完善我國綜合性社會救助體＊系的基本原則和主要議題

關信平

完善我國綜合性社會救助體＊系的基本原則和主要議題

關信平

社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分。經過十幾年的發(fā)展,我國已經初步形成了綜合性的社會救助體系,但隨著經濟與社會的不斷發(fā)展,尤其是社會保障整體水平的不斷提高,我國綜合性社會救助體系還需要進一步完善。結合我國社會救助制度發(fā)展的現狀和未來發(fā)展的目標,未來十年里,我國完善綜合性社會救助體系應堅持公平與效率并重的基本原則,加強制度建設,使社會救助制度在應對經濟社會風險和保障基本民生方面發(fā)揮更大的作用。

社會救助制度;社會保障;綜合性社會救助體系

改革開放以來,我國社會救助制度有了很大的發(fā)展,目前已經初步建立了綜合性的社會救助體系,并且在整個社會保障體系中發(fā)揮了重要的作用。在未來我國社會保障體系的建構和發(fā)展中,雖然社會保險和社會福利制度會發(fā)揮更大的作用,但在相當長的時期內,社會救助制度仍然將是社會保障制度體系中最重要的方面之一。因此,認真研究在新形勢下我國社會救助制度如何進一步改革和發(fā)展,是擺在社會保障研究者面前的一個重要議題。迄今為止,國內外學術界對我國社會救助制度的研究大多集中于對單個項目的分門別類研究(如對城市低保制度的研究,對醫(yī)療救助的研究等),而對綜合性社會救助體系的研究還很欠缺。然而,隨著我國社會救助體系的不斷發(fā)展,亟須從社會救助體系的整體層面上加以研究和設計。為此,本文從社會救助整體發(fā)展的角度,探討現階段我國綜合性社會救助體系建構和發(fā)展的目標及原則,以及總體制度設計中的主要議題。

一、目前我國綜合性社會救助體系存在的主要問題

所謂綜合型社會救助體系,是指以最低生活保障制度為基礎,包括各專項救助在內的社會救助體系。經過十多年的發(fā)展,我國綜合性社會救助體系的制度框架已經初步形成,建立了以城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度為核心,包括醫(yī)療救助、住房救助、法律援助、農村五保供養(yǎng)救助、自然災害救助、流浪乞討人員救助、教育救助及臨時性生活救助等項目在內的綜合性社會救助體系,并且在城市低保制度、農村五保制度等方面初步形成了比較規(guī)范的制度體系。但是,隨著社會救助的發(fā)展,這套體系中存在的問題也日益顯現,主要有：

第一,20世紀90年代以來我國社會救助制度產生方式和發(fā)展模式的特點之一是其“問題導向”的發(fā)展模式,即社會救助制度的發(fā)展主要針對貧困問題,強調以解決眼前問題為主要目標。在這種模式下,90年代初期,為了解決當時比較嚴重的“新貧困”問題而建立了城市居民基本生活保障制度。此后也是在解決各種眼前問題的過程中不斷地擴展,形成了目前的社會救助體系,而不是從一開始就有目的地設計制度體系。這種“摸著石頭過河”的發(fā)展模式在應對眼前問題方面很有效,但隨著體系逐漸龐大,其制度建構不足的問題就逐漸顯現。為了使綜合性社會救助制度能夠保持長期穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展,應該加強其制度建構,包括在對象確定程序、救助標準、資金來源、項目間協調、管理體系建設等方面都應該進一步制度化。

第二,過去十幾年里我國社會救助較快速的發(fā)展,在一定程度上是由于我國社會保險體系不健全,普惠型社會福利體系缺失。但現在我國社會保障體系中社會保險不斷完善或擴大,普惠型福利體系也將有較大的發(fā)展。在這種情況下,社會救助體系建構需要有新的定位。一方面,應該認真研究在新形勢下社會救助制度的目標與功能;另一方面,應該認真研究社會救助與社會保險和普惠型社會福利之間的制度分工和銜接。

第三,隨著我國社會救助體系的發(fā)展,各類社會救助項目逐漸增多,各個項目之間的協調性問題開始顯現。因此,應該認真研究社會救助體系內部各類項目之間的制度銜接關系,以使各類社會救助項目組成一個統(tǒng)一的、整合的社會救助體系,發(fā)揮更大的綜合性效益,避免因制度銜接不好而出現制度漏洞、覆蓋缺陷和重復受益等現象。

第四,政府的財政投入制度對社會救助制度發(fā)展也有約束作用,其中包括經費投入總量約束和財政投入體制的約束。前者是指在政府財政緊張的情況下難以對社會救助有較大的投入;后者是指在我國存在多級財政的情況下,中央和地方各級財政在社會救助投入方面的體制不順,對社會救助的財政投入產生了約束作用。迄今為止,眾多研究者不斷地呼吁政府擴大開支,尤其是呼吁中央政府承擔更大的財政投入份額[1],但對如何建立我國社會救助長期穩(wěn)定的財政投入制度仍重視不夠。

第五,隨著我國經濟的增長、城市化的快速推進以及人口老齡化的發(fā)展,我國城鄉(xiāng)人口和貧困問題的特點正在發(fā)生變化,這就要求以緩解貧困為基本任務的城鄉(xiāng)社會救助體系也要作出相應的調整。一方面,為應對絕對貧困人口的減少和相對貧困人口的增多,社會救助應該逐漸朝緩解相對貧困的方向發(fā)展;另一方面,隨著城市化的發(fā)展和鄉(xiāng)村移民的增多,城鄉(xiāng)社會救助一體化問題應該提上議事日程,城市社會救助也應該考慮覆蓋農民工等非城市戶籍人口。另外,隨著人口老齡化的快速發(fā)展,社會救助應該更多地關注城鄉(xiāng)老年人口的貧困問題。

綜合起來看,制度化建設滯后是我國社會救助體系當前面臨的基本問題。從微觀層面看,社會救助制度運行中的對象界定、救助標準、給付水平和方式、管理體系等都需要進一步加強制度化建設。從宏觀層面看,社會救助的法制建設、政府責任體系建構、社會救助發(fā)展規(guī)劃等都是影響社會救助未來發(fā)展的重要問題。同時,我國社會救助面臨未來經濟社會發(fā)展中各種新問題的挑戰(zhàn),尤其是當前和未來我國城鄉(xiāng)貧困問題的變化,以及我國經濟發(fā)展方式的轉型過程都將會對社會救助提出新的要求,所以,社會救助在未來發(fā)展過程中仍然面臨艱巨的任務,需要承擔很多的責任和任務。要使我國社會救助制度在未來的發(fā)展中更好地承擔起保障基本民生、滿足貧困者的基本需要和維護社會穩(wěn)定的任務,就必須進一步完善和優(yōu)化其制度建構。為此,本文基于對我國經濟與社會發(fā)展新趨勢的分析,研究我國社會救助制度體系存在的問題,提出未來十年我國社會救助發(fā)展的基本原則和主要議題,以及完善綜合性社會救助體系的政策建議。

二、完善綜合性社會救助體系制度的基本原則

(一)公平與效率并重的基本原則

社會救助制度中的公平原則分為不同的層次。

第一,社會救助要體現社會關照原則,即政府通過其公共資源去代表社會關懷貧困者和低收入群體。在社會關照原則的背后是更為基本的人權和人道主義的價值理念,即不論能力和其他條件如何,每個人都應該獲得基本的生存條件,并且都應該達到有尊嚴生活的基本目標。

第二,社會救助要體現公平分享經濟與社會發(fā)展成果的原則。從根本上講,經濟與社會發(fā)展的成果應該是歸全社會所有人共享,也應該給因各種原因而無法為經濟和社會發(fā)展作出貢獻的人保留一定的份額,并且其分享的成果也應該隨著經濟與社會的發(fā)展而逐步提高。因此,社會救助不應該永遠只是滿足溫飽,而是應該逐步提升其水平。正如近年來一些研究者所指出的,社會救助應該從簡單的救濟型向發(fā)展型過渡。[2]

第三,社會公平還體現在社會救助的人性化管理原則上。西方社會救助史上曾經有對接受救助者施加強迫勞動、羞辱和剝奪權利等非人性化管理的做法,給接受救助的貧困者造成很大的心理和社會傷害。當代的社會救助對這種做法進行了反思和改正,但迄今為止,一些國家的社會救助制度中仍殘留著一些非人性化的管理。應該看到,一定程度的非人性化管理在防止濫用社會救助資源方面確實能夠起到一定的作用,但從總體上看,這種做法對社會救助接受者來說是不公平的。因此,我國社會救助的管理應該逐步提高人性化管理的水平。

社會救助還應該注重效率原則。效率原則是指社會救助的運行應該提高效率,要考慮社會救助資金的投入產出關系,使有限的資金發(fā)揮更大的實際作用。社會救助的效率分為內部效率和外部效率兩個方面。提高內部效率是指通過有效的管理而使社會救助資金的運行效率更高,其做法包括通過提高管理水平而防止在運行機構和救助對象等方面的資金漏洞,如不符合條件的申請者冒領社會救助等。提高外部效率是指社會救助應該在緩解貧困方面產生更好的效果,而不是導向對社會救助資金越來越強的依賴。其做法是堅持積極救助的原則,加強社會救助與促進就業(yè)的制度協調,并且防止貧困陷阱的產生。

(二)體現公平效率并重原則的制度措施

公平與效率并重的基本原則要通過一系列具體制度措施來加以體現。在未來完善綜合性社會救助體系的過程中,應該逐步從以下方面體現這一基本原則。

第一,社會救助的目標層次應該從主要針對絕對貧困發(fā)展到包括相對貧困。我國以最低生活保障制度為基礎的社會救助制度從一開始就主要針對絕對貧困,即以解決基本溫飽為主要目標,因此保障水平一直偏低。以城市低保為例,目前我國的低保標準大約只占到城市人均收入的20%左右,不僅大大低于發(fā)達國家的平均水平,而且也低于許多發(fā)展中國家的水平。按照社會公平的原則,我國未來綜合性社會救助體系建構中,應該逐步將其基本目標從過去的反絕對貧困提升到適度反相對貧困的層次,以保障貧困家庭也能過上具有基本尊嚴的生活。

第二,社會救助的功能應該從基本生活保障轉向綜合性的民生保障。在現代社會中,民生保障不僅是讓所有人都能吃飽穿暖,而且還應該包括讓所有人都能獲得基本的居住條件、基本的健康服務和基本的教育條件等。為此,社會救助也應該在最低生活保障制度的基礎上,建立綜合性的社會救助體系。從20世紀90年代初期以來,我國社會救助制度逐漸發(fā)展到目前以低保制度為基礎,包括多項救助項目在內的社會救助體系。但目前這套體系還需要進一步完善,尤其是一些新設立的項目還需要提高覆蓋面和加強制度化建設,以形成長期穩(wěn)定的制度體系。

第四,社會救助體系建設應該從消極救助發(fā)展到積極救助。消極救助以滿足被救助者眼前的基本需要為原則,忽略被救助者責任和能力的提升,并且是一種單向的給予,沒有強調被救助者權利和責任的對等。從實踐上看,消極的救助往往會損害被救助者自我潛力的發(fā)揮,導致福利依賴和公共資金投入的不合理擴大,進而降低社會救助制度的價值合理性,嚴重時還可能使社會救助制度偏離社會公共目標,降低民眾對社會救助的支持度。而積極的救助則能更好地開發(fā)和提升被救助對象的潛能,幫助社會救助接受者盡快恢復就業(yè)的能力和動機。完善綜合性社會救助體系應該以推動積極救助為其目標之一。

三、完善綜合性社會救助體系建設的主要議題

面對新的形勢和未來的挑戰(zhàn),我們必須加快社會救助制度建設。目前我國社會救助制度建設面臨的主要議題有：進一步完善綜合性社會救助的項目體系,加強綜合性社會救助體系內部和外部的制度整合與協調,在相對貧困的基礎上建立科學合理的低保標準及其制度化調節(jié)機制,建立中央與地方政府之間合理的資金保障分擔體制,建立專業(yè)化高效率的社會救助管理體系,以及促進社會工作介入社會救助體系等。

(一)進一步完善綜合性社會救助的項目體系

在已經初步形成綜合性社會救助項目體系的基礎上,應該根據困難群體的實際需要,從項目齊全性和包容性兩個方面進一步完善我國綜合性社會救助的項目體系。從項目齊全性的角度看,綜合性社會救助應該針對貧困家庭各方面的困難去完善其項目體系。目前我國的社會救助體系已經擴展到醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、法律救助等方面,但其中的一些項目(如教育救助、住房救助)的救助水平還不理想或者制度化水平還不高,需要進一步加強和完善,并且應該根據人口、經濟與社會發(fā)展的實際情況和貧困家庭的實際需要而設立新的救助項目。例如,隨著人口老齡化的發(fā)展,高齡老人的護理將是一個大問題,因此,應該考慮適時設立“老年人護理救助”項目。此外,還應該根據有勞動能力貧困者在培訓和就業(yè)服務等方面的需要,建立“就業(yè)扶助”項目。

完善綜合性社會救助的項目體系還必須考慮包容性問題。包容性的概念強調社會救助應有針對性地覆蓋各類特殊困難群體,它兼有“瞄準性”和“覆蓋率”的意義,因此,能比一般性的“覆蓋率”概念更好地反映綜合性社會救助的目標。不少研究者比較關注我國社會救助制度覆蓋率太低的問題[3],但社會救助不同于社會保險,它并非覆蓋率越高越好,不能簡單地用一般性的“覆蓋率”指標去評判其水平,采用包容性指標能更好地把握社會救助體系是否針對所有的困難群體。提高社會救助項目的包容性,除了要建立普遍性的社會救助,即能夠面向所有人群的社會救助體系之外,還應該考慮各類特殊困難人群的特點,設立對他們更具針對性的項目或特殊救助內容。從制度包容性角度看,綜合性社會救助體系應該覆蓋各類困難人群,重點包括失業(yè)貧困者、老年貧困者、兒童貧困者、殘疾貧困者、婦女(主要是單親)貧困者、移民(流動人口)貧困者、流浪乞討人員、災民等特殊困難群體。目前,我國社會救助體系中已經有針對災民和流浪乞討人員等的救助,以及通過“分類施保”來緩解兒童、老人、殘疾人等特殊人群的特殊困難。將來應該更多地注重移民,尤其是從農村到城市的新移民問題,以及單親家庭、青年失業(yè)者等特殊人群。

綜上所述,綜合性社會救助的項目體系可以用圖1來表示。

圖1 綜合性社會救助項目體系

(二)加強綜合性社會救助體系內部和外部的制度整合與協調

給企業(yè)自身的發(fā)展提供了正確的道路。企業(yè)的文化建設是新時代發(fā)展潮流的內在需求，建設企業(yè)文化，發(fā)揮人的特長和作用已經是企業(yè)發(fā)展的一大特點和必然趨勢。加強企業(yè)的文化建設，增強企業(yè)的競爭力、凝聚力和向心力，使企業(yè)的生存和發(fā)展變得更加根深蒂固，增強企業(yè)的活力，促進企業(yè)經濟的健康發(fā)展。

隨著綜合性社會救助項目體系的逐步建立,社會救助與其他社會保障制度之間,以及社會救助內部各個項目之間的制度整合和協調就變得越來越重要。首先,我國綜合性社會救助體系是在解決實際問題的過程中逐漸增補和發(fā)展起來的,雖然也在一定程度上考慮到了后建項目與已經存在項目之間的關系,但畢竟不是“一攬子”制度設計的產物,因此,項目之間的制度協調仍然存在一些問題。如果缺乏合理的制度整合,項目多了以后就容易產生漏洞和浪費。再者,一些項目的建立和運行是由不同機構負責的,機構之間的整合性和協調性不足有時候也影響到社會救助項目的協調性。例如,城市社會救助體系中的低保制度、醫(yī)療救助、住房救助、教育救助都需要進一步加強制度整合;農村中的低保制度和五保制度之間也需要進一步整合。這些都應該是完善綜合性社會救助體系的重要目標和任務。

其次,在綜合性社會救助的發(fā)展中還需要考慮與其他社會保障項目之間的制度關聯和協調。原則上說,社會保障三大制度體系之間的關聯和協調應該是三大制度體系的互動過程,但事實上,社會救助制度建構要更多地根據社會保險和社會福利發(fā)展的情況去調整自身的制度和發(fā)展規(guī)劃,以使社會保障體系的三大制度體系達成更好的制度關聯和制度協調。目前和將來一段時間里,我國社會保險和普惠型社會福利的快速發(fā)展會對社會救助產生實質性的影響,這就要求社會救助制度不斷調整其目標、重點、救助項目、目標人群、運行方式等重要參數。

(三)確定科學合理的救助標準

確定科學合理的救助標準是社會救助體系中關鍵性的環(huán)節(jié)之一。目前我國的城市低保等項目的救助標準偏低[4],可以適度提高一些,但是必須進行科學合理的測算。所謂科學性,是指救助標準應該有客觀依據,通過科學的方法獲得資料;所謂合理性,是指救助標準要兼顧各個方面的要求,能夠反映我國城鄉(xiāng)貧困的實際情況,兼顧各方面的要求,為各方面所接受。我國的低保標準過去依據“生活必需品”的概念,但這個概念是基于對絕對貧困的理解,有些過時,應該逐步向相對貧困的方向過渡,使用“基本生活水平”這樣的概念。所謂基本生活水平,是指按照本地一般家庭能普遍達到的生活水平測量救助標準,其測量指標包括基本生活品和基本服務消費項目。此外,救助標準要綜合考慮各種因素,既要有足夠的救助力度,讓救助對象達到基本生活水平,在一定程度上分享經濟社會發(fā)展成果;同時也要考慮貧困者與非貧困者之間的關系、貧困救助與鼓勵就業(yè)的關系,以及救助水平與政府財政合理負擔能力的關系。要在這些復雜因素之間尋找一個平衡點,形成以基本生活水平為科學依據,并參考各種影響因素的合理保障標準。另外,救助標準的動態(tài)變動需要依據科學的、制度化的變動機制。

(四)建立穩(wěn)定的社會救助財政制度

有效的資金投入是社會救助正常運行的重要保障。此方面的重點問題,一是要有常規(guī)化和制度化的資金投入機制,二是要合理確定中央和地方政府資金投入的比例關系,三是要建立需求變動情況下的資金投入調節(jié)機制。2002年以來,我國對社會救助的財政投入逐年增加,目前中央財政投入占到一半以上。但是按照現有的制度安排,社會救助的經費來源由地方財政為主要責任主體,中央財政只是對財政困難的地區(qū)提供經費資助,但對于哪些是財政困難地區(qū),提供多大比例的資助等都沒有制度化的規(guī)定,導致中央財政對社會救助經費投入的不確定性,以及地方財政與中央財政之間的博弈。中央財政提供了大量的財政投入,但是沒有形成制度化的責任,各級政府財權、財力和事權之間難以形成合理且穩(wěn)定的關系,并出現了因中央財政投入不足而導致一些地方社會救助對象數量偏少的現象。[5]為此,在今后的發(fā)展中,應該建立穩(wěn)定的制度化的中央和地方各級財政共同負責機制,以制度化的方式明確各級財政的責任。在全國范圍內,中央和地方的財政責任以各負擔一半為宜,但在不同地區(qū),中央與地方負擔的具體比例可以根據地方財力的大小而有所不同。

此外,在財政供應總量的控制中,應該建立“有控制的需要導向”機制。既要建立有效的預算增長控制機制,又要使預算能夠對貧困者實際需要的變化,以及對經濟與社會發(fā)展變化作出反應。建立這種機制,需要各級民政部門和財政部門之間加強合作,如建立聯合研究與預算機構,共同編制社會救助計劃。

(五)建立社會救助促進就業(yè)的制度化關系

近年來,各地都在探索社會救助如何促進就業(yè)的問題,已經有了一些有效的方法和建議。[6]應該在總結各地經驗的基礎上,形成制度化的促進就業(yè)方式。社會救助促進就業(yè)應該體現在社會救助各個層面的制度上。首先,救助標準和救助方式的設計要能促進就業(yè),尤其是促進有勞動能力的窮人就業(yè),采取有利于被救助者就業(yè)的經濟激勵措施等。其次,應該通過就業(yè)服務來促進就業(yè),將救助與就業(yè)服務更好地結合起來。再有,可以實行彈性救助待遇的方式,使低保標準彈性化,除了有進入低保的標準以外,還可以設立高于進入低保標準的解除低保標準,以促使有勞動能力的低保對象更積極地尋找就業(yè)機會。

(六)加快完善社會救助管理體制

有效的管理是社會救助制度高效率運行并取得良好社會效益的重要保障。作為一個公共管理事項,社會救助制度的管理比一般的企業(yè)管理更加復雜。我國過去的救助體系規(guī)模較小,可以依托民政組織體系和社區(qū)去管理?，F在社會救助規(guī)模越來越大,而且還在增長。因此,建立科學有效的管理體系就成為一件大事。加強和優(yōu)化社會救助管理要注意以下方面問題：

一是加強社會救助管理中社會效益與運行效率并重的意識。社會救助資金的使用既要最大限度地達到社會救助制度的目標,在滿足貧困者基本需要、解決社會問題等方面發(fā)揮其應有的社會效果,同時也要考慮投入產出的關系,讓有限的資金發(fā)揮更大的作用,或者在同等社會效益的情況下,盡可能地節(jié)約資金。

二是要合理處理管理效益與管理成本的關系。如果管理體制設計不好而導致機構臃腫、效率低下,可能會給社會救助制度運行帶來更嚴重的低效率。但如果因此就忽略管理機構和制度建設,又可能使整個制度的運行處于因運行混亂而帶來的低效益,使社會救助制度每年花費幾百億元的項目收不到應有的社會效益。因此,應該建立和健全專業(yè)化的、高效率的社會救助管理機構,并配備合格的專業(yè)人員,讓政府部門從社會救助日常工作中解脫出來,實現政事分開。最終的效果應該是,機構及管理人員發(fā)揮作用所帶來的社會效益的提高應該高于其本身的成本。

三是同時優(yōu)化社會救助機構的內部管理和對社會救助對象的管理(外部管理)。優(yōu)化機構內部管理的主要途徑包括提高管理的專業(yè)化水平,建立數字化管理平臺及信息共享機制等。優(yōu)化外部管理應該包括加強法制化建設和提高管理的專業(yè)化水平,并輔之以有效的宣傳。管理的基本目標是在控制管理成本的基礎上,加強社會救助資金使用的瞄準機制,增強社會救助資金在緩解貧困方面的社會效益。優(yōu)化外部管理的關鍵是要在申請審批的管理、社會救助領取者和領取過程的管理、對解除社會救助待遇的管理等環(huán)節(jié)實現制度創(chuàng)新,以高效適用的制度去提高管理水平。

四是加強社會救助宣傳。社會救助宣傳是我國社會救助工作中的一個弱項。我們過去的宣傳比較重視塑造“形象工程”。但從管理的角度看,社會救助宣傳的主要目的應該是讓公眾知道項目的目標和意義以及運行環(huán)節(jié)和存在的困難,取得公眾對社會救助制度的支持、理解和監(jiān)督,并且通過宣傳讓申請者知道社會救助的制度原則和運行原理,了解享受社會救助的條件和申請方法。社會救助宣傳的形式應該多樣化,包括新聞媒體宣傳、研究教學機構宣傳、網絡宣傳以及社會救助管理機構印制宣傳材料等。

(七)加強城鄉(xiāng)社會救助的一體化建設

發(fā)展中國家的社會救助制度往往最早并不產生于貧困人口更多的農村,而是貧困人口相對較少的城市,我國社會救助的建立和發(fā)展也沒有擺脫這一“規(guī)律”。但是,隨著經濟與社會不斷發(fā)展,尤其是新農村建設和城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展,不僅社會救助應該覆蓋城市和農村,而且應該在城市和農村之間有比較均衡的發(fā)展。因此,我國應加快推進城鄉(xiāng)一體化的制度和管理體系,逐步實現社會救助的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

社會救助制度一體化包含對象、項目、管理、標準和經費來源等方面的要素。

一是社會救助對象的一體化,即社會救助對象打破地域、城鄉(xiāng)、行業(yè)職業(yè)和其他群體類別等方面的限制,建立覆蓋所有社會成員的社會救助體系。社會救助對象的一體化主要是受益資格的統(tǒng)一,即面對所有的社會成員采用同樣的標準去確定其受益資格,防止因地區(qū)、城鄉(xiāng)、行業(yè)等方面的差異而使一部分人受益,另一部分人被排斥。

二是社會救助標準的一體化,即對城鄉(xiāng)和不同地區(qū)的社會救助對象實行統(tǒng)一的救助標準。救助標準的統(tǒng)一是社會救助一體化較高層次的內容。它包括兩個不同的層次：(1)統(tǒng)一標準下的差異性救助水平,即按照統(tǒng)一的標準去確定救助水平,但允許實際救助標準有所不同。(2)既統(tǒng)一標準,又統(tǒng)一救助水平,即對所有的救助對象都提供同樣水平的救助待遇。

三是管理體系的一體化,即建立社會救助體系統(tǒng)一的管理體系。管理體系的一體化也是社會救助制度一體化的較高層次的要求。在此方面分兩個層次：(1)建立一體化的管理體制和制度體系,通過一定的法規(guī)確立各個地區(qū)和各個項目管理的基本原則、組織和其他規(guī)則體系。(2)建立統(tǒng)一的管理組織體系,其最高的形式為在中央政府建立統(tǒng)一的社會救助管理機構,統(tǒng)一管理各個領域的項目,在各個領域建立橫向的分支機構,并在各地建立縱向下屬機構。

四是社會救助經費來源的一體化,即統(tǒng)一建立制度化的社會救助資金來源體系。社會救助資金來源的一體化也分不同的層次。在較低的層次上,可以允許各種項目有不同的來源,但需要通過統(tǒng)一的制度規(guī)定各種項目資金來源的渠道及其穩(wěn)定的資金供應制度。在較高的層次上是按項目統(tǒng)一社會救助的資金來源,即各個項目有統(tǒng)一的和穩(wěn)定的資金來源渠道,這種模式可以是各級政府或各類組織分擔社會救助經費來源,但需要對各方的責任作出嚴格的規(guī)定。

(八)加快社會救助法制建設

目前我國社會救助制度的法制化水平比較低,其直接后果就是在經費投入、項目運行、對象認定、標準確定、管理體制等方面的隨意性比較明顯,這不利于社會救助制度的長期穩(wěn)定發(fā)展。因此,應該進一步加強社會救助制度的法規(guī)體系建設。一方面,應該加快《社會救助法》的制定過程;另一方面,應該就社會救助各個項目的具體操作制定相應的政策法規(guī)。

社會救助法制體系建設的具體模式取決于整體社會救助體制的建構模式,即社會救助是采用縱向的中央政府責任體制,還是采用橫向的地方政府負責體制,其中最關鍵的是財政責任的安排。目前我國的社會救助體系在這一基本的體制安排上還沒有成型,也沒有在制度上明確社會救助到底應該是由中央政府負責還是由地方政府負責,或者由中央政府和地方政府共同負責,責任分擔。

無論采用哪種模式,社會救助的法制建設首先需要制定《社會救助法》。但是,這一基本的法律如何制定,以及在此法之下是否還需要制定各個項目的條例,則存在一定的變數。如果是由中央政府負責的模式,有兩種選擇：一是制定一部有詳細規(guī)定的《社會救助法》,中央政府的社會救助主管部門直接依照此法安排各項社會救助事務。二是《社會救助法》只做原則性規(guī)定,然后由國務院制定社會救助各個項目的“條例”,社會救助各個項目的主管部門在法律的原則下,直接依照“條例”安排社會救助事務。根據我國的情況,第二種選擇更好。

如果社會救助依然保持地方政府負責的模式,則應該在《社會救助法》中制定原則性的規(guī)定,然后由各地方政府根據本地區(qū)的情況,在社會救助各個項目上制定地方性的法規(guī),中央政府不必再制定條例。

(九)推進社會工作介入社會救助的制度

由于兩個方面的原因,在現階段應該將社會工作介入社會救助提上議事日程。第一,社會工作可以通過服務于貧困家庭,更好地促進貧困家庭中有勞動能力的人通過自身的努力而擺脫貧困,從而降低貧困者和低收入者對社會救助的財政壓力。第二,社會工作可以直接介入社會救助的工作,通過直接參與社會救助體系的管理工作而為社會救助制度作出貢獻。

當前我國城市貧困問題具有復雜的背景和原因,每個貧困家庭的具體情況也千差萬別,而社會救助制度具有很強的規(guī)范性,僅靠政府的社會救助制度往往難以滿足貧困家庭多樣化的需要,并且難以從根本上解決貧困問題,難以調動貧困家庭自身擺脫貧困的能力和意志,并且難以提高社會救助管理的水平。因此近年來,越來越多的社會工作者和社會救助工作者提出,應該在社會救助和反貧困行動中引入社會工作的機制,將社會工作與社會救助結合起來,以提高社會救助和反貧困行動的實際效果。[7]

社會工作參與反貧困行動在世界上有長久的歷史?，F代社會工作的前身——近代慈善事業(yè)就是以貧困家庭為其主要的服務對象。現代專業(yè)社會工作在發(fā)源時期也以服務于工業(yè)化社會的貧困家庭為其主要對象。一百多年來,社會工作在世界各地的反貧困行動中扮演著重要的角色,發(fā)揮了很大作用。在我國計劃經濟時期,當時非專業(yè)的社會工作體系(包括企事業(yè)單位中的工、青、婦等組織)在幫助困難職工方面發(fā)揮了很大作用。近年來專業(yè)社會工作人才隊伍建設不斷發(fā)展,為社會工作介入城市反貧困和社會救助工作提供了必要的條件。在這一背景下,專業(yè)社會工作參與城市反貧困和社會救助工作成為反貧困和社會救助工作發(fā)展的重要議題。因此,當前應該認真研究社會工作參與城市反貧困和社會救助工作的必要性、可行性及具體的方式方法,以推動社會工作的參與。同時,應該探索社會工作參與城市社會救助和服務貧困家庭的理論指導和實踐方式,包括社會工作參與社會救助和服務貧困家庭的必要性和重要性、基本原則、體制機制、組織方式和方式方法等,以及社會工作參與社會救助管理、為貧困家庭提供社會服務、心理輔導與精神扶貧、社會支持以及在基層協調各項反貧困行動的實踐模式。

總之,我們希望通過上述各個方面的制度建設,使我國比較年輕的社會救助制度不斷完善和成熟,在應對未來各種經濟和社會風險方面,在保障基本民生方面發(fā)揮更大的作用。

[1] 岳經綸：《地方最低生活保障制度研究：廣東的案例》,《首屆中國社會救助研討會論文集》,2009。

[2] 顧昕：《城市醫(yī)療救助體系建設的戰(zhàn)略選擇——從救濟型向發(fā)展型模式過渡》,載《學習與實踐》,2006(8);鄭功成(主筆)：《中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略——理念、目標與行動方案》,北京,人民出版社,2008。

[3] 張時飛：《加快健全低保制度亟待深化的問題及對策》,《首屆中國社會救助研討會論文集》,2009。

[4] 劉喜堂：《當前我國城市低保存在的突出問題及政策建議》,http：//www.dibao.org/Content.aspx?lid=1716 &&type=yj03,2009-11-25。

[5] 姬升峰：《城市低保工作面臨的深層次問題探究》,http：//www.dibao.org/Content.aspx?lid=1575&&type= yj03,2009-02-08。

[6] 高靈芝：《社會保障制度建設視野中城市低保對象退保難問題研究》,http：//www.dibao.org/Content.aspx? lid=1637&&type=yj03,2009-06-04;黃晨熹：《城市低保對象動態(tài)管理研究》,載《人口與發(fā)展》,2009,15(6)。

[7] 程勝利：《社會工作在城市反貧困中的作用及政策建議》,載《社會》,2004(9);徐道穩(wěn)：《論社會救助與社會工作的融合》,載《華東理工大學學報》(社會科學版),2008(3)。

(責任編輯 武京閩)

Improving Comprehensive Social Assistance System of China: Basic Rules and Key Issues

GUAN Xin-ping

(Department of Social Work and Policy,NanKai University,Tianjin 300071)

Social assistance is an important part of social security system of China.A comprehensive social assistance system has reformed after more than ten years'development,but with the growth of social security level and development of economy and society,social assistance system still needs to be progressed.Considering the actuality and target of social assistance system of China,we need to follow the basic rule of taking both efficiency and fairness into account;enhance constitutional construction and improve comprehensive social assistance,for the purpose of addressing economic and social risks and safeguard our livelihood.

social assistance institution;social security;comprehensive social assistance system

關信平：南開大學社會工作與社會政策系教授,博士生導師(天津300071)

＊ 本文是鄭功成教授主持的國家戰(zhàn)略項目“中國社會保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略研究”的一部分。