退耕還林工程對(duì)陜北農(nóng)村發(fā)展的效應(yīng)分析——以榆陽(yáng)區(qū)為例

黨晶晶,付少平

(1.西北農(nóng)林科技大學(xué) 人文學(xué)院,陜西 楊陵712100;2.榆林學(xué)院管理學(xué)院,陜西榆林 719000)

退耕還林作為我國(guó)生態(tài)建設(shè)與保護(hù)的重要工程,對(duì)改善西部生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境,確保國(guó)家生態(tài)安全,防止生態(tài)惡化,提高全民生態(tài)保護(hù)意識(shí),實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。工程通過(guò)退耕還林還草和封育措施,不僅改善了項(xiàng)目實(shí)施地區(qū)的生態(tài)狀況,而且對(duì)改變退耕農(nóng)戶(hù)的生產(chǎn)生活方式,調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也具有積極的促進(jìn)作用。有關(guān)該項(xiàng)工程的效應(yīng)分析,是生態(tài)和社會(huì)學(xué)者研究的熱點(diǎn),但目前對(duì)該工程社會(huì)效應(yīng)的長(zhǎng)時(shí)序系統(tǒng)分析較少。榆林是陜北黃土高原水土流失最嚴(yán)重地區(qū)之一,同時(shí)也是國(guó)家退耕還林重點(diǎn)實(shí)施區(qū)。對(duì)該區(qū)退耕還林社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行系統(tǒng)分析,對(duì)深入揭示該項(xiàng)工程的綜合作用,完善退耕還林的后續(xù)政策,確保這一重要生態(tài)保護(hù)工程效益持續(xù)發(fā)揮作用具有重要借鑒意義。本文以榆林市榆陽(yáng)區(qū)為研究對(duì)象,通過(guò)統(tǒng)計(jì)資料,典型區(qū)調(diào)查等不同尺度研究,對(duì)10 a來(lái)退耕還林對(duì)農(nóng)村社區(qū)社會(huì)效應(yīng)進(jìn)行了分析評(píng)價(jià)。

1 研究區(qū)概況

榆陽(yáng)區(qū)位于陜北榆林市中部,屬典型的毛烏素沙漠與黃土高原過(guò)渡地帶,全區(qū)轄24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),486個(gè)行政村,總?cè)丝?6.1萬(wàn)人,其中農(nóng)業(yè)人口30萬(wàn)人。1999年實(shí)施退耕還林工程,截止2008年底累計(jì)完成退耕還林面積7.43萬(wàn)hm2,其中耕地還林1.82萬(wàn)hm2,宜林荒地造林5.51萬(wàn)hm2,封山育林666.67 hm2,全區(qū)造林保存面積達(dá)到30.11萬(wàn)hm2,林木覆蓋率42.7%。

2 退耕還林工程的社會(huì)效應(yīng)

退耕還林工程實(shí)施后,農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)生了積極的變化：

2.1 土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整,推動(dòng)了林業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展

1998年榆陽(yáng)區(qū)有耕地面積66 631 hm2,到2008年減少到51 440 hm2,年均減少率2.55%,1998-2002年,共減少11 458 hm2,年均減少率4.6%;2003-2007年耕地面積共減少2 604 hm2,年均減少率為1%,耕地面積的減少,土地利用結(jié)構(gòu)的改變加快了林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,也使農(nóng)民從低產(chǎn)耕地上解放出來(lái)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)[2]。

2.2 就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移

隨著退耕還林工程的實(shí)施,耕地的減少和剩余勞動(dòng)力的增加,使勞動(dòng)就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化。從1999年開(kāi)始,大量農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)(工業(yè)、建筑業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、批發(fā)零售業(yè)),退耕農(nóng)戶(hù)從事農(nóng)林牧漁產(chǎn)業(yè)的比重在不斷下降,由退耕前81%降到退耕后的70%,而從事建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員穩(wěn)中有升,比退耕前分別增加了5%和4%。這種就業(yè)結(jié)構(gòu)的多元化,不僅促進(jìn)了勞動(dòng)力在各個(gè)產(chǎn)業(yè)的社會(huì)分工,開(kāi)拓了新的產(chǎn)業(yè),擴(kuò)大了就業(yè)渠道,而且實(shí)現(xiàn)了剩余勞動(dòng)力的合理轉(zhuǎn)移。

2.3 生活方式的變化,擴(kuò)大了農(nóng)戶(hù)交往空間

(1)農(nóng)戶(hù)交往方式日益開(kāi)放。退耕前,榆陽(yáng)區(qū)農(nóng)戶(hù)以單一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主,過(guò)著自給自足的農(nóng)耕生活,對(duì)土地有著很強(qiáng)的依賴(lài)性,因此農(nóng)民的流動(dòng)性很小,農(nóng)民交往對(duì)象僅局限于與親戚和周?chē)煜さ泥従?交往范圍狹小,交往關(guān)系直接、簡(jiǎn)單,對(duì)外交往頻度低,且大多是以血緣為主的家族內(nèi)部交往。退耕后,隨著耕地面積的減少,退耕農(nóng)戶(hù)由單純依靠土地生存轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽恐R(shí)、技術(shù)和副業(yè)等多種方式生存,農(nóng)村剩余的勞動(dòng)力大量外出打工,增強(qiáng)了農(nóng)民的流動(dòng)性,這樣就改變了原有的以血緣和地緣為主的社會(huì)交往,農(nóng)民的業(yè)緣交往得到發(fā)展。退耕農(nóng)戶(hù)社會(huì)交往的空間范圍逐漸擴(kuò)大,交往形式也日益多樣化。農(nóng)戶(hù)的交往基礎(chǔ)由血緣、地緣占主導(dǎo)地位變?yōu)闃I(yè)緣、趣緣占主導(dǎo)地位,交往范圍由狹窄變得寬闊,交往方式由傳統(tǒng)的、封閉的交往方式變?yōu)楝F(xiàn)代的、開(kāi)放的交往方式。

表1 榆陽(yáng)區(qū)退耕前后農(nóng)戶(hù)就業(yè)結(jié)構(gòu)變化及比例

(2)農(nóng)戶(hù)閑暇生活方式不斷豐富。退耕前農(nóng)民基本上是單一的農(nóng)耕生活,日出而作,日落而息,春耕秋收,一年四季幾乎沒(méi)有閑暇時(shí)間。即使在冬季,相對(duì)清閑,他們也沒(méi)有什么太多的閑暇方式,只是自?shī)市秃拖r(shí)間型。據(jù)調(diào)查,在退耕前,榆陽(yáng)區(qū)農(nóng)民在冬季閑暇時(shí)間內(nèi),有65%左右是串門(mén)聊天,21%左右是看電視,10%左右是打撲克或搓麻將,其它方式占4%左右。退耕后,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整,改變了村民的勞作方式,也使村民的閑暇活方式多樣化。許多退耕農(nóng)戶(hù)外出打工后,在城鎮(zhèn)閑暇方式的示范效應(yīng)下,開(kāi)始在閑暇時(shí)間內(nèi)讀書(shū)看報(bào),甚至上網(wǎng)了解各種信息,還有一些年齡較大的退耕農(nóng)戶(hù)在家中發(fā)展自己的業(yè)余愛(ài)好,進(jìn)行編制、剪紙、扭秧歌、唱信天游等民間藝術(shù)活動(dòng),可見(jiàn)退耕前純粹的娛樂(lè)和消磨時(shí)間型閑暇方式開(kāi)始向自我發(fā)展型閑暇方式轉(zhuǎn)變。

(3)農(nóng)戶(hù)環(huán)境保護(hù)意識(shí)大大提高。退耕還林實(shí)施過(guò)程也是一個(gè)環(huán)境保護(hù)宣傳的過(guò)程。在宣傳中,退耕農(nóng)戶(hù)對(duì)工程建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)得到進(jìn)一步提升。退耕后廣大農(nóng)民在享受?chē)?guó)家補(bǔ)貼的同時(shí),能夠參與到工程的建設(shè)和管理之中,并從中得到了真正的實(shí)惠。通過(guò)調(diào)查,榆陽(yáng)區(qū)魚(yú)河峁鎮(zhèn)白家溝村91.6%的退耕農(nóng)戶(hù)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到退耕還林工程的實(shí)施對(duì)于防止水土流失、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境的重要作用;有60%的農(nóng)戶(hù)對(duì)退耕還林政策的內(nèi)容清楚,持支持態(tài)度。退耕還林,激發(fā)了農(nóng)民學(xué)習(xí)植樹(shù)造林等科技知識(shí)的主動(dòng)性和積極性,村民主動(dòng)參加技術(shù)培訓(xùn),學(xué)習(xí)國(guó)家相關(guān)富民政策,外出參觀考察,提高了自身科技水平。魚(yú)河峁鎮(zhèn)白家溝村的村長(zhǎng)與支書(shū)通過(guò)到外省學(xué)習(xí)考察杏的栽植品種和嫁接技術(shù),指導(dǎo)村民改進(jìn)了栽植技術(shù)、建立了杏產(chǎn)業(yè)基地、延伸產(chǎn)業(yè)鏈條,對(duì)大扁杏進(jìn)行深加工,增加了科技含量,提高了該村經(jīng)濟(jì)效益。僅2006年杏核產(chǎn)量達(dá)80萬(wàn)kg,產(chǎn)值800多萬(wàn)元。

(4)農(nóng)村能源使用模式逐步改變 。退耕前農(nóng)民是砍柴生火做飯的能源利用模式,退耕后轉(zhuǎn)變?yōu)橐詿?、使用液化氣、天然氣為主的能源利用模式。這種模式的轉(zhuǎn)變,減少了林木的砍伐,鞏固了退耕還林的成果。據(jù)調(diào)查,魚(yú)河峁鎮(zhèn)的白家溝村近80%的農(nóng)戶(hù)使用天然氣爐和電磁爐,同時(shí)該區(qū)大力發(fā)展沼氣,增加了農(nóng)戶(hù)的生活能源。在2007年投資約50 000元在白家溝和沙焉村共建設(shè)沼氣池近20口。

3 存在的問(wèn)題

3.1 造林成活率低

由于榆陽(yáng)區(qū)地處毛烏素沙漠與黃土高原過(guò)渡地帶,氣候?qū)倥瘻貛Ш蜏貛О敫珊荡箨懶约撅L(fēng)氣候,降雨量少,幾乎每年都有不同程度的干旱、霜凍、暴雨、大風(fēng)等自然災(zāi)害,尤其是干旱、冰雹和霜凍危害嚴(yán)重,直接影響了該退耕區(qū)的還林成效。加之當(dāng)?shù)胤N苗供給不足,技術(shù)服務(wù)人員短缺,管理科技含量低等因素的制約,導(dǎo)致退耕還林造林質(zhì)量低,成活率低。據(jù)調(diào)查,部分鄉(xiāng)、鎮(zhèn)種草種樹(shù)成活率不足30%。

3.2 工作經(jīng)費(fèi)短缺

退耕還林是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,工作量大,需要規(guī)劃設(shè)計(jì)、技術(shù)指導(dǎo)、培訓(xùn)等必要的工作經(jīng)費(fèi)。根據(jù)實(shí)際情況,退耕還林每1 hm2需要工作經(jīng)費(fèi)至少225元。但由于該區(qū)林業(yè)部門(mén)缺少匹配資金,國(guó)家投入的經(jīng)費(fèi)都直接發(fā)放到農(nóng)民手中,所以基層部門(mén)工作經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重短缺,直接影響了退耕工作的順利開(kāi)展。

3.3 各產(chǎn)業(yè)部門(mén)之間缺乏協(xié)調(diào)

由于實(shí)施過(guò)程中農(nóng)業(yè)、水利、畜牧、糧食等各產(chǎn)業(yè)部門(mén)間關(guān)系協(xié)調(diào)不夠,缺乏綜合規(guī)劃和有效配合,使得林業(yè)部門(mén)孤軍作戰(zhàn),造成投資效率的損失,削弱了該工程的綜合效益。

4 進(jìn)一步鞏固退耕還林工程成果的建議

4.1 加大經(jīng)費(fèi)投入,提高工程質(zhì)量

要加大經(jīng)費(fèi)投入,每年要按退耕還林、荒山荒地造林工程總量安排足夠的工作經(jīng)費(fèi),并隨造林計(jì)劃一同下達(dá),劃撥給退耕還林所在的鄉(xiāng),從根本上解決工作經(jīng)費(fèi)緊張的問(wèn)題。并建議政府在退耕區(qū)適當(dāng)壓縮規(guī)模,突出重點(diǎn),優(yōu)先治理,集中對(duì)生態(tài)重要區(qū)位加大退耕鞏固措施,加強(qiáng)管護(hù),對(duì)該區(qū)傾斜補(bǔ)植補(bǔ)造任務(wù);大力引進(jìn)優(yōu)秀的專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才,指導(dǎo)和服務(wù)退耕工作;要大力發(fā)展科學(xué)技術(shù),增加科技含量,積極示范推廣覆膜栽植、截桿造林,容器育苗造林等抗旱技術(shù),廣泛應(yīng)用干水劑、保水劑、生根粉等高新抗旱技術(shù)產(chǎn)品,用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)手段預(yù)防自然災(zāi)害,提高造林成活率。

4.2 完善保障措施

加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加大投入,加強(qiáng)對(duì)水利設(shè)施、基本農(nóng)田、能源、道路交通等方面的基礎(chǔ)性建設(shè);規(guī)范退耕還林政策的兌現(xiàn)。在政策兌現(xiàn)前,要堅(jiān)持以縣為單位認(rèn)真復(fù)核認(rèn)定面積,把合格面積逐級(jí)分解到鄉(xiāng)、村、戶(hù),填寫(xiě)相關(guān)表、卡、證、冊(cè)并建立檔案;在政策兌現(xiàn)中,堅(jiān)持以村為單位,把每個(gè)退耕戶(hù)合格面積和補(bǔ)助錢(qián)糧數(shù)量張榜公布,實(shí)行“三榜”定案;要加強(qiáng)對(duì)退耕過(guò)程中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督,如現(xiàn)金發(fā)放、農(nóng)戶(hù)與政府簽訂退耕還林合同,明確政府與農(nóng)戶(hù)雙方退耕還林的責(zé)、權(quán)、利等;要堅(jiān)決杜絕退耕還林過(guò)程中虛報(bào)冒領(lǐng),弄虛作假現(xiàn)象發(fā)生,要加大跟蹤督查力度,及時(shí)糾正查處違規(guī)違紀(jì)行為。同時(shí)要建立退耕還林信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對(duì)工程進(jìn)度信息、文件、資料等進(jìn)行科學(xué)有效的管理,提高工程的管理水平,保證退耕還林工作的質(zhì)量。

4.3 加強(qiáng)部門(mén)的協(xié)調(diào)

政府要協(xié)調(diào)各部門(mén)切實(shí)按照“一個(gè)堅(jiān)持、兩個(gè)轉(zhuǎn)變、三個(gè)結(jié)合”的工作思路,堅(jiān)持誰(shuí)造誰(shuí)有,允許繼承允許轉(zhuǎn)讓,轉(zhuǎn)變?cè)炝謾C(jī)制和投入機(jī)制,將發(fā)展林業(yè)與農(nóng)民脫貧致富相結(jié)合,與發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、培植主導(dǎo)產(chǎn)業(yè),增加地方財(cái)政收入相結(jié)合,與生態(tài)環(huán)境建設(shè)及城鄉(xiāng)綠化、美化相結(jié)合,集中人力、財(cái)力、物力,積極有效的配合、協(xié)調(diào)農(nóng)、林、水等多部門(mén)齊抓共管。同時(shí)要充分發(fā)揮部門(mén)優(yōu)勢(shì),突出重點(diǎn),有序推進(jìn),確保工程“退得下,穩(wěn)得住,不反彈”。

4.4 健全保障措施

按照發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,退耕還林實(shí)行新機(jī)制。(1)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。在造林工程實(shí)施中,除由單位個(gè)人承包項(xiàng)目外,還可在縣、鄉(xiāng)以育苗大戶(hù)為主體,組建專(zhuān)業(yè)造林公司。對(duì)大的綠化工程可實(shí)行公開(kāi)招標(biāo),由有關(guān)單位、農(nóng)戶(hù)和專(zhuān)業(yè)公司競(jìng)爭(zhēng)承包。通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,增添活力,提高工程建設(shè)進(jìn)度和效益,降低成本。

(2)補(bǔ)償機(jī)制。退耕區(qū)應(yīng)該通過(guò)轉(zhuǎn)移支付、增收生態(tài)補(bǔ)償稅、發(fā)行退耕還林建設(shè)補(bǔ)償基金彩票等辦法,使生態(tài)受益地區(qū)增加對(duì)生態(tài)建設(shè)地區(qū)生態(tài)恢復(fù)的投入,并調(diào)動(dòng)全社會(huì)力量投資和進(jìn)行生態(tài)建設(shè)。

(3)項(xiàng)目管理機(jī)制。嚴(yán)格按規(guī)劃設(shè)計(jì)施工,按標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收,按驗(yàn)收結(jié)果,兌現(xiàn)政策和獎(jiǎng)懲。

(4)法律保障機(jī)制。一是認(rèn)真貫徹《林業(yè)法》、《水土保持法》、《防沙治沙法》、《農(nóng)業(yè)法》等法律法規(guī),依法保護(hù)林木和林地資源;二是堅(jiān)持貫徹執(zhí)行市政府《關(guān)于封山綠化、舍飼養(yǎng)畜的規(guī)定》,全面實(shí)行封山禁牧治理,落實(shí)管護(hù)責(zé)任,加大對(duì)散牧、偷牧、夜牧和毀林墾荒行為的查處力度;三是嚴(yán)格審核征占用林地手續(xù),嚴(yán)格把關(guān),按程序上報(bào)審批。

4.5 搞好集體林權(quán)制度改革

(1)認(rèn)真貫徹中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見(jiàn)》,依法將集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán),通過(guò)林地權(quán)屬登記和確權(quán)發(fā)證,明晰林地、林木所有權(quán)和使用權(quán)。(2)要落實(shí)和完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為主體,多種經(jīng)營(yíng)形式并存的集體林權(quán)經(jīng)營(yíng)管理體制,確立農(nóng)民作為林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體地位,實(shí)現(xiàn)“林有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利”的目的。(3)在林改過(guò)程中堅(jiān)持公開(kāi)、公平、公正的原則,充分尊重和依靠群眾,保障農(nóng)民的自主權(quán),充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)戶(hù)造林育林護(hù)林的積極性,讓農(nóng)民真正成為改革的主體和市場(chǎng)的主體。(4)建立“產(chǎn)權(quán)歸屬明晰、經(jīng)營(yíng)主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢規(guī)范、監(jiān)管服務(wù)有效”的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度,形成社會(huì)化服務(wù)體系和有效的森林管護(hù)體系,促進(jìn)退耕還林工程的健康高效發(fā)展[2]。

[1] 榆林林業(yè)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(2008-2009年)[Z].

[2] 榆陽(yáng)區(qū)土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)集(1998-2006年)[Z].

[3] 榆林市國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)鑒(1998-2008年)[Z].

[4] 榆陽(yáng)區(qū)退耕還林工程實(shí)施十周年調(diào)研報(bào)告[R]2009.