中國農村學校布局調整標準問題探討

鄔志輝

(教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所,吉林長春130024)

中國農村學校布局調整標準問題探討

鄔志輝

(教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所,吉林長春130024)

農村學校布局調整標準是推進農村學校布局調整、促進農村學校布局調整科學化、合理化和規(guī)范化的核心政策問題。然而,現(xiàn)實的國家政策標準模糊不清,引發(fā)了農村各地盲目的撤并風潮;學術研究提出的布局標準又過于理性和靜態(tài),難以指導復雜的農村實際;縣市教育行政部門自行開發(fā)的布局調整標準過于重視客觀效果,忽視了農民的利益訴求。建立農村學校布局調整標準問題實質上是一個多目標線性規(guī)劃問題,目標函數(shù)至少受三大類12項約束條件的限制:物質性約束條件包括自然地理條件和交通條件;社會性約束條件包括人口條件,宗族、民族、宗教文化條件,社會治安條件,家庭生存形態(tài)條件,地方政府資金供給條件和百姓教育意愿條件;教育性約束條件包括學生身心發(fā)展條件,學校與農村社區(qū)關系條件,學校自身歷史文化條件和學校功能發(fā)揮條件?；谝陨霞s束條件理論,提出“底線+彈性”的農村學校布局調整標準設計模型。

布局調整;農村學校;標準;底線+彈性

改革開放30年來,我國農村小學由1978年的91.6萬所減少到2008年的25.3萬所,減少了72.38%,農村初中由1978年的10.71萬所減少到2008年的3.15萬所,減少了70.63%。農村學校布局大幅度調整,在一定程度上損害了農民子女的切身教育利益,在社會上引起諸多爭議。我認為,爭議的關鍵是學校布局調整標準問題。本文試在反思現(xiàn)有農村學校布局調整標準的基礎上,研究農村學校布局調整的約束條件,提出適合中國農村實際的學校布局調整標準模型。

一、現(xiàn)有農村學校布局調整標準的問題檢視

近年來,學術界和教育行政部門漸漸覺悟任意武斷之學校布局行為的嚴重后果,開始研究探索學校布局調整標準問題,國家也頒布了相應的政策規(guī)定。盡管關于農村學校布局調整標準的研究仍然不多,但檢視教育政策中和學術研究中有關農村學校布局調整標準存在的問題,對建構符合中國國情和各地區(qū)實際的新標準大有助益。

(一)國家政策標準模糊不清,引發(fā)農村各地盲目撤并風潮

2001年國務院頒布的《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中提出:要“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置的原則,合理規(guī)劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并,在交通不便的地區(qū)仍需保留必要的教學點,防止因布局調整造成學生輟學。學校布局調整要與危房改造、規(guī)范學制、城鎮(zhèn)化發(fā)展、移民搬遷等統(tǒng)籌規(guī)劃。調整后的校舍等資產要保證用于發(fā)展教育事業(yè)。在有需要又有條件的地方,可舉辦寄宿制學校?！彪m然這是對農村學校布局調整最為全面的政策規(guī)定,對地方實施農村學校布局調整起到了重要的指引作用,但這些規(guī)定基本上是原則性的和模糊性的,缺少可操作性。比如,政策中規(guī)定要“因地制宜調整農村義務教育學校布局”,那么何為“因地制宜”?在低密度和高密度人口地區(qū)應有什么不同,在山區(qū)、丘陵和平原又應有何差別?對于具有悠久文化傳統(tǒng)的學校、不同宗教信仰地區(qū)舉辦的學校和不同宗族關系群體所舉辦的學校應怎樣合并?“小學就近入學、初中相對集中”,那么小學多遠算“就近”?1.5公里還是2.0公里?在什么條件下的1.5公里是“就近”?初中多大規(guī)模算是“相對集中”?校均規(guī)模600-900人還是900-1200人,抑或1200-2000人?“農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并”,那么家校距離多遠算“適當”?步行時間和乘車時間又該有何區(qū)別?“調整后的校舍等資產要保證用于發(fā)展教育事業(yè)”,可是農村學校的產權關系非常復雜[1],學校用地、校舍、教育設備和資金等等產權,有的屬于教育行政部門,有的屬于村集體,當產權不清時學校撤并后的資產如何保障用于教育發(fā)展?“在有需要又有條件的地方,可舉辦寄宿制學?！?那么在有需要而沒有條件的地方怎么辦呢?義務教育階段辦寄宿制學校的費用由誰來承擔?等等。正是因為國家標準的模糊不清,才導致一些地方教育行政部門盲目加速撤并農村中小學乃至中心校,甚至出現(xiàn)限期定額撤并學校等硬性要求,使不少農村兒童陷入求學困境,嚴重影響了農村義務教育的持續(xù)健康發(fā)展。

(二)學術界提出的標準過于理性和靜態(tài),難以指導復雜的農村實際

目前,學術界對農村學校布局調整標準問題的研究不多,但從僅有的研究成果看,他們提出了很好的農村中小學合理布局設置標準。如王遠偉和錢林曉根據(jù)服務半徑、服務人口、學校規(guī)模、班級規(guī)模和班級數(shù)量五個指標,對不同地理條件(山區(qū)、丘陵、平原)地區(qū)分別確立了農村中小學的布局標準(見表1)[2]。孔云峰、李小建和張雪峰則把學校布局的核心問題凝結為學校的空間可達性問題,即學生從居住地到學校的便捷程度。空間可達性好意味著,學生從居住地到學校的總體(或平均)旅行距離、時間或費用最小,在一定距離范圍內學校服務人口最多,學生上學方便程度的差異最小。他們還提出了比例、最近距離、機會積累、重力和改進重力等學校布局指標[3],但卻沒有給出具體的最佳或合理標準。

表1 不同地形農村小學和初中的合理布局標準

以上有關農村學校布局合理化標準的研究,遠遠超越了2001年《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》中提出的政策標準,是一個重大進步,對于各地科學設置學校、合理規(guī)劃學校布局具有重要的指導意義。但是,與復雜的農村現(xiàn)實相比,以上標準還顯得過于理性化和靜態(tài)化。首先,學校并不是一個沒有意義的空間,它與農村社區(qū)有著復雜的聯(lián)系,關閉學校在某種意義上等于抽離鄉(xiāng)村社會的意義存在,所以我們不能完全用服務人口、上學距離等理性化的標準去衡量。其次,農村社會是一個文化多元的復雜社會,有的農村學校有百余年的歷史,有的村莊與另一個鄰近村莊有宗族矛盾,不同的宗教文化和民族文化有不合校的傳統(tǒng)等等,如果僅僅以學校規(guī)模、服務半徑等為標準強行合并,必然會引發(fā)沖突與矛盾。再次,雖然近年來農村基礎設施建設取得重大進步,但仍有很多地區(qū)交通不便,存在重大安全隱患,如果我們僅僅根據(jù)山區(qū)、平原和丘陵等地理環(huán)境為布局標準,而不考慮實際的交通條件,就會引發(fā)新的求學難,甚至可能導致輟學率上升。最后,當前我國正處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展時期,農村人口的向城性流動極為頻繁,而且未來農村人口總體發(fā)展態(tài)勢仍然存在變數(shù),如果以目前的學齡人口為基點確立布局調整標準,那么一旦出現(xiàn)返鄉(xiāng)潮或人口政策變化,學校布局又會面臨新的挑戰(zhàn)。

(三)地方教育行政部門開發(fā)的標準重視客觀效果,忽視農民的利益訴求

盡管國家政策標準過于模糊,但這并不意味著現(xiàn)實中全國各縣市撤并學校沒有標準。從目前搜集到的部分縣市中小學布局調整標準看,多注重客觀效果。以安徽省懷遠縣為例,該縣在2010年5月最新公布的《懷遠縣中小學布局調整規(guī)劃工作方案》中確定了這樣的標準:“重點發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學和較大規(guī)模小學。各完全小學可就近招收毗鄰鄉(xiāng)村的學齡兒童入學,有計劃地撤并一批規(guī)模小、條件差的完小和教學點。凡保留的完小人口覆蓋面應在3000-5000人左右;農村每個行政村原則上只保留一所完小。不足120名學生的小學原則上予以撤并,就近到其他小學就讀。考慮低年級學生年齡實際,可在原校暫設教學點,歸屬鄰近完小管理,不再單獨立戶。農村完小應逐步達到12個教學班540人(每班45人)的辦學規(guī)模。積極籌劃實施寄宿制學校項目。”“3萬人左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可辦1-2所初中,4萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可辦2-3所初中。對規(guī)模大、覆蓋地域廣的農村初中積極創(chuàng)造條件實行寄宿制。通過調整,使多數(shù)農村初中達到12個班以上、每班學額50人、在校學生600人以上的規(guī)模。除地理環(huán)境較為特殊的區(qū)域外,原則上不辦九年一貫制學校。不足200名學生的初中原則上予以撤并,其學生就近到其他初中就讀,可不受鄉(xiāng)、鎮(zhèn)區(qū)域限制?！盵4]

應該說,該標準基本代表了我國縣級教育行政部門對農村學校布局標準的認識水平,也體現(xiàn)了地方“注重擴大辦學規(guī)模,加強標準化學校建設;優(yōu)化教育資源配置,全面提升教育投資效益和教育教學質量”的價值追求。但是,對于“不足120名學生的小學”和“不足200名學生的初中”“原則上予以撤并”,依據(jù)是什么?“原則上予以撤并”在現(xiàn)實中常常淪落為“一律撤并”,農民的主觀感受被忽視,他們的教育利益訴求得不到尊重。我們在“執(zhí)政為民”理念下的“為民做主”,在現(xiàn)實中常演變?yōu)椤疤婷褡鲋鳌?農民在關乎自己重大切身利益的問題上缺少知情權、表達權甚至決定權,農民的主體性得不到彰顯。

二、建立農村學校布局調整標準的約束條件

從嚴格意義上說,前文所述之標準是關于農村學?！安季帧敝畼藴?而非農村學校“布局調整”之標準。如果把農村學?！安季謽藴省崩斫鉃樵谑裁吹胤皆O立學校、設立多大規(guī)模的學校、學校的服務人口和服務半徑是多少的話,那么農村學?！安季终{整標準”首先是關于什么樣的學校應該被關閉、被合并的問題,然后才是在哪里新建學校、對哪些學校進行擴建、如何變更學校功能和結構的問題。在城市,由于人口密度大、交通條件好,因此在學校布局調整問題上除了會存在一定的組織重構難度外,相對來說比較簡單。而在農村,學校布局調整要復雜得多,因此要建立一個符合中國國情的、能滿足全國各地實際需要的農村學校布局調整標準,是一件非常困難的事情。在我看來,建立農村學校布局調整標準的問題實質上就是一個多目標線性規(guī)劃問題,即在一定條件下,如何合理安排教育要素資源,使學生上學距離最近、學校服務人口最多、教育資金投入最省、教育教學質量最高,學校布局調整次數(shù)最少。雖然以上目標是各利益相關主體所追求的,但這些目標的實現(xiàn)還受一系列主觀或客觀條件的限制,這些限制性條件就是約束條件。充分認識農村學校布局調整的約束條件,無論對于制定學校布局調整標準還是科學規(guī)劃農村學校布局都具有重要的戰(zhàn)略意義。

農村學校布局調整的限制性條件主要包括三大類,即物質性約束條件、社會性約束條件和教育性約束條件。

(一)物質性約束條件

所謂物質性約束條件是以物質形態(tài)存在并與物質形態(tài)相伴形成的對學校存廢以及存在方式的影響條件。一般來說,學校布局調整的物質性約束條件主要包括兩大類:一是自然地理條件;二是交通條件。

1.自然地理條件。所謂自然地理條件,就是學校所在地的地形、氣候、地理構造、水文等影響學校存廢與存在方式的要素綜合體。自然地理條件首先影響人類的居住地選擇,進而影響人口的分布與密度,最終影響學校的設立與撤并。從地形上看,我國有山地、高原、丘陵、平原、海島、庫區(qū)等,由于不同地形的交通條件不同,學生上學的方便程度也大不一樣。山地、丘陵、海島、森林地區(qū)會延長學生的上下學時間,比較適宜于分散布局,在交通條件較好的地區(qū)可采用寄宿制方式,對于像高原、平原、庫區(qū)等地形,則較適合于相對集中的學校布局,便于走讀。從氣候上看,北方冬季寒冷,南方夏季炎熱,如果學生長時間在寒冷或炎熱的環(huán)境中戶外行走,就會造成凍傷或中暑。因此,在布局調整上應實施就近入學或寄宿學習的政策。同樣,海島和靠近大海的陸地會受臺風影響。再從地理構造上看,我國有許多地區(qū)處于地震多發(fā)地帶,如果探明學校確實處于地震多發(fā)區(qū)上,就應該撤并學校搬遷至受地震影響較小的地帶。從水文上看,由于受季節(jié)性降水的影響,江河湖泊會發(fā)生洪水或決堤,所以在靠近江河湖泊的地區(qū),要選擇地勢相對較高的地方設立學校。

2.交通條件。所謂交通條件是指學生從居住地到學校的便捷程度與安全程度。交通的便捷程度與交通方式、道路狀況、地形特點和交通距離四個變量直接相關。從交通方式看,可以步行、騎自行車或摩托車、乘坐公交車或校車、劃船或乘船等,由于不同交通方式的動力基礎不同,所導致的交通便捷程度也就不一樣。從道路狀況上說,在鄉(xiāng)村既有一級公路,也有鄉(xiāng)村公路,還有鄉(xiāng)間小道和崎嶇山路,不同的道路條件直接影響著學生的上下學時間。通常情況下,地形特點越復雜、交通動力基礎越弱、路況越差,則學生上下學的交通就越不便利。綜合以上因素,我們可以把交通的便捷程度凝結為一項指標——交通時間。交通時間長,不僅意味著交通距離遠、交通方式不便、道路條件較差、地形特點復雜,還意味著交通費用較高。如果學校布局調整是以增加部分弱勢農民的負擔為代價的,那么這項改革的正義基礎就會動搖。交通的安全程度既與道路狀況和地形特點有關,也與自然生態(tài)環(huán)境有關。如果學生在上下學途中存在發(fā)生泥石流、山體塌方、江河決堤、野獸出沒等重大安全隱患,則必須保留教學點。

所謂社會性約束條件是指某一地區(qū)的經濟社會發(fā)展狀況、文化傳統(tǒng)習俗、政府和百姓意愿等因素對農村學校存廢及存在方式的影響和制約。學校是一個社會性存在,不同的社會政治經濟文化特征會直接限制學校布局結構及其調整方式。農村學校布局調整的社會性約束條件包括人口條件,宗族、民族、宗教文化條件,社會治安條件,家庭生存形態(tài)條件,地方政府資金供給條件和百姓教育意愿條件六個方面。

1.人口條件。人口數(shù)量、結構與密度的靜態(tài)分布和人口生育水平與遷移力度的動態(tài)變化是影響農村學校布局及其調整的重要變量。在一定空間范疇內,人口的數(shù)量和結構變化直接決定著學校生源的增減。隨著1973年國家計劃生育政策的陸續(xù)推行,我國農村不僅人口總量在減少,而且學齡人口數(shù)量也在減少。由于在縣域范圍內人口的城鎮(zhèn)化水平還比較低,人口密度小,居住比較分散,因此十分不利于農村中小學的規(guī)?；k學。不僅如此,在總體上我國的人口分布以黑龍江漠河與云南騰沖連線為分界線,呈“東南多、西北少”的結構特征。東南地區(qū)國土面積雖然僅占全國的43%,但人口卻占全國的94%,西北地區(qū)國土面積盡管占全國的57%,而人口卻只占6%。因此,西北農村地區(qū)的學校布局調整難度更大。隨著我國人口出生率的下降,農村家庭少子化現(xiàn)象越發(fā)明顯,原有的學校分布格局使各學校普遍面臨生源危機。不僅如此,隨著城鎮(zhèn)化進程的快速推進,越來越多的進程務工人員將自己的子女帶進城市,這將使本來就顯得緊張的生源變得更加緊張。然而,進城務工人員子女的就學地點具有不穩(wěn)定性,隨時會根據(jù)農村教育政策的變動和時局變化而產生新的遷移動向(如返鄉(xiāng))。

2.宗族、民族、宗教文化條件。宗族亦稱“家族”,系鄉(xiāng)村社會中擁有共同祖先的人基于血緣關系、為了種姓利益而結合成的共同體。宗族通常表現(xiàn)為一個姓氏在特定空間內形成的一個較大居住聚落。改革開放以來,隨著家戶經濟的再興、政府“公有”力量的部分消減以及宗族文化利用祭奠、族戲、婚喪嫁娶等儀式在鄉(xiāng)村社會中所產生的凝聚作用,使農村宗族普遍復興。在不同宗族之間經常會因榮譽、族戲或利益而發(fā)生宗族矛盾或沖突。宗族矛盾不僅影響著不同宗族之的通婚與經濟合作,也影響相互之間的學校合并。我們在調研中發(fā)現(xiàn),兩所學校雖然僅有一街之隔,但由于宗族矛盾卻無法合并。中國有56個民族129種語言,每一種語言都是一個民族文化的遺傳密碼。在多民族聚居地區(qū),盡管在經濟、社會和文化交往過程中可以理解甚至使用其他民族的語言,但是在教育語言的選擇上,每一個民族都愿意

(二)社會性約束條件

使用自己的母語來授課和學習。如果各民族的學齡人口減少,即使兩個民族學校不存在交通阻隔與距離,也不愿意合并學校。在西方,學校布局最初起源于民眾的宗教狂熱。在教徒聚集地,教堂承擔著教授信徒教義的任務,但隨著市鎮(zhèn)人數(shù)的發(fā)展,教堂越來越無法承擔教授眾多信徒的任務,遂設立學校。在中國,不同宗教之間、同一宗教的不同教派之間也存在著信義的差別,對于信仰相異的信徒來說,他們同樣不愿意把“自己的”學校與“別人的”學校相合并。

3.社會治安條件。社會治安與農村學校布局之間的制約關系可以從兩個維度來理解。一方面,農村學校布局調整在一定程度上引發(fā)了社會治安混亂。布局調整使被撤并學校村莊的人口銳減,而新合并學校所在的村莊或集鎮(zhèn)人口劇增。家長為了照顧年幼子女上學,多隨居于學校附近,“熟人社會”被打破,社會治安出現(xiàn)混亂,外來租房者屢有被盜經歷。學校被撤后,村莊只剩下老年人,盜竊事件和不法人員時常進村欺騙留村人員。更為嚴重的是,布局調整使初中學生輟學,他們沒有一技之長,閑散于社會,帶來許多不安定因素。據(jù)調查,在山西中陽縣農村近幾年社會秩序嚴重紊亂,入室搶劫、綁架等事件時有發(fā)生,多系中途退學初中生所為[5]。另一方面,社會上的不安定因素也使學生安全受到威脅。在寄宿學校,由于管理力量薄弱,時常發(fā)生社會不法人員入校侵害學生的事例;對于走讀生,由于上學路程變遠,學生途中被劫甚至被侵害的案例也時有報道。因此,學校布局調整必須保障學生在學校和上下學途中的安全。

4.家庭生存形態(tài)條件。所謂家庭生存形態(tài)系指農村家庭的日常生活形式和主要的經濟生活方式。傳統(tǒng)上,農村家庭的經濟生活以農耕為主,與之相適應的學校布局文化是耕讀傳家,學校設在家門口。在草原,農村家庭的經濟生活方式以放牧為主,與之相適應的學校布局文化是游牧游學,如“馬背學校”。在江河湖海,有一些農村家庭的經濟生活方式以捕魚為主,長期浮居水上,以艇為家,與之相適應的學校布局文化是漂泊教育,如“船上學?！?。如今,這些傳統(tǒng)的生存形態(tài)已經發(fā)生了很大甚至是根本性的改變。農村城鎮(zhèn)化進程的快速推進和農民經濟生活方式的改變,導致農村居民越來越多地進城務工。雖然他們的遷移方式發(fā)生了由單身流動到夫妻流動再到舉家搬遷的形態(tài)轉變,但是他們的戶口都在農村。他們進城后多聚居于城鄉(xiāng)結合部,子女多在打工子弟學?；蚺飸魧W校上學。2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》第十二條規(guī)定:“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”,可是這些隨遷子女的“戶籍所在地”是農村,而人卻居住在城市,依據(jù)法定的“戶籍所在地”原則,他們無論如何也做不到“就近入學”。這是一個特殊的“農村”學生群體,如何保障他們的就學權益成為農村學校布局調整標準必須考慮的問題。

5.地方政府資金供給條件。為了能讓更多的學生群體在學校布局調整后上學距離相對較近,許多縣市選擇了關閉原有學校、在異地新建學校,或者擴建寄宿學校的調整方式,這種方式對地方政府提出了較高的資金需求[6]。學校布局調整后,為了優(yōu)化教育資源配置、改善學校辦學條件,就必須購買新的儀器設備、配置新的教育教學設施,這同樣需要高額的教育投入。盡管農村學校布局調整的倡導者宣稱“撤并學?？梢詼p少政府開支、提升學校的規(guī)模效益”,但實際上教育的支出不是減少了,而是轉嫁了,離學校較遠的農民家庭每年要為上學額外支出上千元的交通費、伙食費和住宿費。如果由政府支付超出學生法定上學距離而產生的所有相關費用,那么農村學校布局調整將是一項十分昂貴的教育改革。美國學校撤并的倡導者也相信,學校規(guī)模過小會增加生均教育投入,合并學?？梢越档娃k學成本。但是, 20世紀90年代美國西弗吉尼亞州的一項研究表明,政府宣稱可為納稅人節(jié)約數(shù)百萬美元的目標并沒有實現(xiàn),相反州政府在學校合并上的花費超過了十億美元[7]。學校布局調整是費錢的,如果縣市政府沒有足夠的資金供給,那么政府承諾的預期布局調整目標就難以實現(xiàn)。

6.百姓教育意愿條件。農村學校布局調整是事關7億多農民教育利益的大事,應該聽取并尊重農民的意愿,這是學校布局調整的程序正義。農民對鄉(xiāng)村學校是有感情的,因為鄉(xiāng)村小學多是在國家投入極為有限的條件下由農民自己掏腰包辦起來的,有的村甚至為了普九達標還負了債。學校不僅是鄉(xiāng)村的標志性建筑,而且還是鄉(xiāng)村的精神象征,具有超出實物的符號意義。農民之所以不愿意撤并學校,是因為他們不僅擔心孩子上學路途遠、額外費用高、無法做家務,更擔心到外村就讀會受人欺負[8]。我們在調查中發(fā)現(xiàn),一些地方教育行政部門在撤并鄉(xiāng)村學校過程中很少征求村委會、村長和農民的意見,只是“告知”農民學校要撤并,因而引發(fā)了農民的強烈反對,有的地方農民甚至自發(fā)成立了“保校會”,保護村校免遭突然襲擊式撤并?！耙匀藶楸尽⒆鹬孛褚狻笔菍W校布局調整的底線要求,是教育行政倫理的直接體現(xiàn)。因此,在撤并農村學校前,要通過聽證會、村民大會等形式,充分聽取廣大農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治組織的意見,并尊重大多數(shù)人的意見。這是對學校布局調整的過程約束,也是學校布局調整標準不可或缺的內容。

(三)教育性約束條件

所謂教育性約束條件是指學校布局調整要尊重教育規(guī)律和辦學規(guī)律,充分考慮教育要素對學校布局的基本要求,使布局調整充分發(fā)揮提高教育質量和效益、促進學生身心全面健康發(fā)展的教育功能。如果不能實現(xiàn)以上教育性目的,就不應該隨意撤并學校。農村學校布局調整的教育性約束條件主要包括學生身心發(fā)展條件、學校與農村社區(qū)關系條件、學校自身歷史文化條件和學校功能發(fā)揮條件四個方面。

1.學生身心發(fā)展條件。對大多數(shù)農村學生來說,學校布局調整意味著上學距離變遠。小學高年段學生和初中生對上學距離變遠似乎還可以適應,但對小學低年段學生而言,卻是一件無法適應的距離。6-9歲的小學生,年齡尚小,在身體上正處在發(fā)育期,長時間行走容易導致疲勞和受傷;在情感上正處于對父母的依戀期,長時間與父母分離對其情感的健康發(fā)展十分不利;在生活上自理能力還比較差,自我控制能力尚未形成,很容易受客觀環(huán)境影響;在心理發(fā)展上對熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境具有較強的依賴性,長期在一個陌生的環(huán)境中學習與生活,對其社會性形成有不良影響。尤其是孩子在學校生病、受欺侮時,會對其心理造成嚴重的傷害。以上學生身心發(fā)展特點決定了在小學低年段不宜采用寄宿制布局,也不宜長時間步行上學。即使是乘車上學,小學生的乘車時間也不宜超過30分鐘,初中生不宜超過50分鐘。美國學者盧瑤池和盧瑟·特威坦恩(Yao-Chi Lu and Luther Tweeten)的研究就表明,在學業(yè)成就方面,每天乘坐校車一小時的小學生比不乘坐校車者平均降低2.6分,高中生的學業(yè)成就平均降低0.5分[9]。

2.學校與農村社區(qū)關系條件?！皩ψ≡谕坏貐^(qū)的人來說,學校是共同性的基礎。學校是社區(qū)居民一起參加各種活動,交換意見,協(xié)商利害關系,積累共同經驗,培養(yǎng)相同的回憶和歸屬感的基礎,是社區(qū)社會的共同性基礎。”[10]前言3如果學校被撤并,則鄉(xiāng)村社區(qū)這種共同性的基礎便會遭到破壞,孩子的生活脫離社區(qū)反過來又會破壞社區(qū)的活力基礎。喪失了凝聚力的鄉(xiāng)村社區(qū)會進一步促進家庭的孤立化,把孩子的生活封閉在學校與家庭的循環(huán)之中[10]前言4。實際上,在一定聚落空間內,“學校對臨近地區(qū)的服務遠不止教育功能,作為學生及家長關注的焦點,它是臨近地區(qū)‘適于居住性’的象征”[11]。對鄉(xiāng)村社區(qū)來說,學校的消失就是具有象征意義和維系社區(qū)凝聚力的“紐帶”的消失,這不僅會使社區(qū)失去重要的社會交往資源,而且還會使鄉(xiāng)村社區(qū)變成不適宜居住的地區(qū),加劇農村社區(qū)瓦解與農村人口外流,進而導致鄉(xiāng)村社會的荒漠化。當村民聽到校園里瑯瑯的讀書聲時,就會想起要提醒自己的孩子讀書學習,當孩子的讀書聲消失的時候,當孩子上學的身影遠離視線的時候,隨之逝去的是一種文明。因此,學校是鄉(xiāng)村社會有機性的重要組成部分,要視學校與社區(qū)之間的關系確定學校是否應該撤并。

3.學校自身歷史文化條件。學校是有生命的,它會默默地記錄歲月、記錄不同人物的生命故事。對于具有幾十年甚至上百年傳統(tǒng)的老校來說,學校的建筑、學校內的每一個器物都代表著厚重的文化。在浙江和福建,至今仍然保留著許多具有悠久歷史的古跡學校。這些學校不僅歷史悠久,而且名人輩出,對于這樣的學校不能輕言撤并,因為“學校沒有了,村子也就沒有希望了”。教育是一個民族的“神經系統(tǒng)”,是一個民族傳統(tǒng)與期望的最好表達。正如王麗在評論具有500年“興養(yǎng)立教”歷史的福建培田村學校撤并現(xiàn)象時所說的:“一所所鄉(xiāng)村學校相繼關閉,隨之被切斷的是一個個村莊的歷史傳統(tǒng)與人文血脈。培田村一旦失去了與村落建筑相依存的獨特的人文生態(tài),將只剩下一個沒有靈魂與血肉的軀殼,成為供人‘到此一游’的古董?！盵12]

4.學校功能發(fā)揮條件。一所學校之所以被稱為學校,從社會學的意義上看是因為要發(fā)揮一定的社會功能。為了達到這一期望的功能,學校必須有質量地開足開齊國家規(guī)定的所有課程,按專業(yè)化的標準配足配齊相應的專任教師。根據(jù)國家頒布的《基礎教育課程改革綱要(試行)》之規(guī)定,小學需開設品德與生活(品德與社會)、語文、數(shù)學、科學、外語、綜合實踐活動、體育、藝術(或音樂、美術)、地方與學校開發(fā)或選用的課程共9門,六年累計教學工作量為6020學時,按每名教師每周20課時為滿工作量、每學期工作21周計算,那么一所小學至少需要14名教師才能讓小學的基本教育教學功能得以發(fā)揮。再按照國家規(guī)定的1∶19-23生師比計算,那么小學的最低規(guī)模應為266-322人;初中需要開設思想品德、語文、數(shù)學、外語、科學(或物理、化學、生物)、歷史與社會(或歷史、地理)、體育與健康、藝術(或音樂、美術)、綜合實踐活動、地方與學校開發(fā)或選用的課程共10門,三年累計教學工作量為3502學時,如果按每名教師每周14課時為滿工作量、每學期工作21周計算,那么一所初中至少需要12名教師才能完成初中的教育教學任務,按照國家規(guī)定的1∶13.5-18生師比計算,那么初中的最低規(guī)模應為162-216人,考慮到初中可以適度擴大規(guī)模,因此最低規(guī)模還可以大幅度地提高。當然,如果教師每周工作量和生師比發(fā)生變化,那么學校最低規(guī)模也會發(fā)生改變。

在以上12條約束條件中,如果相互之間發(fā)生矛盾與沖突,則應以不能通過增加投入加以改變的條件為優(yōu)先約束條件。比如在學生身心發(fā)展條件和學校功能發(fā)揮條件之間,后者是充分約束條件,可以通過縮小生師比和增加教師編制配置的方式來加以改變,但前者則是必要約束條件,不可改變。

三、中國特色農村學校布局調整標準的科學設計

構建中國特色農村學校布局調整標準的過程,就是根據(jù)各縣市提供的約束條件彈性以實現(xiàn)滿意的學校布局調整目標的過程。在上述12項約束條件中,根據(jù)主體通過努力可以改變的程度不同,大體上還可以分為三類:第一類是基本不可以改變的約束條件,如自然地理條件,宗族、民族、宗教文化條件,學生身心發(fā)展條件和學校自身歷史文化條件,這些條件將成為學校布局調整的底線標準。第二類是在一定條件下可以改變的條件,如人口條件,家庭生存形態(tài)條件,百姓教育意愿條件和學校與農村社區(qū)關系條件。第三類是完全可以改變的條件,如交通條件,地方政府資金供給條件,社會治安條件和學校功能發(fā)揮條件。第二類和第三類條件是確定農村學校布局調整“一次彈性標準”和“二次彈性標準”的依據(jù)。當然,以上三種類型的劃分并不是絕對的,在一定條件下三者之間可能會相互轉化。

全國有2859個縣級行政區(qū)劃,由于各縣市所處區(qū)位、經濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化程度、自然資源環(huán)境、地方文化傳統(tǒng)、居民受教育年限等條件各不相同,因此能為學校布局調整提供的約束條件彈性也不一樣。根據(jù)1983年我國頒布的國家標準(GB3953.1-83)對標準的界定,標準是對重復性事物和概念所做的統(tǒng)一規(guī)定。它以科學、技術和實踐經驗的綜合成果為基礎,經有關方面協(xié)商一致,由主管機構批準,以特定形式發(fā)布,作為共同遵守的準則和依據(jù)。由于學校布局調整的復雜性遠遠高于技術標準,所以不可能有完全統(tǒng)一的國家標準,但是我們可以根據(jù)上述約束條件理論,提出“底線+彈性”的學校布局調整標準設計思路,以供各縣市在制定學校布局調整規(guī)劃時參考。

(一)農村學校的關閉合并標準

在學齡人口總量趨于減少的大背景下,農村學校布局調整首先表現(xiàn)為撤并學校。學校撤并包括兩層含義:一是撤銷或關閉學校;二是把原來的學校變更為初小或教學點①在小學階段,有5種不同性質的初等教育組織:教學點、初小、完小、非完小和中心校。所謂教學點是只有一名教師,對不同年級的孩子實施復式教學的教育組織形式。近年來,隨著教學點體制改革的深化,傳統(tǒng)的一師一校局面有了很大的改變,現(xiàn)在教學點的教師隸屬于中心校并由中心校派出,可以實現(xiàn)多位教師同時走教到教學點上課。所謂初小亦稱初等小學,系民國時期“壬子癸丑學制”規(guī)定的小學教育制度,即初等小學校4年,收7至10歲兒童;高等小學校3年,收初小畢業(yè)生。現(xiàn)在,人們常常習慣于把僅有小學前三年教育的學校稱為初小,為了保證學校的辦學規(guī)模,許多地方在初小還附設了學前班或幼兒園。所謂完小亦稱完全小學,是指從一到六年級(五年制學校是一到五年級)每個年級都有班級,且分班正常上課的小學。但在一些邊遠地區(qū),由于交通不便、師資匱乏等原因,導致學校年級不完整,只設部分年級,這樣的小學為非完全小學。中心小學也稱中心校,是2001年實行“以縣為主”管理體制后,為有效發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)對所轄中小學的管理職能,受縣(市)教育局委托,在轄區(qū)內行使部分行政管理職能和教育教學的研究、管理和指導職能的鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學,每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)僅設一所中心學校。,在隸屬關系上歸鄰近的完小或中心校管理,俗稱“撤點并?！薄?/p>

農村小學撤并的主要對象是村小和教學點,主要目標是根據(jù)生源變動性、交通便利性、文化相融性和學校歷史性等原則,有計劃分步驟地撤并一些村小和教學點,鼓勵在交通不便和道路不安全地區(qū)保留教學點,積極推進鄉(xiāng)村辦初小、聯(lián)村辦完小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦中心小學。小學三年級之前原則上禁止辦寄宿學校。

筆者參考臺灣教育部制定的“小型學校發(fā)展評估指標”①為了保障學校撤并工作科學有序推進,臺灣省教育部研究制定了“小型學校發(fā)展評估指標”作為評估小學是否應該被撤并的篩檢工具。小型學校發(fā)展評估指標分為“一般性指標”及“特殊性指標”兩類,“一般性指標”系指需要通過綜合評斷來確定學校是否應該撤并的指標,評分越低,表示學校愈應考慮撤并;“特殊性指標”系指不宜撤并的因素,只要學校符合其中的任何一項指標,即表示學校不宜進行撤并。詳見http://tnta.tnc.edu.tw/tntaxoops2/uploads/dc8e2644-aa5b-d856.doc.,提出“底線標準+彈性標準”的學校布局調整標準設計思路(見表2)。所謂“底線標準”就是一票否決標準,只要符合其中任何一條,原則上學校就不宜進行撤并。“彈性標準”又分“一次彈性標準”和“二次彈性標準”兩類。所謂“一次彈性標準”是經過綜合評分,分值在滿分的40%-60%區(qū)間的學校,該類學校比較適宜變更為初小或教學點。所謂“二次彈性標準”就是經過綜合評分,分值低于滿分40%以下的學校,此類學?？梢钥紤]撤并。

表2 農村小學撤并的“底線+彈性”標準

與農村小學相比,農村初中的撤并壓力相對較小。由于初中生的生活自理能力增強,對家庭的依賴性減弱,情感發(fā)展日益完善、身體日益強壯。因此,可以適度擴大辦學規(guī)模,發(fā)展寄宿制初中。按照新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設規(guī)劃,原則上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只辦一所初中,人口超過4萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可增辦一所初中,人口不足2萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可舉辦九年一貫制學校。以前文測算的初中最低規(guī)模162-216人為底線,凡滿足以下條件的,均可以考慮實施撤并:(1)規(guī)模小于6個班、在校生人數(shù)不足210人、條件差、潛力小的初中;(2)學生學業(yè)測試成績平均不足65分的初中;(3)初中適齡人口下降較快、未來五年內達不到最低在校生規(guī)模、服務人口不足15000人的初中。

(二)農村學校的新建擴建標準

根據(jù)上述農村學校撤并標準,凡符合“不適宜撤并學?！薄ⅰ皩W校性質或功能適宜變更”標準之外的所有布局調整對象學校,都屬于新建擴建學校。新建擴建學?？砂磳W校規(guī)模經濟理論進行設計,同時適當參考相關彈性變量。學校布局調整中的新建擴建學校之所以要遵循規(guī)模經濟邏輯,是因為:第一,它排除了許多不適宜撤并的彈性變量的干擾,諸如地理環(huán)境、交通條件等,可以相對地按理性的原則進行設計;第二,學校資源的運用具有整體性與不可分割性。所謂資源的整體性是指學校中的校園占地、建筑設施、儀器設備等資源不會因為學生人數(shù)的減少而節(jié)約,而學校資源的不可分割性系指某些資源是按固定單位使用的,它不會因為需求不及一個單位而將其分割,如教室的冬季取暖;第三,學校教學與管理的專業(yè)化分工有助于提升教育質量與效率。學校規(guī)模增大可以突破教師全科教學或多科教學帶來的困擾,有助于促進教師的專業(yè)發(fā)展。由于教師編制的擴大,還可以讓校長按標準配備更多的學校管理人員,分工協(xié)作,推動學校管理的專業(yè)化;第四,可以為學生提供更豐富多樣的、能滿足學生個性發(fā)展需要的課程或活動,增加學生的選擇空間與發(fā)展機會。

農村學校布局的新建擴建標準應按學校的服務半徑、服務人口、學校規(guī)模(班軌數(shù)量、班額)、資源配置、占地面積(建筑面積)五大指標全面考量。

1.農村小學的新建擴建標準

邊遠山區(qū)新建擴建小學的服務半徑以1.5-2.5公里為宜,服務人口3000-5000人,學校規(guī)模250-400人,1-2軌共6-12個教學班,班額在35-40人之間,要配足配齊教師、開足開齊課程,教學儀器設備和音體美設施標準化,校園占地在10畝以上,建筑面積2000平方米以上。對于邊遠山區(qū)的寄宿制學校(招收4-6年級的小學生),服務半徑可擴大到3-5公里,服務人口擴大為6000-10000人,學校規(guī)模在375-600人之間,1.5-3軌共9-18個教學班,在配足配齊教師、開足開齊課程的前提下,每50名住宿生要配備1名生活老師,每校配備2名以上專職醫(yī)務人員,校園占地可擴大到15畝以上,建筑面積可擴大到4000平方米以上,生均住宿面積不低于3平方米。

丘陵、平原新建擴建小學的服務半徑一般應為2-3公里,服務人口7000-12000人,學校規(guī)模600-1000人,3-4軌共18-24個教學班,班額在40-45人之間,教學儀器設備、音體美設施標準化,校園占地在30畝以上,建筑面積8000平方米以上。在留守兒童較多的地區(qū)可興辦寄宿制學校,生均住宿面積亦保持在3平方米以上。對于縣鎮(zhèn)新建擴建的小學,由于人口密度相對較大,在不擴大服務半徑的前提下可把服務人口數(shù)適當增加至15000-20000人,學校規(guī)?？蓴U大到1000-1500人,4-6軌共24-36個教學班,班額控制在45人以內,校園占地可增至50畝以上,建筑面積在12000平方米以上。

2.農村初中的新建擴建標準

遠邊山區(qū)新建擴建的初中服務半徑應為7-12公里,服務人口15000-25000人,學校規(guī)模600-950人,5-7軌共15-21個教學班,班額在45人左右,教師結構合理化,生化實驗室、音樂美術功能教室和體育運動場地設施標準化,校園占地35畝以上,建筑面積7000平方米以上。對于邊遠山區(qū)的寄宿制學校,服務半徑可擴大至15-20公里,服務人口擴大為25000-30000人,學校規(guī)模840-1200人,7-9軌共21-27個教學班,每班45人,每70名住宿學生配備1名生活老師,每校配備3名以上專職醫(yī)務人員,校園占地可擴大到45畝以上,建筑面積擴大到9000平方米以上,生均住宿面積不低于4平方米。

丘陵、平原新建擴建初中的服務半徑一般應為10公里左右,服務人口25000-30000人之間,學校規(guī)模約900-1200人,7-9軌共21-27個教學班,每班45人左右,教師結構合理化,生化實驗室、音樂美術功能教室和體育運動場地設施標準化,校園占地在45畝以上,建筑面積9000平方米以上。對于實行寄宿制的初中,服務半徑、服務人口、校園占地和建筑面積均可適當擴大,并保證每生住宿面積不低于4平方米。對于縣鎮(zhèn)新建擴建的初中,服務半徑可擴大至30000-40000人,學校規(guī)?？稍黾拥?600-2200人左右,12-16軌共36-48個教學班,班額控制在45人,校園占地面積90畝以上,建筑面積16000平方米以上。

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[責任編輯:何宏儉]

Investigation on the Standards of Rural School Closures and Consolidations in China

WU Zhi-hui
(Insititute of Rural Education,Northeast Normal University,Changchun 130024,China)

To establish the standards of rural school closures and consolidations is a key policy issue to promoting rural school closures and consolidations in scientific,reasonable and standard ways.However,ambiguous national standards cause a blind rural school consolidation movement nationwide,and over-reasonal and static standards from academic circle are difficult to direct complex rural reality,and over-results-oriented standards developed by county administrative departments neglect farmer's interests.The author believes that it is a multi-objective linear programming problem for establishing rural school closure and consolidation standards,the objective functions are restricted by 12 constraints which belong to 3 categories,that is physical constraints including natural and geographical conditions and traffic conditions; social constraints including population conditions,clan,ethnic and religious conditions,social security conditions, family's survival forms conditions,local government funding conditions and farmers'wishes conditions;educational constraints including students'physical and mental development conditions,relationship conditions between rural schools and rural communities,school's historical and cultural conditions and school functioning conditions.Based on above constraints'theory,the author put forward a new standard model for rural school closures and consolidations,that is“bottom line+flexibility”.

Rural School Closures;Rural School Consolidations;Standards;Bottom Line+flexibility

G52

A

1001-6201(2010)05-0140-10

2010-07-01

教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目(07JZD0031);教育部人文社會科學重點研究基地重大項目(07JJD880229)

鄔志輝(1966-),男,黑龍江雞東人,教育部人文社會科學重點研究基地東北師范大學農村教育研究所所長,教授,博士生導師,教育學博士。