民主從平等起步

■鄭磊

民主從平等起步

■鄭磊

前不久，萬眾矚目的選舉法修正案（草案）提交全國人大常委會審議。而其中最引人關(guān)注的，是草案明確提出，各級人大的代表名額，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行分配。這意味著，城鄉(xiāng)之間選舉權(quán)的不平等將成為歷史。

民主是這個時代最響亮的口號之一，因?yàn)樗鼮楝F(xiàn)代社會的任何組織與任何決策提供了主要的合法性資源。民主無處不在，選舉是其最典型的體現(xiàn)形式，選票是其標(biāo)志性的物質(zhì)載體。在我國，人民代表大會制度是根本制度，而這項(xiàng)根本制度的基礎(chǔ)是選舉制度。可以說，選舉乃江山社稷的基石。

2009年10月27日，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法修正案（草案）》被提請十一屆全國人大常委會第十一次會議審議，由此啟動了選舉法自1979年修訂以來的第五次修改程序。12月23日，十一屆全國人大常委會第十二次會議對該修正案草案又進(jìn)行了第二次審議。

城鄉(xiāng)同比擴(kuò)大民主

在此次的選舉法修正案（草案）中，諸多要點(diǎn)頗受關(guān)注。例如，新設(shè)專章強(qiáng)化“選舉機(jī)構(gòu)”、規(guī)范并細(xì)化選舉與罷免程序、確保應(yīng)有適量基層代表、鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表總名額上限提高。但其中最大的亮點(diǎn)，莫過于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比選舉各級人大代表、“四分之一條款”壽終正寢。

所謂“四分之一條款”，是指農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)四倍于城鎮(zhèn)每一代表所代表的人口數(shù)。這可以追溯到我國1953年制定的第一部選舉法。1995年對現(xiàn)行選舉法的第三次修改，則使這個比例成為全國、省、自治區(qū)以及縣、自治縣、市轄區(qū)三級人大中城鄉(xiāng)代表所代表的人口基數(shù)的通行比例。有人贊之以符合國情的創(chuàng)舉，有人貶之為破壞選舉平等的謬見?！八姆种粭l款”，在許多人眼里，幾乎成為中國選舉法的代名詞。

此次修改程序，正是在修改“四分之一條款”的呼聲中被觸發(fā)的。它是本次修改的最大重點(diǎn)，其他修改內(nèi)容只是順帶統(tǒng)籌考慮的必要修改。也因?yàn)槿绱耍@次幅度并不算大的修改受到媒體廣泛而持續(xù)的關(guān)注。

選舉法修正案（草案）明確寫道，全國人大代表名額與地方各級人大代表名額，分別根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)或本行政區(qū)域的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進(jìn)行分配。與此前法律文本相比較，選舉法修正案（草案）的修改建議實(shí)現(xiàn)了“雙重統(tǒng)一”。

一是城鄉(xiāng)統(tǒng)一。此前的文本中規(guī)定，即使是同一級人大的代表，會因?yàn)槠涑鲎赞r(nóng)村與城鎮(zhèn)的不同，而在所代表的人口基數(shù)上出現(xiàn)4∶1的差別。本次修改取消了這項(xiàng)差別，而將每一代表所代表的人口基數(shù)鎖定為1∶1。

二是各級各類人大統(tǒng)一。在“四分之一條款”盛行的選舉法文本中，各級人大、同級各類行政區(qū)人大的城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之間的差值并不完全統(tǒng)一，4∶1的比例通行于全國、省級的省、自治區(qū)兩類行政區(qū)，地市級的自治州以及縣級的縣、自治縣這四級六類行政區(qū)的人大；省級的直轄市、地市級的市、縣級的市轄區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人大這四級五類行政區(qū)的人大不適用4∶1的比例；此外，縣、自治縣在特殊情形下，其城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)之間的差值也不限于4∶1的比例，而可以是小于4∶1直至1∶1。本次修改取消了這種繁瑣的差別，將全國五級十一類行政區(qū)的人大的城鄉(xiāng)代表所代表人口數(shù)統(tǒng)一到1∶1。

城鄉(xiāng)同比的三階段歷程

改革開放以來，我國現(xiàn)行選舉法的歷次修改沿著“逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”的路徑展開，正在進(jìn)行中的第五次修改將是這一路徑中濃墨重彩的點(diǎn)睛之筆。放眼共和國成立以來的選舉制度，城鄉(xiāng)之間選舉權(quán)的平等前后經(jīng)歷了三個階段。推動這三個階段發(fā)展的，主要有兩大原因：一個是城鄉(xiāng)人口比例，另一個是政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展水平。

第一個階段是多項(xiàng)城鄉(xiāng)比例共存時期，始于1953年我國第一部選舉法的頒布實(shí)施。

這部選舉法規(guī)定城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)，全國為8∶1，省級為5∶1，縣級為4∶1。也就是說，在選舉全國人大代表時，農(nóng)村每一位選民的實(shí)際選舉權(quán)只有城市每一位選民1/8；而在選舉省、縣人大代表時，農(nóng)村選民的實(shí)際選舉權(quán)是城鎮(zhèn)選民的1/5、1/4。

如此規(guī)定與我國當(dāng)時人口構(gòu)成的工農(nóng)比例、城鄉(xiāng)比例相差懸殊相關(guān)聯(lián)。1953年，我國農(nóng)村和城鎮(zhèn)的居民的人數(shù)比例為87∶13，如果按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)分配代表名額，農(nóng)民代表將占近九成的代表比例，大大超過工人及其他各界代表的比例，會把人代會開成“農(nóng)民代表大會”。因此，受到城鄉(xiāng)人口比例等各種因素的制約，1953年選舉法雖然通過規(guī)定“每一選民只有一個投票權(quán)”確立了選舉平等原則，但這只能在同一選區(qū)選民之間、同一選舉單位選舉人之間做到這種平等，而在城鄉(xiāng)之間，還無法完全做到。

為此，鄧小平1953年在作選舉法草案的說明時，一方面指出：“只有這樣規(guī)定，才能真實(shí)地反映我國的現(xiàn)實(shí)生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當(dāng)?shù)拇?，所以它不但是很合理的，而且是我們過渡到更為平等和完全平等的選舉所完全必需的?！绷硪环矫嬗种赋觯骸半S著我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度?！?/p>

第二個階段是統(tǒng)一的四分之一比例時期，始于1995年對現(xiàn)行選舉法的第三次修改。

農(nóng)村人口占絕大多數(shù)的局面，存在了很長一段時期。1979年頒布現(xiàn)行選舉法時，這個比例也沒有大的改觀，再加上政治、經(jīng)濟(jì)、文化等發(fā)展情況的制約，現(xiàn)行選舉法沿用了1953年選舉法關(guān)于農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的三個比例。

改革開放后，我國政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面都有了長足的發(fā)展，城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了較大的變化。進(jìn)入20世紀(jì)90年代后，隨著城市化進(jìn)程加快，這個變化顯得更為突出。1995年，城鎮(zhèn)人口占全國人口總數(shù)的比例已從1953年的10.6%提高到21%。為了適應(yīng)這一新變化，1995年修改選舉法時，適當(dāng)縮小了農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，將省、自治區(qū)和全國這兩級人民代表大會中農(nóng)村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的 5∶1、8∶1，統(tǒng)一修改為4∶1。

第三個階段是城鄉(xiāng)同比時期，將由選舉法第五次修改拉開序幕。

隨著時間的推移，我國的經(jīng)濟(jì)與社會繼續(xù)發(fā)生著深刻的變化，城鄉(xiāng)差別日益縮小，農(nóng)民的民主法治意識也在不斷提高。根據(jù)人口抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算，到2008年底，我國農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)的比例已下降到54%。

2007年10月15日，在黨的十七大上，胡錦濤總書記在代表黨的十六屆中央委員會所作的報告中提出，要堅(jiān)定不移地發(fā)展社會主義民主政治，擴(kuò)大人民民主，保證人民當(dāng)家作主，建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表。這為現(xiàn)行選舉法的第五次修改提供了指導(dǎo)思想，選舉法修改列入了十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃，并列入2009年立法工作計(jì)劃。

2009年5月以來，全國人大法制工作委員會和常委會辦公廳有關(guān)局室、中組部等方面共同組成調(diào)研組，深入到廣東、河南、寧夏、遼寧、上海等8個省、市、區(qū)進(jìn)行調(diào)研，先后召開19次座談會，重點(diǎn)聽取對逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表問題的意見和對選舉法的其他修改意見。與此同時，法工委對城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表涉及的代表名額分配問題，設(shè)定幾種方案進(jìn)行測算、比較，并委托各地人大常委會對本地區(qū)縣級以上人大代表名額的分配進(jìn)行測算，估計(jì)城鄉(xiāng)同比選舉代表可能發(fā)生的變化。

日前，選舉法修正案（草案）已經(jīng)經(jīng)過了十一屆全國人大常委會第十一次會議、第十二次會議的一審和再審。根據(jù)法工委的建議，在常委會會議充分審議后，草案將于2010年3月提請十一屆全國人大第三次會議審議。

城鄉(xiāng)同比揭開平等選舉新篇章

平等作為憲法規(guī)定的一項(xiàng)基本原則、公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，也是選舉制度所包含的一項(xiàng)基本價值。在共和國60年來選舉制度的變革歷程中，平等價值不斷地被彰顯。

然而，平等有形式平等和實(shí)質(zhì)平等之分。形式平等是近代憲法確立的平等原理，強(qiáng)調(diào)抽象個體意義上的平等，也就是忽視具體個體之間的差別。形式平等是絕對的平等，當(dāng)它重視結(jié)果的平等時，就會淪為大鍋飯那樣的平均主義；當(dāng)它強(qiáng)調(diào)機(jī)會的平等時，由于現(xiàn)實(shí)中個人的能力、財(cái)產(chǎn)等各個方面都存在不同程度的差異，抹殺差別地實(shí)現(xiàn)平等會導(dǎo)致在平等的名義下現(xiàn)實(shí)上的不平等。為此，現(xiàn)代憲法確立了新型的平等原理：實(shí)質(zhì)平等。這是一種相對的平等，它正視現(xiàn)實(shí)生活中人與人之間的差別，并將這些差別區(qū)分出哪些是合理的，哪些是不合理的。對于合理的差別，實(shí)質(zhì)平等允許基于這種差別而區(qū)別對待，例如，因?yàn)閯趧痈冻龅牟煌@得不同的報酬是符合實(shí)質(zhì)平等的。對于不合理的差別，實(shí)質(zhì)平等同樣不允許由此產(chǎn)生區(qū)別對待，例如，因?yàn)榍舐氄叩募灦槐讳浻谩?/p>

在選舉制度實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)同比的進(jìn)程中，所貫徹的是實(shí)質(zhì)平等觀。實(shí)質(zhì)平等觀的關(guān)鍵，不在于首先比較兩項(xiàng)主體是否獲得相同待遇，而在于首先甄別導(dǎo)致區(qū)別的差別事由是否合理。選舉法并沒有從一開始就無視國情搞一刀切，而是根據(jù)當(dāng)時政治、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展?fàn)顩r以及城鄉(xiāng)人口的比例數(shù)區(qū)別對待，這對于保證人大代表的廣泛性，尤其是保證工人階級和其他各界在各級人大代表中占相當(dāng)比例，充分調(diào)動各方面的積極性是具有積極意義的，也有利于各級人大履行其職責(zé)。因此，城鄉(xiāng)代表合適的差別比例是符合實(shí)質(zhì)平等觀的，或者說，合適的差別比例并不是說明我國選舉制度的不平等，恰恰是我國選舉制度平等價值的體現(xiàn)。

然而，由于實(shí)質(zhì)平等觀總是和特定時期的國情相關(guān)聯(lián)，因此，曾經(jīng)符合實(shí)質(zhì)平等的城鄉(xiāng)比例，會隨著社會的發(fā)展而體現(xiàn)為不平等。根據(jù)社會發(fā)展調(diào)整合適的城鄉(xiāng)代表所代表的人口數(shù)比例，也就構(gòu)成了我國選舉制度中城鄉(xiāng)比例不斷變化的原因。

選舉制度的平等價值包含了兩方面的內(nèi)涵：一人一票、同票同值。代表名額分配平等、每位代表所代表的人數(shù)相等既是同票同值的反映，也是一人一票的前提。只有確定合適的城鄉(xiāng)比例，才能完整地體現(xiàn)選舉制度的平等價值，而城鄉(xiāng)同比使這種完整的平等價值更為直觀地體現(xiàn)出來。

除了平等價值之外，選舉權(quán)普遍實(shí)現(xiàn)、直選程度提高、無記名投票等都是良好的選舉制度的題中之義。各項(xiàng)價值之間是相互關(guān)聯(lián)的，因此選舉法修正案（草案）除了城鄉(xiāng)同比的最大亮點(diǎn)外，還包括強(qiáng)調(diào)基層代表的數(shù)量、強(qiáng)化選舉委員會、明確秘密寫票處等重要內(nèi)容。而且，城鄉(xiāng)同比的推開，對于切實(shí)實(shí)現(xiàn)選舉權(quán)普遍實(shí)現(xiàn)、適度提高直選程度、落實(shí)無記名投票都將發(fā)揮積極的作用。從這個意義上，城鄉(xiāng)同比將揭開中國選舉制度新的一頁，成為政治文明建設(shè)的新起點(diǎn)。