農民組織與基層政權的互動及其后果*

周世亮

(中國商飛上海飛機設計研究院 上海 200232)

農民組織與基層政權的互動及其后果*

周世亮

(中國商飛上海飛機設計研究院 上海 200232)

日益興起的農民組織是農民之福還是國家之禍?國家與社會在基層政治場域集中體現(xiàn)為農民組織與基層政權,本文借助于類型學的研究方法,對農民組織與基層政權的關系進行分類研究,促成認識的清晰化,分析關系成因,預測其政治后果,在理論上探尋農民組織與基層政權關系的理想模式,提出對農民組織的分類管理策略。

關系類型;成因分析;政治后果;實踐訴求

一、農民組織與基層政權的互動關系

國家與社會關系延伸至中國廣大農村地區(qū)集中表現(xiàn)為基層政權與農民組織的關系,兩者之間關系狀況影響著中國廣大農村地區(qū)的穩(wěn)定,關系到農村地區(qū)社會活力,關系到未來社會主義新農村建設。農民個體內在的多種需求與外在制度空間的松動促成多樣化的農民組織生成。農民組織生成模式表明:脫始于全能國家體制下的農民組織與國家政權存在千絲萬縷的聯(lián)系,不同類型的農民組織在中國廣大農村政治場域中與基層政權形成了遠近不同的關系類型。

(一)指導—依附型

農村村民委員會作為農民的綜合性組織,在業(yè)務上受到基層政權的指導,接受基層政權的資金、人員支持,受基層政權的政務委托,開展征糧汲稅,進行計劃生育工作等等。法律規(guī)定地位上的自治地位在政治實踐中未完全兌現(xiàn),卻扮演著準行政組織角色,法律規(guī)定上自治和協(xié)助關系在實踐互動中演化成了指導和依附關系。作為全能政府羽翼下的村民委員會,與基層政權的聯(lián)系最為密切。此外,農村基層社會中的農資、法律方面等農民中介組織,在業(yè)務許可或授權、人員編制與工資待遇、辦公場所、稅收優(yōu)惠等方面接受了基層政權優(yōu)惠政策,雖有自身的一定獨立性,但離開基層政權的業(yè)務支撐難以發(fā)展,遂自覺主動地尋求基層政權的指導,謀求獲取資源或拓展業(yè)務上的便利,也歸屬于此種類型。

(二)扶持—控制型

“三農”問題是中國現(xiàn)代化進程中面臨的現(xiàn)實問題,在市場經(jīng)濟和全球化的浪潮中,為維護自身利益的最大化,農民個體需以一定的組織形式實現(xiàn)利益的博弈,多種專業(yè)經(jīng)濟組織應運而生。為增加農民在市場經(jīng)濟中的收入,并實現(xiàn)社會控制,展現(xiàn)責任政府的形象,基層政權在成立農民的專業(yè)經(jīng)濟組織上發(fā)揮了重要作用:提供培訓的場所,聯(lián)系和聘請農業(yè)專家對農民進行培訓,新型農業(yè)品種的宣傳推廣,農產(chǎn)品的推銷,資金的扶持。農村新型合作經(jīng)濟組織絕大多數(shù)是在政府直接或間接推動下組建的,與政府及相關部門有著千絲萬縷的聯(lián)系。由地方政府出面組織的農民合作經(jīng)濟組織,其實際控制權仍掌握在政府部門手中,由行政手段“捏合”的農民合作經(jīng)濟組織,其運轉十分困難?；鶎诱嗤ㄟ^委派下放自己的人員到農民專業(yè)經(jīng)濟組織中任職,甚至基層政權領導兼任農民專業(yè)經(jīng)濟組織的重要職務等方式,漸進地扶持滲透與委派控制形成了基層政權與農民專業(yè)經(jīng)濟組織之間的扶持控制關系。[1]

(三)默許—放任型

盡管國家法律和政府管理部門對農民成立的社團組織要求依法登記,但存在著一部分農民組織沒有依法登記卻實際運作的現(xiàn)象。造成農民組織沒有登記并取得合法地位的原因在于:(1)不符合現(xiàn)行法律規(guī)定的情形。《社會團體登記管理條例》要求:成立社團組織需注冊資金3萬元、50個會員個數(shù)或30個單位會員等,資金或人員上的困難成為農民組織合法入門的門檻。(2)分級雙重管理體制中的溝通困難?，F(xiàn)行農民組織合法成立以前必須尋找業(yè)務主管單位進行掛靠,由業(yè)務主管單位負責社會團體的規(guī)劃發(fā)展、申請登記、人事、財務和思想政治工作等業(yè)務建設,民政部門負責登記審批及對社團活動進行指導和監(jiān)督。業(yè)務主管單位與登記管理機關缺乏必要的溝通,導致一部分農民組織游離法律之外。鑒于政府管理的局限性和農民組織的非社會危害性,政府管理部門對功能補充型的農民社會性組織采取了默許的態(tài)度;由于文化再生型的農民組織與一定地區(qū)獨特的風俗傳統(tǒng)聯(lián)系一起,合法宗教組織活動的依據(jù)是宗教信仰的自由政策,以及農民自娛自樂的文化組織,政府也采取了寬容的態(tài)度。雖然意識到此類農民組織的存在和活動缺乏完備的法律程序,強制性取消易激發(fā)社會怨恨,支持規(guī)范性發(fā)展又面臨資金、政策等的缺乏。中庸的放任管理策略形成了農民組織與基層政權的又一關系類型,但農村的兩宗組織即宗教和宗族組織兩宗組織對婦女和老人的滲透值得警惕,[2]是基層政權監(jiān)控或引導的對象。

(四)對抗—消解型

農民組織與基層政權在根本利益上并不是完全一致,雙方在某些具體的利益問題上甚至存在一定的沖突。不合理的賦稅提取所造成的農民負擔、集體土地的征用、公共財產(chǎn)的處理、基層政權具體行政行為所激發(fā)的社會矛盾都有可能引發(fā)部分農民聯(lián)合的行動,進而與基層政權進行發(fā)生對抗。通過對基層政權施加壓力,主張權利,集體上訪,毆打干部,甚至沖擊基層政府等極端形式表現(xiàn)出來,對正常的基層社會穩(wěn)定造成危害。面臨對抗的局面和壓力,基層政權則采取了拉攏談判、封堵勸說、變通行政措施等形式的應對策略,緩解業(yè)已發(fā)生的沖突。由此在兩者之間形成了對抗與消解關系類型。

二、互動關系的成因分析

為什么在農村基層社會的政治場域中,農民組織圍繞著基層政權形成遠近高低各不相同的關系序列?處于深刻社會轉型中農民利益多元化,在國家與社會關系上,國家始終擔任著主導者角色,社會在任何一個方向發(fā)展從來沒有脫離過國家的影響。但全能國家?guī)淼牟粌H是體制的僵化,更包含著自身的危險。脫始于全能國家羽翼下的農民組織,與基層政權形成不同關系的原因在于:

(一)政權建設的價值導向

從國家政權建設發(fā)展到全能國家再到強國家-弱社會的關系格局,國家政權的價值取向及其行動對農民組織產(chǎn)生了支配性的影響。維護政治穩(wěn)定和政治秩序是任何國家政權的首要價值標準,國家強化政權建設和社會控制的發(fā)展導向必然導致村民委員會——綜合性的農民組織的強化,新中國國家政權向中國最基層社會滲透過程中,對農村傳統(tǒng)的宗族組織和宗教組織進行削弱和摧毀,借助于村民委員會,基層政權在農村地區(qū)有效地推行管理,實現(xiàn)管理對象的清晰化。村民委員會從基層政權接受業(yè)務委派,獲取活動的資金、人員的支持,實現(xiàn)資金、人員兩者之間的循環(huán),形成其他任何農民組織都無法比擬的密切關系。

發(fā)展經(jīng)濟是基層政權的重要任務,市場經(jīng)濟化的改革取向帶來了政府職能的轉變,基層政權作為農民社團組織的倡導者,一方面促進農民專業(yè)經(jīng)濟組織的發(fā)展,增加農民收入,造就新財政來源的可能。另一方面謀求對農民組織的控制,體現(xiàn)政府的權威,增強對社會的控制,是基層政權內在的傾向。但農民組織內在的根本特性:非官方性和自愿性,造就了農民組織既希望得到政府的扶持又想擺脫政府的控制,實現(xiàn)真正的民有民治民享,與基層政權存在著一個若即若離的矛盾心態(tài)。

只有在實現(xiàn)政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展基礎上,農民的文化組織才能進入基層政權的發(fā)展視野。但農民文化組織發(fā)展的社會效應存在不確定性,作為純粹的農民文化組織可以豐富農村的社會生活,為農村社會增添活力,但是文化組織中的宗族組織和宗教組織的負面效應會對基層政權的權威會構成挑戰(zhàn)。

與基層政權對抗的臨時性農民組織的建立具有突發(fā)性,組織形成后具有不穩(wěn)定性,由于缺乏必要的利益表達渠道,平時積蓄的社會矛盾和憤恨在短期爆發(fā),對正常社會秩序會構成危害,建設社會主義和諧社會,解決基層政權與農民組織之間的矛盾,對抗突發(fā)性的農民組織是基層政權極力瓦解的對象。

國家不同的發(fā)展戰(zhàn)略,對各類農民組織的重視和關注程度也不盡相同,與基層政權的關系遠近親疏決定了各類農民組織發(fā)展的狀況,在基層社會政治場域中以基層政權為中心形成一個關系序列。

(二)政府管理的策略需求

是否發(fā)展農民組織?需要辯證地加以看待。通過農民組織的生成模式與基層政權關系研究,發(fā)展農民組織,需要從中鑒別和選擇,關鍵在于發(fā)展什么樣類型的農民組織,怎樣去發(fā)展的問題。扶持和發(fā)展農民組織,培育和增強農村基層社會的活力,存在一個策略選擇問題。對于農民綜合性準行政組織村民委員會、多樣性的農民專業(yè)經(jīng)濟組織、文化再生型農民組織以及與基層政權存在對抗的突發(fā)臨時性農民組織,基層政權在管理上顯然分別適用不同的管理策略:對村民委員會的策略是依法業(yè)務指導外加業(yè)務委派;對專業(yè)經(jīng)濟組織和中介組織的策略是倡導扶持與尋求控制;對文化組織的策略是依法保障合法的宗教組織、取締非法的宗教組織,合理利用宗族組織,默許純粹農民自娛自樂文化組織的發(fā)展;對對抗性臨時組織的策略是努力消解農民突發(fā)對抗組織的社會影響和危害。高低遠近不同的關系類型突出了國家管理的策略意向。

(三)主體意識的覺醒復蘇

現(xiàn)代社會中農村經(jīng)濟的迅速發(fā)展、大眾傳媒的推廣和普及,把農民從封閉、保守的狀態(tài)帶進一個五光十色的外部世界。為農民打開了認識世界的一扇窗口;便捷的交通和通訊密切了農民與外部世界的聯(lián)系,農民與外部世界交互行為日趨頻繁。市場經(jīng)濟的確立,促進民主、平等、法治、公正等觀念的擴散,農民的主體意識日益覺醒,謀求在基層社會政治領域充任一定的政治角色,積極參與基層社會政治活動意識增強,把分散的個體結合成集體組織壯大力量,進而實現(xiàn)自身的利益。農民自組織的內在傾向加劇,在外部制度允許的情況下,不同的利益訴求產(chǎn)生了不同類型的農民組織。為實現(xiàn)不同的利益取向,農民組織與基層政權在互動中形成遠近不同的關系類型。

(四)傳統(tǒng)制度的現(xiàn)代延續(xù)

基層政治場域中的農民組織與基層政權關系發(fā)展遵循著歷史的邏輯,既保留了傳統(tǒng)制度慣性痕跡,也體現(xiàn)了現(xiàn)代因素的影響。人民公社的退出,農村基層社會領域出現(xiàn)權力的真空,村民委員會的建立填補了基層政權治理上的不足,并在基層政權的政務委托中逐漸實現(xiàn)準行政化,與基層政權建立起了政治實踐中的指導——依賴關系。社會轉型中,其他類型的農民組織生成后也在與基層政權實現(xiàn)著互動,但村民委員會作為傳統(tǒng)、正式的連接國家政權與基層社會農民綜合性組織,因制度慣性延續(xù)下來,并與基層政權保持著密切的聯(lián)系;民主、協(xié)商、契約、法治、治理等現(xiàn)代性因素的傳播與擴散,促進了農民專業(yè)經(jīng)濟組織、突發(fā)性臨時組織的生成與發(fā)展,傳統(tǒng)文化在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的條件下,出現(xiàn)了復蘇的跡象,在溫飽問題解決的基礎上,農民文化認同、心理歸屬、精神生活需要滿足,由此推進了農民文化再生組織的發(fā)展。多樣化的農民組織在政治實踐中與基層政權形成了不同的關系類型。

三、政治后果

農民組織在農村基層社會政治領域的興起,成長為與國家在基層的代表——基層政權相對的社會實體,并實現(xiàn)兩者之間的互動,由此帶來一系列政治后果。

(一)活動領域分野與政治關系規(guī)范

經(jīng)濟市場化的改革取向,對市場經(jīng)濟兩個重要的參與者政府與農民產(chǎn)生了重要影響:政府需進一步轉變職能應對市場經(jīng)濟的發(fā)展需求;農民個體擺脫了對國家的經(jīng)濟依附關系,成為獨立的市場主體,國家也越來越少地對農民的生產(chǎn)資料和生活資料進行直接控制。全能國家對社會無所不至的控制狀況在市場經(jīng)濟的環(huán)境中發(fā)生分化:有限政府下的基層政權政治活動主要體現(xiàn)在社會公共領域,進行公共管理,提供公共產(chǎn)品和公共服務,而農民私人領域轉變?yōu)檗r民組織的自主活動范圍,國家干預的程度和范圍日益減少,在維持正常的政治秩序情況下,基層政權從私人領域逐步退卻,而農民組織在私人領域作用日益活躍,基層政權和農民組織之間出現(xiàn)一個明顯的界限,實現(xiàn)了政治活動領域的分野,雙方對各自的活動邊界保持必要的關注,由此規(guī)范自身的行為。把政治活動限制在各自的領域內,既體現(xiàn)了國家基層政權活動的權威,又保持了基層社會群體的活力。

(二)利益需求擴增與治理能力提高

利益是社會化的需要,是人們通過一定的社會關系表現(xiàn)出來的需要。利益在本質上屬于社會關系范疇。[3]農民利益是一個有著內在多種需求的復合體,它包括經(jīng)濟利益,政治利益,文化心理歸屬要求利益等等,任何類型的農民組織都具備一定目標的組織,而組織的目標則蘊含著農民內在需要實現(xiàn)的利益,多樣化農民組織的興起反映了轉型社會中農民利益需求增加,全能社會中被抑制的利益需求通過不同類型組織形式表現(xiàn)出來。此外,農民組織的興起還表明了現(xiàn)代社會中農民社會生活多樣化,社會需求增多,基層政權在提供公共產(chǎn)品和公共服務相對有限時,農民則通過自組織的形式進行功能補充和替代,以此滿足多樣化需求的不足,在彌補基層政權管理不足的政治實踐中提高自身的社會治理能力,政治參與意識和技能得以提高。

(三)組織結構分散與自主活動加劇

新中國建立后,在國家政權強力推行下,農村社會發(fā)生了土地改革——農業(yè)合作化——人民公社化系列社會變革運動。在農村地區(qū)建立政社合一、高度集權的人民公社體制。農村地區(qū)形成了單一的生產(chǎn)資料所有制結構和生產(chǎn)結構,農民共同勞動,按工分配社會消費品,農民之間收入差別很小,經(jīng)歷高度整合的農民成員結構簡單、同質?；鶎诱嗤ㄟ^扼制農民個性發(fā)展和農村的社會活力,實現(xiàn)了農民之間的社會關系的普遍平等。十一屆三中全會以來的改革,農民更多地獲取政治經(jīng)濟上的自主權。市場機制的引入、戶籍政策的松動、城鄉(xiāng)二元結構中比較利益的驅動使得農民群體出現(xiàn)了流動和分化。同質性的農民出現(xiàn)角色和身份的多元化、地位和需求的差別化。轉型社會中原子化的農民在利益組合和碰撞中形成了新組合樣式。農民獲取社會資源生存方式多樣化,對基層政權的依賴逐漸減少,農民群體結構出現(xiàn)分化。為多種利益需求的實現(xiàn),農民個體在各自追求的利益周圍重新聚合起來,結構排列上出現(xiàn)了分散化的狀態(tài)。

人民公社體制建立后,國家與農民的關系呈現(xiàn)出兩個特點:一是依附與保護。二是高度的整合。國家與農村社會高度一體化,農村社會任何偏離國家要求的行為都會受到批判,農村缺乏基本的自主活動空間。[4]農民的日常生活甚至私生活都被納入基層政權的管理范圍,農村社會活力和農民個性發(fā)展遭受高度壓制。中國政治經(jīng)濟體制的改革提供給農民更多的政治和經(jīng)濟上的自由。農民組織興起,并實現(xiàn)了與基層政權的適度分離。部分政治、經(jīng)濟、文化、社會事務轉由農民組織來完成,農民組織作為農民活動開展的組織形式,極大調動了農民政治參與的積極性。原先由全能基層政權包辦的社會整合轉變?yōu)橐蚶娣只c訴求形成農民的自愿組合,農民在組織的空間內自主性活動加劇,社會活力得以提高。

(四)競爭挑戰(zhàn)突現(xiàn)與關系格局變異

在基層社會政治場域中,各種類型農民組織彼此之間及圍繞基層政權展開互動,形成了競爭與合作的關系。一方面農民組織需要基層政權的政策、資金、人員、場地等方面的支持;基層政權管理領域內的空白和不足需要農民組織治理進行補充,也需要農民組織發(fā)展來提升社會的活力。另一方面農民組織也會對基層政權權威和吸引力構成挑戰(zhàn)。首先是農民綜合性組織村民委員會的阻力,雖然村民委員會在業(yè)務上接受基層政權的指導,村民委員會作為連接基層政權和鄉(xiāng)村社會的中間地帶,有自身的獨立利益傾向,對基層政權的任務委派、賦稅資源提取和分配、集體土地的流轉補償?shù)刃袨榇嬖谝粋€內在的心理底線,超出限度范圍且影響村民委員會利益的行政行為會激發(fā)兩者之間的利益矛盾。為維護自身的利益和村莊小范圍的利益,村民委員會對基層政權不認可的行政行為會采取消極的態(tài)度。其次,隨著農村經(jīng)濟的發(fā)展,傳統(tǒng)文化出現(xiàn)了復興,在新中國國家政權建設過程中被瓦解的宗族組織出現(xiàn)了復蘇的跡象,宗族組織存在效應是雙向的,其負面效應在于:(1)公共事務及關系中狹隘的血緣認同和地緣認同,(2)排斥村莊中的異姓,(3)干擾正常的行政管理活動,(4)影響農村社區(qū)中的民主選舉,(5)妨礙基層政權活動的正常推行。特別值得注意的是,經(jīng)濟的發(fā)展,文化的興盛,農村基層社會中的宗教組織迅速成長,在宗教信仰自由的政策環(huán)境下,宗教組織開始擁有了自己的教會財產(chǎn)、教堂、場地、教會組織,在農民教徒中極具號召力,對農民教徒的宗教說服和意識控制是基層政權的政治權威潛在的挑戰(zhàn)。至于突發(fā)臨時性的農民組織,與基層政權在具體問題上存在著一定的矛盾和沖突,雖然其抗拒或維權活動政治和意識形態(tài)色彩并不強,組織性程度有限,但沖突程度具有“跳躍性”,從沉默到?jīng)_突幾乎沒有過渡的過程。[5]一旦爆發(fā),對基層政權會形成強烈的沖擊,且易于被其他農民組織復制、仿效和傳播,造成政治秩序的波動。

農民組織與基層政權關系在基層社會政治場域中存在著變數(shù)。主要體現(xiàn)在兩個方面:一是基于各地區(qū)不同的政治傳統(tǒng)和現(xiàn)實的政治生態(tài)環(huán)境,各類農民組織的非均衡發(fā)展,在形成與基層政權相對獨立的社會力量時,對基層政權的影響力不盡相同,特別是市場經(jīng)濟中農民專業(yè)經(jīng)濟組織作用突顯,對農民的吸引力逐漸增強,而對農民傳統(tǒng)的綜合組織村民委員會的權威構成挑戰(zhàn)。二是農民組織之間的關系也會出現(xiàn)變動。一個農民個體可能參加多個類型的農民組織,當農民組織的利益目標是非競爭性和非排斥性的,農民組織之間相安無事。但一部分農民組織為增進其組織的利益、吸納組織會員、維持組織的吸引力,會出現(xiàn)競爭性和排斥性的發(fā)展。如農民突發(fā)臨時性的組織與村民委員會之間、農民的宗教組織與村民委員會之間。全能國家模式下的村民委員會是作為基層政權的半級延伸機構,其他農民組織少有存在,農民組織之間少有競爭。市場經(jīng)濟條件下農民組織的發(fā)展,各農民組織之間關系存在很大的不確定性,以基層政權為中心,各農民組織之間、與基層政權之間的關系也不相同。

四、動態(tài)關系平衡的實踐訴求

基層組織和農民組織的合理配置是兩者之間的平衡,但這只是現(xiàn)實政治實踐努力追求的理想,極端的組合形態(tài)Ⅰ——全能的基層政權和湮沒于其中的公民社會,不僅體制僵化,而且內在蘊含著可怕的后果,實踐中已被糾正;極端的組合形態(tài)Ⅱ——全能超強的公民社會和不干預社會的基層政權,在中國政治實踐中從未出現(xiàn)過,德國社會學家馬克斯·韋伯認為中國沒有形成像歐洲那樣獨立的市民社會,而過分依賴祖籍淵源以及親屬關系。[6]放任管制和寄希望于民眾自治對中國超大復雜的社會情況來看,顯然不合時宜。而基層政權與農民組織的關系現(xiàn)狀是強基層政權和正在成長的的農民組織,國家基層政權在某些領域漸進地退卻,基層社會中的農民組織在發(fā)展,兩者關系在互動中朝向平衡的理想形態(tài)發(fā)展。

農民組織與基層政權的平衡模型圖:

長期以來,學界形成了求證“王道”的學術氣氛和思維習慣?；鶎诱嗟膹娀突鶎庸裆鐣娜趸徽J為是天經(jīng)地義的,對基層政權和農民組織關系的合理定位缺乏科學嚴謹?shù)乃伎?、論證。國家與社會是人類創(chuàng)造并生存于其中的兩個最基本的組織體,反映了人類兩種不同的價值導向:國家是作為以公共權力處理公共事務的仲裁者;社會組織是群體利益需求的自我組合系統(tǒng)。殊不知社會是國家的母體,是國家發(fā)展的終結者。脫離社會的國家是無本之木,在相當多的地區(qū),鄉(xiāng)村基層政權與其應當依賴的社會基礎存在脫節(jié)現(xiàn)象,導致沖突不斷產(chǎn)生。[7]國家與社會的緊張與平衡是實現(xiàn)政治穩(wěn)定與發(fā)展的重要條件。作上述的反思,并不是為復興農民組織打伏筆。農民組織態(tài)度上強化抑或弱化問題爭論,在筆者看來是沒有太大的實際意義,回答是與否在現(xiàn)實中都缺乏可操作性。對農民組織爭論不是對農民組織全然地肯定,也不是對農民組織一概地否定,爭論的問題需要細化,關鍵在于我們對現(xiàn)存的各類農民組織需要分類研究,從中鑒別,作出發(fā)展策略的理性選擇。

在農村基層政治場域中,不同類型的農民組織在其成長過程中與基層政權形成了不同的關系類型:指導—依附型、扶持—控制型、默許—放任型、對抗—消解型。

農民組織的興起促進了農村社會的繁榮,提高農民組織化的程度具有多方重要意義,農民組織需更多地體現(xiàn)為農民的利益整合工具,多數(shù)農民組織的存在并不危機國家政權;宗族組織、宗教組織對基層政權的挑戰(zhàn)值得警惕;與基層政權對抗性的農民組織需要疏導;國家對社會的絕對控制反倒隱含著社會與國家分離的風險,對農民組織的抑制、放任都不是理性策略,性質不同的農民組織適用分類管理策略。

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(責任編輯:小 冰)

D663.2

A

1672-1071(2010)04-0099-05

2010-06-29

周世亮(1973-),男,安徽和縣人,法學碩士,中國商飛上海飛機設計研究院黨群工作部。