

所以,公共服務(wù)供給的不足使得本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)成本相當(dāng)部分被轉(zhuǎn)嫁給了普通居民,從而加大了居民在教育、醫(yī)療、住房等方面的支出。這種成本的轉(zhuǎn)嫁很有可能迫使居民以增加儲(chǔ)蓄、縮減當(dāng)期消費(fèi)來(lái)應(yīng)對(duì),從而與其他支出一起改變著居民的長(zhǎng)期預(yù)期和消費(fèi)傾向,進(jìn)而導(dǎo)致地方政府難以啟動(dòng)和擴(kuò)大內(nèi)需,這無(wú)疑對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)構(gòu)成了嚴(yán)重威脅。內(nèi)需不足與官員晉升構(gòu)成了雙重壓力環(huán)境,故此在面對(duì)解決民生問(wèn)題與解除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩之威脅的抉擇面前,地方政府選擇了后者。為了維持一定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng),解決內(nèi)需不足的問(wèn)題,唯有選擇政府性的投資來(lái)彌補(bǔ),從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。在這樣的行為邏輯下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)與公共服務(wù)層面上的社會(huì)建設(shè)一定意義上變得“水火不容”,公共服務(wù)的“趨中”供給也就不難理解了。

四、 對(duì)地方政府公共服務(wù)“趨中”供給的治理取向

當(dāng)代著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯曾經(jīng)有這樣的感慨:“國(guó)家的存在對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)說(shuō)是必不可少的,但國(guó)家又是經(jīng)濟(jì)衰退的人為根源?！盵17]而其所指的“國(guó)家悖論”也就是“政府悖論”。世界銀行的研究結(jié)論與“諾斯悖論”基本一致,即“政府對(duì)一國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展以及這種發(fā)展能否持續(xù)下去有舉足輕重的作用。在追求集體目標(biāo)上,政府對(duì)變革的影響、推動(dòng)和調(diào)節(jié)方面的潛力是無(wú)可比擬的。當(dāng)這種能力得到良好發(fā)揮,該國(guó)經(jīng)濟(jì)便蒸蒸日上。若情況相反,則發(fā)展便會(huì)停滯不前”[18]。我們可進(jìn)一步推論出:地方政府是區(qū)域性公共服務(wù)提供的關(guān)鍵,然而地方政府又是公共服務(wù)供給低水平“趨中”行為的人為根源。顯而易見(jiàn),包括中央與地方政府自身的創(chuàng)新是擺脫“政府悖論”的重要途徑,對(duì)地方政府公共服務(wù)“趨中”供給的治理取向須要適應(yīng)迅速變化的社會(huì)環(huán)境,具體應(yīng)從以下幾方面入手:

1. 優(yōu)化分稅制的功能,建立可持續(xù)性的財(cái)政支持體制

可持續(xù)性的財(cái)政支持是地方公共服務(wù)供給的物質(zhì)保障?！?994年的分稅制改革,只是部分地取消了地方政府行使財(cái)政自主權(quán)的詭秘之道,但對(duì)于建立一個(gè)現(xiàn)代的、基于事權(quán)分工的政府間財(cái)政體制,還只是邁出了第一步?！盵19]各級(jí)政府間的財(cái)權(quán)和事權(quán)的科學(xué)、合理配置有利于提高各級(jí)政府公共服務(wù)能力。我們必須跳出集權(quán)與分權(quán)的傳統(tǒng)改革思路,重新從激勵(lì)各級(jí)政府提高財(cái)政能力的角度來(lái)配置財(cái)權(quán)和事權(quán)。財(cái)政能力決定財(cái)權(quán)和事權(quán)的范圍以及大小,也是連接財(cái)權(quán)和事權(quán)的中介。基層政府的財(cái)政能力是制約我國(guó)公共服務(wù)供給的關(guān)鍵因素,因?yàn)楹椭C社會(huì)的構(gòu)建以及基本公共服務(wù)的均等化,取決于基層政府運(yùn)用財(cái)政來(lái)解決民生問(wèn)題的能力。因此,一方面須賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)以提高財(cái)力;另一方面中央政府必須規(guī)范地方政府的收費(fèi)與預(yù)算外收入,強(qiáng)化對(duì)地方政府的財(cái)政約束。

2. 轉(zhuǎn)變現(xiàn)時(shí)的發(fā)展方式,強(qiáng)化社會(huì)政策的體系建設(shè)

國(guó)際金融危機(jī)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊,表面上看是對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的沖擊,實(shí)質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的沖擊。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)成為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的緊迫任務(wù),最主要的是我們必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)建設(shè)融為一體,確立“社會(huì)政策也是生產(chǎn)力”的發(fā)展取向,把社會(huì)建設(shè)“嵌入”到經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中,加大對(duì)社會(huì)保障、教育、培訓(xùn)、醫(yī)療服務(wù)等社會(huì)服務(wù)方面的投資,進(jìn)一步提高勞動(dòng)者的收入和發(fā)展機(jī)會(huì),改善其生活質(zhì)量,從而提高經(jīng)濟(jì)效率。這不僅起到預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)和管理風(fēng)險(xiǎn)的作用,也可以增加他們應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力,從而使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展融合在有序和穩(wěn)定的基礎(chǔ)上,符合財(cái)政政策的擴(kuò)大內(nèi)需方向。要做到發(fā)展經(jīng)濟(jì)與改善民生的內(nèi)在統(tǒng)一,中央政府有必要在法律層面制定具有適度普惠性的、有硬性指標(biāo)要求的社會(huì)政策。

3. 完善服務(wù)型政府的績(jī)效考核體系,創(chuàng)造公共服務(wù)的“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”

政府是基本社會(huì)公共品的提供者,提供公共服務(wù)是政府合法性的重要來(lái)源。在某種意義上講,當(dāng)代政府的主要職能是滿足社會(huì)公共需求,為人們提供充足、優(yōu)質(zhì)和廉價(jià)的公共服務(wù)。改革開(kāi)放后,中央政府對(duì)地方政府進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)分權(quán)把巨大的經(jīng)濟(jì)體分解為眾多獨(dú)立決策的小型地方經(jīng)濟(jì),創(chuàng)造出了各地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)的態(tài)勢(shì)。而中央政府以GDP為中心的績(jī)效考核,以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和官員本身的晉升壓力,促使了地方政府通過(guò)控制各種要素來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì),發(fā)展型政府由此形成。在以GDP為目標(biāo)的環(huán)境下,地方經(jīng)濟(jì)得到了發(fā)展,但是公民之間的收入差距、環(huán)境污染、公共服務(wù)供給不足等問(wèn)題日漸凸顯。服務(wù)型政府的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義,在建設(shè)這一目標(biāo)的過(guò)程中,服務(wù)型政府的考核體系應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的功能定位,制定動(dòng)態(tài)和相對(duì)的績(jī)效評(píng)估指標(biāo),強(qiáng)化地方政府的服務(wù)責(zé)任,并適當(dāng)?shù)匮娱L(zhǎng)地方政府官員的任期,使地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)主要體現(xiàn)為公共服務(wù)范圍內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng),地方政府的政績(jī)主要體現(xiàn)為提供良好的公共產(chǎn)品與透明有序的市場(chǎng)環(huán)境。換句話說(shuō),中央政府有責(zé)任創(chuàng)造的是地方政府在公共服務(wù)方面的“競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)”,而不是“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的優(yōu)先排序。

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