淺談城市建設(shè)檔案問題與改革

張紅霞

1 城市建設(shè)檔案管理體制的形成歷史

建國初期,全國各大中城市城建部門就開始設(shè)立基建檔案室,負(fù)責(zé)所在城市城建檔案的資料收集、匯編、整理和登記造冊。1980年 8月,國家經(jīng)委、建委、科委和國家檔案局發(fā)布的《科學(xué)技術(shù)檔案工作條例》明確指出：“在大中城市應(yīng)當(dāng)建立城市基本建設(shè)檔案館,收集和保管本城市應(yīng)當(dāng)長期和永久保存的基本建設(shè)檔案?！备鞒鞘邢群蠼⒒窘ㄔO(shè)檔案館,直接隸屬市建設(shè)或規(guī)劃行政部門。以西安市為例,該市于1981年3月16日批準(zhǔn)成立了“西安市城建檔案館”,由市建委直接管理。2000年 9月晉升為省一級檔案館,10月晉升為建設(shè)部國家一級城建檔案館。2003年和2005年被省建設(shè)廳授予“全省建設(shè)系統(tǒng)精神文明建設(shè)先進單位”和“陜西省城建檔案工作先進單位”榮譽稱號?？梢?城市城建檔案館室從建立到現(xiàn)在一直隸屬于建設(shè)或規(guī)劃行政主管部門。

1997年年底,建設(shè)部頒布了《城市建設(shè)檔案管理規(guī)定》。該規(guī)定明確城市規(guī)劃、勘測、設(shè)計、施工、園林、風(fēng)景名勝、環(huán)衛(wèi)、市政、公用事業(yè)、房地產(chǎn)管理、人防等部門形成的業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案,凡是具有永久保存價值的在本單位保管使用1年～5年后全部向城建檔案館移交,具有長期保存價值的由城建檔案館根據(jù)城市建設(shè)的需要有選擇地接收。城建檔案館受建設(shè)或規(guī)劃行政部門的委托,負(fù)責(zé)所在城市范圍內(nèi)的城建檔案管理工作。

2 現(xiàn)行體制面臨的問題

現(xiàn)行城建檔案管理體制在過去計劃經(jīng)濟條件下有著明顯的優(yōu)勢,許多城建檔案館憑借這一優(yōu)勢,做了大量的工作,留下了數(shù)量浩瀚、彌足珍貴的城建檔案資料。但是,城建檔案管理現(xiàn)行體制在社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立和完善的過程中,遇到了兩大問題：

首先是機構(gòu)改革后建設(shè)行政主管部門職能縮小帶來的問題。比如,機構(gòu)改革前,作為建設(shè)系統(tǒng)行政主管部門的建委,負(fù)責(zé)建設(shè)系統(tǒng)規(guī)劃、設(shè)計、建筑、開發(fā)、市政建設(shè)與維護、房地產(chǎn)等部門的歸口管理,機構(gòu)改革后,建設(shè)行政管理由統(tǒng)一變?yōu)榉稚?原歸口管理的房地局、公用事業(yè)局、規(guī)劃局、環(huán)保局、園林局等分別直屬市政府領(lǐng)導(dǎo),原歸口這些局的企事業(yè)單位也相應(yīng)不在歸口管理范圍,因此,雖然一些市政府在有關(guān)機構(gòu)改革方案中明確建委擁有指導(dǎo)和管理本地區(qū)城市建設(shè)檔案工作的職能,但實際操作中的矛盾越來越明顯,歸口建委的城建檔案館到其他職能局以及沒有隸屬關(guān)系的企事業(yè)單位接收檔案、進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督,總有師出無名的尷尬,長此以往必然引起很多摩擦。隨著城市現(xiàn)代化水平的不斷提高,必然要求城建檔案不斷擴展內(nèi)容、豐富資源、提供多樣化服務(wù)。除現(xiàn)有的城市規(guī)劃、設(shè)計勘測、建筑施工、城市園林綠化、公用設(shè)施、房地產(chǎn)部門之外,將擴展到國土、環(huán)保、人防、通訊、郵電、電力、交通等系統(tǒng),按現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出建設(shè)系統(tǒng)的管轄范圍。

其次是完善法治、明確行政執(zhí)法主體,確保法制統(tǒng)一帶來的問題。城建檔案館隸屬于建設(shè)或規(guī)劃行政主管部門,是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。位于市政府所屬部門、市政府所屬部門的檔案機構(gòu)的檔案管理職權(quán)范圍,《檔案法》第七條、《檔案法實施辦法》第九條已經(jīng)作出明確規(guī)定,主要界定在“負(fù)責(zé)保管本單位的檔案,并對所屬機構(gòu)的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)”。因此,隸屬于擁有建設(shè)或規(guī)劃行政管理職能部門的城建檔案館不具有檔案行政管理職能。1997年9月全國人大檔案執(zhí)法檢查組曾明確指出：“檔案行政部門與城市建設(shè)等其他專業(yè)部門在檔案工作上需要理順關(guān)系。在一個行政區(qū)域內(nèi),一種行政行為只能有一個行政機構(gòu)和執(zhí)法主體,《檔案法》并沒有委托任何部門和機構(gòu)行使執(zhí)法權(quán),任何部門不能替代。檔案工作不應(yīng)多頭管理,政出多門?！庇纱丝梢?理順和改革現(xiàn)行城市建設(shè)檔案管理體制,把城建檔案館交由主管城市檔案工作的行政職能部門監(jiān)管既是依法治檔,實現(xiàn)行政手段管理向法律手段管理的轉(zhuǎn)變,更好地樹立法制政府形象的客觀要求,也有利于城建檔案工作向更寬的領(lǐng)域、更高的層次發(fā)展。

3 城市建設(shè)檔案管理體制的改革措施

實踐證明,現(xiàn)行城市建設(shè)檔案管理體制已經(jīng)存在許多弊端,因此,條件成熟、認(rèn)識統(tǒng)一的城市應(yīng)該順其自然,理順和改革現(xiàn)行城建檔案管理體制。但是,要改革原有模式,建立起全新的城建檔案管理體制是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程,需要人們對此有充分的認(rèn)識,尤其是各有關(guān)部門要形成共識,協(xié)調(diào)一致。同時,改革還涉及人員素質(zhì)、經(jīng)費來源等一些具體問題。因而,改革需要有成熟的條件和足夠的準(zhǔn)備。

各個城市可以根據(jù)自己的不同情況,在體制暫時不動的情況下,適應(yīng)改革的發(fā)展方向和趨勢,做出實質(zhì)性的努力。首先是在工作上加強協(xié)調(diào)統(tǒng)一。這樣,既有利于促進工作又有利于維護法制的統(tǒng)一性。現(xiàn)在很多省市都是從加強對重點建設(shè)項目檔案管理入手,建立檔案行政部門與城建檔案館協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作運行機制。其次,現(xiàn)在有不少的綜合檔案館要新建館庫,這就可以抓住這一契機,超前考慮把綜合檔案館與城建檔案館合建在一起。打破部門信息壁壘,既收藏黨政機關(guān)檔案又收藏城建、房管、國土資源管理、開發(fā)區(qū)建設(shè)等專業(yè)檔案,既收藏市直機關(guān)單位的檔案,又收藏區(qū)直機關(guān)單位檔案,成為真正意義上的全市檔案信息保管基地和利用中心。

改革的內(nèi)容必須依照以下原則進行：1)要適應(yīng)機構(gòu)改革和法制建設(shè)的客觀要求,有利于建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的工作機制,全面提高依法治檔的水平,確保法制統(tǒng)一。2)要適應(yīng)“區(qū)域覆蓋”“就近服務(wù)”的原則,逐步使一個地區(qū)內(nèi)所有機構(gòu)尤其是國家機構(gòu)形成的檔案能夠相對集中保存,為全市經(jīng)濟建設(shè)和各項事業(yè)服務(wù),成為全社會公益事業(yè)的一個重要部分,成為全市名符其實的檔案信息中心。3)要適應(yīng)信息化建設(shè)的要求,資源共享、優(yōu)勢互補、避免重復(fù)建設(shè),集中財力加快數(shù)字化檔案館的建設(shè)步伐,使國家檔案館和城建檔案館同步發(fā)展,盡早建成具有現(xiàn)代化水平的檔案館。

4 城建檔案管理信息化建設(shè)應(yīng)采取的措施

1)加強電子文件歸檔管理,提高檔案信息化管理水平。根據(jù)檔案管理的要求,對各種不同類型載體的檔案(如：紙質(zhì)檔案和照片、錄音、錄像檔案)進行數(shù)字化處理和轉(zhuǎn)換,加強對本單位電子文件積累、鑒定、著錄、歸檔等工作,保證產(chǎn)生的有保存價值的電子文件真實、完整、有效。研究電子檔案接收、保管、利用的技術(shù)方法,并制訂電子檔案管理辦法。

2)穩(wěn)定檔案隊伍,提高業(yè)務(wù)素質(zhì),檔案人員必須從雜業(yè)型轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)型。保證檔案系統(tǒng)現(xiàn)代化管理工作有序、正常、持續(xù)的發(fā)展,人的因素是主要的。檔案管理領(lǐng)域缺乏既懂軟件開發(fā)又精通檔案專業(yè)知識的復(fù)合人才;提高整支隊伍素質(zhì),創(chuàng)造條件有針對性適合不同工作崗位的學(xué)習(xí)進行知識更新,適應(yīng)對外指導(dǎo)工作和內(nèi)部基礎(chǔ)管理工作;建立競爭機制,克服人的惰性,充分發(fā)揮人的主觀能動性,有他們的用武之地和施展才能的場所;建立激勵機制,合理設(shè)置崗位。工作科學(xué)量化,體現(xiàn)一個單位內(nèi)工作量大與小不一樣、專與不專不一樣,有利于工作人員的積極性和創(chuàng)造性充分發(fā)揮。

3)從提高現(xiàn)代化管理手段,實行資源共享,管理方式從傳統(tǒng)的管理轉(zhuǎn)向現(xiàn)代化管理。檔案工作要圍繞部門的工作重點、關(guān)注的熱點來組織信息,提供信息。隨著當(dāng)前信息技術(shù)高速發(fā)展,已形成了網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化的時代。檔案系統(tǒng)如何認(rèn)識“網(wǎng)絡(luò)化管理”和“數(shù)據(jù)化檔案”,實現(xiàn)信息共享、共建的目的。對此,開展現(xiàn)代化管理工作,必須做到檔案管理軟件的選擇,推廣要慎重。選擇的軟件需具備規(guī)范化、通用化,并有很強的包容性。

[1]馬俊龍.論工程質(zhì)量與工程檔案之間的關(guān)系[J].山西建筑,2009,35(26)：194-195.