非營(yíng)利組織公信力缺失的表現(xiàn)及其治理對(duì)策※

○李麗

非營(yíng)利組織公信力缺失的表現(xiàn)及其治理對(duì)策※

○李麗

非營(yíng)利組織是指獨(dú)立于政府機(jī)構(gòu)和營(yíng)利機(jī)構(gòu)之外不以獲取利潤(rùn)為目的、為社會(huì)公益或共益服務(wù)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品的機(jī)構(gòu)。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，非營(yíng)利組織在我國(guó)獲得了前所未有的迅速發(fā)展，呈現(xiàn)出欣欣向榮的景象。而多年來(lái)，由于受到歷史傳統(tǒng)、政治和法律環(huán)境不完善等諸多因素的影響，作為公民社會(huì)領(lǐng)域重要組成部分的非營(yíng)利組織也并非一塊凈土，其公信力缺失現(xiàn)象依然存在。

一、非營(yíng)利組織公信力缺失的表現(xiàn)

公信力是指獲得公眾信任的能力，或者說(shuō)是指社會(huì)對(duì)一個(gè)組織的認(rèn)可及信用程度。從非營(yíng)利組織的基本性質(zhì)與社會(huì)功能來(lái)看，公信力缺失主要是指非營(yíng)利組織的組織行為偏離志愿性公益機(jī)制，出現(xiàn)資源配置效率低下、價(jià)值取向的非公共性現(xiàn)象，從而在滿足社會(huì)多元化需求、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上，產(chǎn)生功能性和效率上的缺陷。

（一）資金監(jiān)管不到位，違法違規(guī)操作嚴(yán)重

1.非法侵占和貪污現(xiàn)象。非營(yíng)利組織工作人員利用職務(wù)上的便利，貪污挪用組織財(cái)產(chǎn)，出現(xiàn)非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)管理丑聞。例如，2004年10月19日東方時(shí)空以《小會(huì)計(jì)大案件》為題揭露了國(guó)家自然科學(xué)基金會(huì)會(huì)計(jì)卞中貪污挪用公款一案，卞中從1994年開(kāi)始利用基金會(huì)財(cái)務(wù)管理上的漏洞，在長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間里，涉嫌貪污1262.37萬(wàn)元、挪用公款2.0993億元。

2.違規(guī)籌資現(xiàn)象。新華網(wǎng)曾經(jīng)報(bào)道過(guò)沈陽(yáng)“陽(yáng)光兒童村”的付廣榮打著慈善組織的旗號(hào)，利用各種手段找尋、編造“烈士遺孤”，四處籌款，直到發(fā)生“烈士遺孤”跳墻逃跑的事件。以上事件從一個(gè)側(cè)面反映出我國(guó)非營(yíng)利組織在資金的管理使用中存在不少弊端，同時(shí)也反映出我國(guó)非營(yíng)利組織的信用危機(jī)。

（二）進(jìn)行各種營(yíng)利性質(zhì)的活動(dòng)

由于非營(yíng)利性原則具有很大的模糊性，很多組織利用這一特點(diǎn)從事各種營(yíng)利性質(zhì)的活動(dòng)。一些組織打著非營(yíng)利的幌子，掛靠在相關(guān)政府部門，利用政府的壟斷特權(quán)以及非營(yíng)利組織免稅特權(quán)，大肆謀取錢財(cái)，進(jìn)行營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（三）官辦色彩濃厚

非營(yíng)利組織主要有三種類型：一是由政府機(jī)構(gòu)改革轉(zhuǎn)化而來(lái)，二是由原國(guó)有企業(yè)職能部門轉(zhuǎn)化而來(lái)，三是社會(huì)自身產(chǎn)生的非政府組織。當(dāng)前我國(guó)的非營(yíng)利組織以第一、二類為主，第三類組織很少。從某種意義上講，我國(guó)大多數(shù)非營(yíng)利組織都是在政府的“母體”中衍生出來(lái)的，是政府職能部門的轉(zhuǎn)化物，緊緊“掛靠”政府主管部門，且具有了相應(yīng)的行政級(jí)別，成了政府的附屬機(jī)構(gòu)，這在很大程度上異化了非營(yíng)利組織的性質(zhì)，導(dǎo)致非營(yíng)利組織在組織目標(biāo)上不能保持其獨(dú)立性，工作中無(wú)法擺脫政府扶持，不能真正作為一種非營(yíng)利性質(zhì)的公益組織來(lái)獨(dú)立面向社會(huì)、面向市場(chǎng)。性質(zhì)異化在很大程度上降低了非營(yíng)利組織的公信力度。如果組織的產(chǎn)生不能遵循其固有的程序，組織的性質(zhì)與其功能不相吻合，非營(yíng)利組織很難獲取廣大群眾的信任。

以上種種失信事件的出現(xiàn)，損害了我國(guó)非營(yíng)利組織的社會(huì)形象，不僅給社會(huì)帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)損失，也嚴(yán)重降低了社會(huì)公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信任和支持。非營(yíng)利組織的公信力缺失不僅會(huì)影響非營(yíng)利組織的自身發(fā)展，同樣會(huì)損害公共利益，影響社會(huì)公信力建設(shè)，影響和諧社會(huì)的發(fā)展。如何治理非營(yíng)利組織出現(xiàn)的公信力問(wèn)題已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

二、非營(yíng)利組織公信力的內(nèi)部治理對(duì)策

（一）加強(qiáng)非營(yíng)利組織自身的道德建設(shè)

加強(qiáng)非營(yíng)利組織的道德建設(shè)，不僅要注重組織成員的個(gè)人道德建設(shè)，同時(shí)還應(yīng)該關(guān)注非營(yíng)利組織的整體道德文化建設(shè)。非營(yíng)利組織的道德內(nèi)涵必須要體現(xiàn)組織的宗旨和價(jià)值取向，其本身的特性決定它必須始終把公共責(zé)任放在第一位。因此，非營(yíng)利組織應(yīng)樹(shù)立以講信用為榮，不講信用為恥的道德意識(shí)。

非營(yíng)利組織具有很強(qiáng)的志愿性，通過(guò)對(duì)組織的性質(zhì)、使命進(jìn)行學(xué)習(xí)，將會(huì)加強(qiáng)成員對(duì)組織的認(rèn)同感，使其產(chǎn)生明確、崇高的公益使命，以高度的社會(huì)責(zé)任感為支撐，形成一種道德驅(qū)動(dòng)的自律，從而使非營(yíng)利組織能夠高效、廉潔地完成其使命。

（二）完善非營(yíng)利組織管理機(jī)構(gòu)

應(yīng)當(dāng)建立、健全理事會(huì)與監(jiān)事會(huì)，選舉合適的理事與監(jiān)事，聘用有公信力和工作能力的專職人員。完善理事會(huì)決策制度，理事會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)非營(yíng)利組織重大事項(xiàng)的決策，決策的具體執(zhí)行由專職人員負(fù)責(zé)。同時(shí)完善理事會(huì)與專職人員之間的監(jiān)督管理體制，通過(guò)嚴(yán)格的審核和定期的報(bào)告制度，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織內(nèi)部管理。

（三）提高非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息的透明度

建立以網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐的財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露制度。制定非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露的制度規(guī)范，約束非營(yíng)利組織財(cái)務(wù)信息公開(kāi)和報(bào)告行為，使非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)信息成為公開(kāi)可以獲得的信息，及時(shí)、準(zhǔn)確地披露組織的財(cái)務(wù)和管理狀況、組織的目標(biāo)、管理層和內(nèi)部職工薪酬及其與內(nèi)部職工及其他利益相關(guān)者有關(guān)的重大事項(xiàng)、治理結(jié)構(gòu)等。

（四）建立人才業(yè)績(jī)?cè)u(píng)估體系

在非營(yíng)利組織中，評(píng)估高層管理人員的業(yè)績(jī)是董事會(huì)（理事會(huì)）的一項(xiàng)基本職責(zé)。董事會(huì)或理事會(huì)將經(jīng)營(yíng)管理權(quán)委托給管理層的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)管理層管理能力和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的評(píng)估。而對(duì)經(jīng)理或高層管理人員的評(píng)估應(yīng)主要集中在業(yè)績(jī)的考評(píng)上：職業(yè)道德、領(lǐng)導(dǎo)水平、組織遠(yuǎn)景、達(dá)到組織業(yè)績(jī)目標(biāo)的能力以及經(jīng)理層或管理層與董事會(huì)的關(guān)系。

三、非營(yíng)利組織公信力的外部治理對(duì)策

我國(guó)非營(yíng)利組織一直是在政府的外部作用力下發(fā)展和運(yùn)作的。外部制度的完善是非營(yíng)利組織公信力建設(shè)強(qiáng)有力的外部推動(dòng)力。

（一）完善政府監(jiān)督制度

在非營(yíng)利組織外部監(jiān)督體系中，政府監(jiān)督是有效的制度化監(jiān)督方式，具有權(quán)威性和強(qiáng)制性。在當(dāng)前政府職能體制改革過(guò)程中，政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)有所加強(qiáng)。

當(dāng)前，政府監(jiān)督管理模式是以直接管理為主的模式，包括登記管理、日常管理、稅收管理等內(nèi)容。這種管理模式易損害非營(yíng)利組織的自治性，違背“小政府，大社會(huì)”的政府體制改革方向。政府的監(jiān)督管理模式應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐蚤g接管理為主的模式，政府主要以經(jīng)濟(jì)手段、財(cái)政稅務(wù)手段以及法律手段為主，行政手段為輔的監(jiān)督模式，通過(guò)經(jīng)濟(jì)和法律杠桿行使監(jiān)督職能。

（二）完善外部評(píng)估制度

由于政府是惟一具有法律權(quán)威對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估的部門，因此，應(yīng)加強(qiáng)政府評(píng)估制度。我國(guó)目前沒(méi)有專門的政府評(píng)估機(jī)構(gòu)與制度，可以考慮在民政部門中設(shè)立一個(gè)專門進(jìn)行非營(yíng)利組織評(píng)估的機(jī)構(gòu)，開(kāi)展評(píng)估工作。而由于政府監(jiān)督的能力有限，而且當(dāng)政府管制過(guò)大時(shí)容易限制遵紀(jì)守法的非營(yíng)利組織的發(fā)展，因此，有必要建立獨(dú)立的第三方評(píng)估制度。為了使我國(guó)非營(yíng)利組織的監(jiān)督走上科學(xué)化軌道，政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)起相關(guān)的責(zé)任，鼓勵(lì)公民社會(huì)設(shè)置獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，更好暢通公眾參與監(jiān)督的渠道，增強(qiáng)第三方評(píng)估監(jiān)督的權(quán)威基礎(chǔ)，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)其長(zhǎng)足發(fā)展。

（三）完善問(wèn)責(zé)制度

非營(yíng)利組織必須明確公共責(zé)任。從某種意義上說(shuō)，公共責(zé)任是問(wèn)責(zé)制的核心。非營(yíng)利組織必須明確以下幾個(gè)方面:（1）責(zé)任的主體,非營(yíng)利組織產(chǎn)生的特殊性決定了依法登記的非營(yíng)利組織都是公共責(zé)任的承擔(dān)者。（2）責(zé)任的客體,對(duì)非營(yíng)利組織而言，利益關(guān)系人的多樣性意味著責(zé)任客體的多樣性，每一個(gè)群體都很重要，但其彼此間的需求卻可能有所矛盾與沖突，例如捐款者的偏好與服務(wù)對(duì)象的需求之間可能就存有緊張的關(guān)系。（3）責(zé)任的內(nèi)容,非營(yíng)利組織問(wèn)責(zé)的核心是要保障和實(shí)現(xiàn)公共利益,即使命承諾的責(zé)任；對(duì)公益性資源進(jìn)行有效管理、運(yùn)作的責(zé)任；動(dòng)員并充分發(fā)揮志愿者作用的責(zé)任；提供公益性或互益性社會(huì)服務(wù)的責(zé)任；幫助弱勢(shì)群體的責(zé)任；推進(jìn)社會(huì)公益和社會(huì)進(jìn)步的責(zé)任感。

（四）加強(qiáng)信息公開(kāi)，促進(jìn)全民參與

加強(qiáng)信息公開(kāi)，第一步要做到完善信息公開(kāi)渠道。首先，應(yīng)當(dāng)健全非營(yíng)利組織對(duì)公眾的報(bào)告制度，以披露捐助資金的使用情況、組織行政費(fèi)用的比例、項(xiàng)目實(shí)施情況、捐助對(duì)象狀況是否通過(guò)這種方式得以改善等方面。其次，應(yīng)充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。最后，應(yīng)建立信用信息制度，非營(yíng)利組織信用信息庫(kù)應(yīng)當(dāng)包括組織信用信息與個(gè)人信用信息。組織信用信息包括非營(yíng)利組織從設(shè)立、變更到注銷整個(gè)過(guò)程的信息、組織在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中與工商、稅務(wù)、金融、保險(xiǎn)、公安等部門的有關(guān)信息、政府評(píng)估部門與獨(dú)立的第三方評(píng)估主體做出的評(píng)估信息等。個(gè)人信用信息包括個(gè)人的從業(yè)經(jīng)歷，有無(wú)不良社會(huì)記錄，有無(wú)重大過(guò)失或失職行為導(dǎo)致組織不良后果等。只有使公眾更加了解非營(yíng)利組織運(yùn)作的相關(guān)信息，才能激發(fā)公民參加的積極性。

而要實(shí)現(xiàn)有效的公民參與，還應(yīng)當(dāng)允許公民參與到?jīng)Q策制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)中，并通過(guò)舉行公眾聽(tīng)證會(huì)、建設(shè)性團(tuán)體交往、問(wèn)題研討會(huì)和工作室等方式了解公眾的期望與需求，避免由于非營(yíng)利組織中的職業(yè)專門知識(shí)發(fā)展造成的假設(shè)，即我們知道什么是對(duì)公眾最好的。因此，需建立公眾對(duì)非營(yíng)利組織的問(wèn)責(zé)制度化的渠道、以及政府部門、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和非營(yíng)利組織自身的投訴熱線等。

（五）加強(qiáng)法律制度建設(shè)

制定統(tǒng)一的非營(yíng)利組織的基本法。提高非營(yíng)利組織的立法層次，加強(qiáng)權(quán)威性基礎(chǔ)，并進(jìn)一步明確規(guī)定民間非營(yíng)利組織的權(quán)利、義務(wù)、地位和作用。通過(guò)基本法的形式切實(shí)保障公民結(jié)社和結(jié)社自由，限制非營(yíng)利組織的非法活動(dòng)。理清政府與非營(yíng)利組織的關(guān)系，保證非營(yíng)利組織內(nèi)部事務(wù)管理的獨(dú)立性和成立社團(tuán)的自主性，調(diào)整國(guó)家和公民社會(huì)之間以及國(guó)家權(quán)力和社會(huì)權(quán)利之間的關(guān)系，從而真正協(xié)調(diào)各個(gè)復(fù)雜利益主體間的關(guān)系。

在制定有關(guān)民間非營(yíng)利組織基本法的基礎(chǔ)上，修改和進(jìn)一步完善民間非營(yíng)利組織登記的專項(xiàng)法規(guī)體系。根據(jù)不同非營(yíng)利組織的類型制定相應(yīng)的單行法，改變“一法統(tǒng)攬”的情形。并在現(xiàn)行法規(guī)的基礎(chǔ)上，在非營(yíng)利組織的管理、財(cái)務(wù)和稅收、收支管理、募捐與捐助政策等方面建立有效的法律制度，使非營(yíng)利組織的運(yùn)作和活動(dòng)逐步規(guī)范化，盡快形成多層次、配套的法律法規(guī)體系。

（作者單位 湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院管理技術(shù)學(xué)院）

（責(zé)任編輯 崔光勝）

※本文系湖北省教育廳人文社科項(xiàng)目“農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織培育與發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)2010q095）的階段性研究成果。