關(guān)于地級城市數(shù)字化城管架構(gòu)設(shè)計(jì)及模式選擇的探討

◎ 煙臺市數(shù)字化城市管理監(jiān)督中心 郭 濱

城市是人類創(chuàng)造的最復(fù)雜的人工與生態(tài)的復(fù)合系統(tǒng)。在突飛猛進(jìn)的城市化進(jìn)程中，如何緊跟時代節(jié)拍，踐行科學(xué)發(fā)展觀，摒棄傳統(tǒng)城市管理模式的諸多弊端，以全新的管理理念和管理模式取而代之，全面提高城市管理水平，是歷史賦予的責(zé)任，更是城市管理者面臨的重大課題。對此，煙臺市在建設(shè)數(shù)字城管新模式中進(jìn)行了有益探索，取得了初步成效。

一、煙臺市數(shù)字化城管信息系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)和模式選擇

數(shù)字化城市管理新模式，是采用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建的閉環(huán)信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，其精髓在于借助現(xiàn)代技術(shù)，整合管理資源，再造管理流程，是對傳統(tǒng)城市管理體制的變革與創(chuàng)新。因此，其架構(gòu)設(shè)計(jì)和模式選擇作為數(shù)字化城管的靈魂，就顯得尤其重要。

（一）系統(tǒng)架構(gòu)設(shè)計(jì)

煙臺市數(shù)字化城管信息系統(tǒng)建設(shè)，遵循“注重實(shí)效，力求創(chuàng)新”的原則，把建立“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡(luò)”城市管理長效機(jī)制為目標(biāo)，剛化市級監(jiān)督指導(dǎo)職能，強(qiáng)化區(qū)域城市管理功能作為設(shè)計(jì)方針，依據(jù)建設(shè)部數(shù)字城管建設(shè)的7個標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求，將系統(tǒng)技術(shù)架構(gòu)設(shè)計(jì)為：一個平臺，一組數(shù)據(jù)庫，一套數(shù)字城管專網(wǎng)，兩個中心，一套管理信息系統(tǒng)，一套安全保障系統(tǒng) ,一套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系（見圖示）。

（二）模式選擇

依據(jù)煙臺市的體制優(yōu)勢和模式創(chuàng)新要求，將系統(tǒng)的管理組織框架定為“集中受理，分區(qū)派遣，區(qū)級處置，統(tǒng)一考評”。主要包括以下五個模式：

◇管理體制模式：兩軸垂直，高位監(jiān)督；

◇管理網(wǎng)絡(luò)模式：分層構(gòu)筑，條塊結(jié)合；

◇信息采集模式：市場運(yùn)作，統(tǒng)一管理；

◇案件處置模式：屬地管理，分級負(fù)責(zé)；

◇績效評價模式：雙軌并行，內(nèi)外結(jié)合。

二、煙臺市數(shù)字化城管新模式的創(chuàng)新點(diǎn)

1、對“雙軸制”進(jìn)行了新探索

數(shù)字城管模式管理體制的一般設(shè)計(jì)原理為，在一個管理平臺上設(shè)立監(jiān)督中心和指揮中心，兩個中心相互獨(dú)立，監(jiān)管分離，俗稱“兩軸平行，監(jiān)管分離”。而煙臺市的不同之處在于，實(shí)行“兩軸垂直，高位監(jiān)督”的管理體制。這主要得益于，一方面煙臺市原有的城市管理體制優(yōu)勢，即從市到縣（市）區(qū)基本上采用的是建設(shè)管理和城管行政執(zhí)法合宿辦公的管理體制。另一方面，從2006年起，有步驟地進(jìn)行了“重點(diǎn)下移、管干分開、以區(qū)為主、屬地管理”的城市管理體制改革，作業(yè)層面基本下移到區(qū)。與這一體制相呼應(yīng)，在數(shù)字化城管的體制設(shè)置上，市級只設(shè)立監(jiān)督中心，對系統(tǒng)流程的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)督檢查和綜合評價，進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)了市政府的政策指導(dǎo)和監(jiān)督職能；在區(qū)一級只設(shè)立指揮中心，全面負(fù)責(zé)案件的派遣和處置，加強(qiáng)了區(qū)政府的管理和執(zhí)行功能。這種雙軸垂直的管理體制，既堅(jiān)持了“雙軸制”監(jiān)管分離原則，又減少環(huán)節(jié)、提高效率、避免重復(fù)設(shè)置，節(jié)約了人財物力。

2、對“處置指揮權(quán)”進(jìn)行了新探索

數(shù)字城管案件的派遣機(jī)制，一般采用按事、部件的權(quán)屬實(shí)行按條條或條塊派遣方法，由于專業(yè)管理部門職能交叉、多頭管理和管理職責(zé)不明晰等原因，可能出現(xiàn)推諉扯皮、管理效率和質(zhì)量下降等問題。為避免上述現(xiàn)象， 煙臺市在設(shè)計(jì) “雙軸垂直、高位監(jiān)督”管理體制模式的同時， 實(shí)行了案件處置 “屬地管理”原則，就是將區(qū)政府及其指揮中心作為城市管理案件處置中樞，對于轄區(qū)內(nèi)擁有城市管理部件、事件權(quán)屬和管理責(zé)任的部門和單位實(shí)施處置指揮權(quán)。轄區(qū)內(nèi)各級專業(yè)責(zé)任部門都自覺服從區(qū)指揮中心的統(tǒng)一調(diào)度指揮，按時完成案件處置及反饋任務(wù)。對于區(qū)指揮中心的這種指揮權(quán)，通過市級考核制度加以保證，從而使區(qū)政府在城市管理中的功能與責(zé)任進(jìn)一步放大。

3、對資源共享進(jìn)行了新探索

數(shù)字化城管信息系統(tǒng)，是一項(xiàng)包含多項(xiàng)信息技術(shù)的復(fù)雜工程，若能在系統(tǒng)建設(shè)過程中最大限度地實(shí)現(xiàn)資源共享，不僅可以縮短建設(shè)周期，節(jié)省建設(shè)費(fèi)用，而且可以實(shí)現(xiàn)技術(shù)要素的優(yōu)化配置，推進(jìn)區(qū)域信息化進(jìn)程。因此，煙臺市在數(shù)字化城管建設(shè)中，充分利用現(xiàn)有資源，最大限度地實(shí)現(xiàn)了資源共享。其中，系統(tǒng)平臺建在市政府?dāng)?shù)據(jù)中心；空間地理信息使用市國土資源部門的地理信息數(shù)據(jù)；視頻數(shù)據(jù)與市公安交警系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)；系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)與煙臺聯(lián)通公司、廣電公司共享；“12319”服務(wù)熱線整體并入數(shù)字化城管信息系統(tǒng)等等，從而大大節(jié)省了建設(shè)投資，市、區(qū)兩級系統(tǒng)建設(shè)一次性投入約2000萬元，低于國內(nèi)同等城市的系統(tǒng)建設(shè)費(fèi)用。

4、對信息采集方式進(jìn)行了新探索

數(shù)字化城管業(yè)務(wù)流程中的信息采集，既是其工作機(jī)制的起點(diǎn)，是發(fā)現(xiàn)問題和案卷建立的重要環(huán)節(jié)，又是保證案件真實(shí)結(jié)案，獲取客觀公正評價結(jié)果的核心節(jié)點(diǎn)，地位十分重要。在前期試點(diǎn)中，一般將城市管理部門的巡查或執(zhí)法人員作為兼職的信息采集人員，也有的把下崗失業(yè)人員作為信息監(jiān)督采集人員的主要聘用對象。上述做法可能產(chǎn)生兩個缺陷，一是有悖于數(shù)字城管新模式“監(jiān)管分離”的基本原理，使相關(guān)管理部門既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”，致使運(yùn)行和評價結(jié)果出現(xiàn)偏差。二是聘用“4050”人員，雖然可能增加部分人群的就業(yè)機(jī)會，但對數(shù)字城管這一全新行業(yè)而言，在其使用和管理上容易出現(xiàn)人員素質(zhì)不適應(yīng)、效率不高、管理難度增加等矛盾和問題，而隨之衍生的工資、福利和事務(wù)管理問題使管理成本大幅增加。因此，經(jīng)過技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證，煙臺市本著“管事不養(yǎng)人”的原則，采用市場化運(yùn)作方式，經(jīng)政府采購招標(biāo)，招聘了四個采集公司，由市監(jiān)督中心實(shí)行合同管理，將其工作報酬與所采集信息數(shù)量和質(zhì)量直接掛鉤考核。這樣，不僅強(qiáng)化了市級平臺“高位監(jiān)督” 功能，而且通過對立案前的“信息采集”和處置后的“核查結(jié)案”兩個重要環(huán)節(jié)實(shí)行全方位、全過程監(jiān)控，又優(yōu)化了“監(jiān)管分離”的原則，提高了關(guān)鍵數(shù)據(jù)的真實(shí)性。并且，還減輕了人力資源管理負(fù)擔(dān)和資金支出壓力。

5、對網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建方式進(jìn)行了新探索

數(shù)字化城管新模式運(yùn)行系統(tǒng)中，各種信息數(shù)據(jù)是靠網(wǎng)絡(luò)完成和實(shí)現(xiàn)的，宛若維系肌體生存與成長的血管。因此，煙臺市在建設(shè)數(shù)字化城管信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)時，按照“分層構(gòu)筑，條塊結(jié)合”的設(shè)計(jì)思想，構(gòu)筑了“市監(jiān)督中心、區(qū)指揮中心、市直主管部門和街道辦事處以及相關(guān)處置單位與社區(qū)居委會”四級業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了縱橫交錯、無縫覆蓋的數(shù)字化城管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。同時將 “12319”服務(wù)熱線整合于數(shù)字化城管信息系統(tǒng)，用V PN專網(wǎng)聯(lián)結(jié)市直城管部門和區(qū)指揮中心。從而加快了市區(qū)融合和實(shí)施“大城管”的進(jìn)度，完善和強(qiáng)化了數(shù)字城管的服務(wù)功能，實(shí)現(xiàn)了城市管理的全覆蓋，為績效評價體系的外評價提供了考核依據(jù)。

6、對績效評價方法進(jìn)行了新探索

數(shù)字城管運(yùn)行情況的績效評價，特別是評價結(jié)果的使用，是關(guān)系數(shù)字城管新模式是否具有生命力的根本性問題。對此，煙臺市注重三個環(huán)節(jié)。

（1）優(yōu)化考核體系

按照“定性與定量考核相結(jié)合，以定量為主；內(nèi)評價與外評價相結(jié)合，以內(nèi)評價為主”的績效評價體系的設(shè)計(jì)原則，對區(qū)域和部門的考核中加入了工作量的元素，充分考慮到任務(wù)量大小對考核結(jié)果的影響。同時將“公眾舉報”、特別是“12319”服務(wù)熱線投訴案件量與處置結(jié)果的分析評價納入考核體系?！皟?nèi)外結(jié)合，以外促內(nèi)”的設(shè)計(jì)思路，豐富了數(shù)字城管的管理范疇，拓展了數(shù)字城管考核評價的內(nèi)涵，使績效評價體系趨向科學(xué)合理。

（2）固化考核責(zé)任

按照建設(shè)部《績效評價》標(biāo)準(zhǔn)，市監(jiān)督中心負(fù)責(zé)對各區(qū)和市級以上部門和單位進(jìn)行評價考核。區(qū)指揮中心則依據(jù)本區(qū)數(shù)字化城管物權(quán)和事權(quán)的行政管理職能分工，對街道辦事處和相關(guān)責(zé)任單位予以考核評價。同時將對相關(guān)責(zé)任單位的考核與其上級主管部門考核緊密掛鉤，激發(fā)其協(xié)調(diào)和督辦的主動性，合力提高城管案件處置質(zhì)量與效率。

（3）強(qiáng)化考核結(jié)果使用

對數(shù)字化城市管理的績效評價結(jié)果，除定期向市、區(qū)政府和各級主管部門通報外，還將其納入了市政府對各區(qū)的年度城市經(jīng)濟(jì)工作考核指標(biāo)體系，為數(shù)字城管新模式的健康運(yùn)行提供強(qiáng)有力的制度保證。

三、煙臺市數(shù)字化城管新模式運(yùn)行的基本效果

煙臺市的數(shù)字化城管新模式2008年10月份通過國家建設(shè)部專家組驗(yàn)收，第一批試點(diǎn)在芝罘、萊山、福山和開發(fā)區(qū)實(shí)行。運(yùn)行情況表明，煙臺市數(shù)字城管新模式系統(tǒng)架構(gòu)合理，技術(shù)路線正確，運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)暢通，工作機(jī)制完善，基本達(dá)到了預(yù)期的設(shè)計(jì)目標(biāo)，城市管理也隨之發(fā)生了五方面新變化。

（一）受理案件大幅增加，問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制基本建立。城市管理問題的受理變過去的被動應(yīng)訴為主動發(fā)現(xiàn)，提高了工作的敏捷性。運(yùn)行一年來，共上報城市管理問題信息31萬件 ，立案20萬件 , 與實(shí)行數(shù)字城管前年度相比，分別增加了44倍和84倍。

（二）案件處置標(biāo)準(zhǔn)提高，工作效率大幅提速。城市管理標(biāo)準(zhǔn)變過去的“單位定標(biāo)”為嚴(yán)格按部頒標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，管理質(zhì)量與效率進(jìn)一步提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過按部頒《立案處置結(jié)案》規(guī)范對原執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)重新修訂，使19項(xiàng)部件處置標(biāo)準(zhǔn)提升幅度在3倍以上。

（三）結(jié)案率不斷提高，人居環(huán)境進(jìn)一步改善。城市管理案件處置變過去的“亡羊補(bǔ)牢”為未雨綢繆，處置能力大大增強(qiáng)。運(yùn)行一年以來，共處置城市管理案件20萬件，較去年同期處置數(shù)量增加了80倍。到2009年10月份，數(shù)字城管案件結(jié)案率達(dá)到了96%。

（四）城市管理意識普遍增強(qiáng)，管理水平進(jìn)一步提高。各責(zé)任單位按照新模式要求，理順工作關(guān)系，建立工作機(jī)制，成立專業(yè)處置隊(duì)伍，變過去的“市民投訴要我管”為現(xiàn)在的“主動服務(wù)我要管”，管理的事業(yè)心和責(zé)任感普遍增強(qiáng)。

（五）長效管理機(jī)制開始建立，新的管理體制已成雛形。各責(zé)任單位均建立考核機(jī)制，變過去的“定性考核、自我監(jiān)督”為主，為“定量考核、社會監(jiān)督”為主，監(jiān)督考核的科學(xué)性和實(shí)效性進(jìn)一步增強(qiáng)，溝通快捷、責(zé)任明確、監(jiān)督到位、科學(xué)高效的城市管理長效機(jī)制開始建立。

數(shù)字化城管是一項(xiàng)新生事物，需要在實(shí)踐中摸索前行。但是，數(shù)字化城管科學(xué)的設(shè)計(jì)理念和正確的發(fā)展方向，昭示其一定會在優(yōu)化人居環(huán)境，搭建和諧社會，推動城市管理可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程中發(fā)揮越來越大的作用。