中國(guó)流官制度的流弊

□黃鐘

中國(guó)流官制度的流弊

□黃鐘

不得在原籍為官，不能在一地久任的流官制度，是中國(guó)延續(xù)了兩千年的一個(gè)古老傳統(tǒng)。這種流官制度，于官于民，都是一種折騰。

不能在一地久任，是中國(guó)流官制度的一個(gè)特色?？稍诿绹?guó)，除個(gè)別州外，絕大部分州的州長(zhǎng)可以連選連任，其中一部分州規(guī)定只能連選連任一次，還有一部分州則不限制連選連任的次數(shù)。理論上講，只要你能夠競(jìng)選成功，在不少州是可以從30歲起一直連任到去世的。既要必須是本地人為官，又可以在一地久任，這樣做似乎并沒(méi)有出現(xiàn)土霸王的危險(xiǎn)?？肆诸D出生在阿肯色州，1978年當(dāng)選為阿肯色州州長(zhǎng)，并且1984年、1986年、1990年又連續(xù)三次贏得了州長(zhǎng)選舉，是阿肯色州擔(dān)任州長(zhǎng)時(shí)間最長(zhǎng)的人。可誰(shuí)聽(tīng)說(shuō)過(guò)克林頓在阿肯色州能一手遮天？

無(wú)論繼承傳統(tǒng)流官制度的種種做法是基于什么樣的考慮，無(wú)庸諱言，不但傳統(tǒng)制度下的異地為官的弊端在所難免，而且還新生了一些王朝時(shí)代所沒(méi)有的弊端。其中最重要的一點(diǎn)，就是國(guó)家制度的雙重化——憲法法律層面的名義制度和與此不同的操作層面的實(shí)際制度相悖而存。

在王朝時(shí)代，皇帝一紙敕令，就可以把某個(gè)官員調(diào)到某地任職?？墒窃?949年之后，在法律層面，這一切都變了。按照憲法的規(guī)定，地方各級(jí)人大分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)和副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)，并且憲法只規(guī)定了地方政府的每屆任期與本級(jí)人大每屆任期相同，沒(méi)有限制這些行政長(zhǎng)官的連續(xù)任職屆數(shù)。如果說(shuō)這項(xiàng)規(guī)定被切實(shí)遵守的話(huà)，那就意味著異地為官制度實(shí)行不下去。

可是要保證一個(gè)官員到一個(gè)他根本就人生地不熟的地方為官，如果要保證他的權(quán)威，就必須有可以無(wú)視民意基礎(chǔ)的權(quán)力。一個(gè)擁有這種權(quán)力的人，無(wú)論到什么地方，都意味著他有著或大或小的胡來(lái)硬來(lái)的能量?？煽渴裁茨軌虮ＷC他不濫用這種能力呢？平心而論，當(dāng)某地的一個(gè)政府長(zhǎng)官要把這種能量轉(zhuǎn)化為胡作非為的行動(dòng)時(shí)，當(dāng)?shù)氐拿襟w、百姓、人大代表和他的下屬，能對(duì)他有多大的制約作用？胡長(zhǎng)清說(shuō)，官當(dāng)?shù)剿@一級(jí)就沒(méi)什么制約了，并非全是神志不清的狂言妄語(yǔ)。要防土霸王，可山高皇帝遠(yuǎn)的現(xiàn)象一點(diǎn)也不罕見(jiàn)。這實(shí)際上卻正是異地為官制度聲稱(chēng)要克服的弊端之一。

從另一個(gè)層面來(lái)說(shuō)，異地為官制度既要保持為官者政令暢通的起碼權(quán)威，你歡迎也好不歡迎也罷，聽(tīng)說(shuō)過(guò)這個(gè)人也好沒(méi)聽(tīng)說(shuō)過(guò)這個(gè)人也罷，都得服從其號(hào)令。這樣一來(lái)，“地方主義”是被“克服”了，可那也勢(shì)必會(huì)破壞地方的自我約束機(jī)制，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得好，即使任期不滿(mǎn)，“上級(jí)”要把他們調(diào)到另外的縣市去的話(huà)，這個(gè)縣市的民眾想留也留不住，縣長(zhǎng)市長(zhǎng)干得賴(lài)，如果上級(jí)不處理他們，一縣一市的民眾再不滿(mǎn)，也趕他不走。當(dāng)然啦，說(shuō)得好聽(tīng)點(diǎn)，一地人民想有個(gè)好官員，就只能盼望上級(jí)“重視”、領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)心”了。

可以說(shuō)，這是制度設(shè)計(jì)上的一種自我拆臺(tái)。

對(duì)于異地為官者而言，新到一地，甚至可能一個(gè)人都不認(rèn)識(shí)，他怎么提名任命部屬？語(yǔ)言隔閡怎么消除？一個(gè)鄉(xiāng)長(zhǎng)或縣長(zhǎng)，如果只能用純正的京腔或者外地口音濃重的普通話(huà)跟當(dāng)?shù)鼐用窠涣鳎邪司啪蜁?huì)有交流障礙，一說(shuō)話(huà)就讓人產(chǎn)生“外地佬”的印象，如何融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)？初來(lái)乍到，當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情、政事人事，都不甚了了，不僅當(dāng)?shù)厝瞬恢浪莻€(gè)什么樣子的人，他自己也會(huì)有些茫然，干什么、怎么干、能干多久？即使這人想因地制宜地施政，一時(shí)半會(huì)也不可能因地制宜?？墒菍?duì)于那些幾乎是完全被動(dòng)地接受一個(gè)行政首長(zhǎng)的地方來(lái)說(shuō)，他們那里的前景，將很大程度上取決于這些個(gè)陌生來(lái)客。等這個(gè)陌生人剛熟悉點(diǎn)情況，可能不到一年半載就又調(diào)任新職。這于民于政，都是一種折騰。在這種體制下，政府政策的連續(xù)性反而沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性選舉的地方強(qiáng)。

對(duì)于被調(diào)任者而言，也會(huì)有種種苦惱。比如，在城鄉(xiāng)差距不小的地方，從城鎮(zhèn)調(diào)到某個(gè)鄉(xiāng)當(dāng)鄉(xiāng)長(zhǎng)副鄉(xiāng)長(zhǎng)，從經(jīng)濟(jì)文化條件較好的地方調(diào)到經(jīng)濟(jì)文化落后的地方當(dāng)縣長(zhǎng)副縣長(zhǎng)，他們就可能面臨孩子上中小學(xué)怎么辦，是否要跟愛(ài)人兩地分居，何時(shí)才能夠回到原來(lái)的地方，住房怎么辦等等。由于流官制度的存在，大批官員因此得背井離鄉(xiāng)，于是就有了這種機(jī)制下的一種獨(dú)特景觀：窮鄉(xiāng)僻壤的鄉(xiāng)長(zhǎng)想趕緊調(diào)進(jìn)城里，小城市的想進(jìn)大城市，落后地區(qū)的想調(diào)到富裕地區(qū)。因?yàn)椴皇且环阶栽福环皆高x，所以異地為官者身在曹營(yíng)心在漢。這樣，于國(guó)、于民都不是什么好事。

（摘自《南方都市報(bào)》）