試論容積率等指標對城市規(guī)劃的影響

閆曉愛

1 土地開發(fā)與城市建設(shè)的現(xiàn)狀

進入20世紀90年代以來,隨著房地產(chǎn)業(yè)的快速興起,開發(fā)商片面追求經(jīng)濟效益,見縫插針搞開發(fā),而忽視了對周邊居住環(huán)境的影響：建筑開發(fā)項目與周邊建筑在高度、體量、色彩方面,一般不考慮協(xié)調(diào);綠化建設(shè)嚴重缺乏。城市大規(guī)模改造熱潮,雖然在一定程度上改善了居民的居住水平,對城市建設(shè)起到了促進作用,但城市改造開發(fā)項目在某些方面的短期性致使城市規(guī)劃處于被動和消極的狀態(tài),不僅給城市造成了許多社會問題,而且對土地的使用造成了前所未有的建設(shè)性破壞。一些區(qū)域經(jīng)濟中心的城市,發(fā)展速度較快,城市規(guī)模不斷擴張,城市建設(shè)的進程加速,上述一系列問題卻越來越突出。在這種背景下,土地使用的控制就變得尤為緊迫。

2 建筑容積率是控制性詳細規(guī)劃的重要指標

控制性詳細規(guī)劃的編制,一般依據(jù)“先急后緩”的原則,先明確主城區(qū)的控制范圍。從規(guī)劃管理的角度看,城市建設(shè)用地范圍,即主城區(qū),是一個相對完整的規(guī)劃層次;從城市建設(shè)的趨勢分析,主城區(qū)范圍是建設(shè)量最大,建設(shè)速度最快的地區(qū),也是土地使用與發(fā)展矛盾最為突出的地區(qū)。故規(guī)劃控制范圍先考慮主城區(qū)范圍。主城區(qū)范圍以外的部分,將陸續(xù)進行編制。

在建設(shè)工程項目規(guī)劃管理工作中,容積率是控制性詳細規(guī)劃的重要指標之一。建筑容積率既是國有土地使用權(quán)出讓合同中必須規(guī)定的重要內(nèi)容,也是進行城鄉(xiāng)規(guī)劃行政許可時必須嚴格控制的關(guān)鍵指標,是保證城市土地合理利用的重要指標。容積率過低,會造成城市土地資源的浪費和經(jīng)濟效益的下降;容積率過高,又會帶來市政公用基礎(chǔ)設(shè)施負荷過重、交通負荷過高、環(huán)境質(zhì)量下降等負面影響,反過來影響建設(shè)項目效益的正常發(fā)揮,同時,城市的綜合功能和集聚效應(yīng)也會受到影響。

3 建筑容積率對城市的影響

3.1 建筑容積率對城市環(huán)境質(zhì)量的影響

1)對自然環(huán)境的影響。建筑容積率過高,建筑體量過大,容易構(gòu)成對周圍建筑特別是北鄰或下風向的建筑日照、通風和綠化自然條件的影響,這種影響產(chǎn)生的負面效應(yīng),在居住區(qū)尤為明顯。2)對人工環(huán)境的影響。在一定時期,地區(qū)供水、供電、通訊、排水以及道路交通容量等市政公用基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)能力和承受能力有一定的限度,如建筑容量過大,相應(yīng)市政配套設(shè)施的需求量和交通發(fā)生量超過供應(yīng)能力和承受能力,會造成需求與供應(yīng)的失衡。

3.2 建筑容積率核定應(yīng)考慮的因素

1)建設(shè)活動的經(jīng)濟性要求：不同區(qū)位的土地經(jīng)濟價值存在著差異,一般市區(qū)高于郊區(qū),市區(qū)的中心地區(qū)又高于一般地區(qū)。運用土地級差的原理,合理確定建筑容積率是城市規(guī)劃經(jīng)濟性的體現(xiàn)。2)城市人工環(huán)境容量的制約：從城市的發(fā)展角度來看,城市的人工環(huán)境容量在逐步擴大,但對城市最終建設(shè)總量必然有一定的制約。對單塊基地或地區(qū)容積率的確定,應(yīng)該充分考慮城市環(huán)境容量的可能性,綜合考慮各項配套設(shè)施的情況,妥善處理好遠期和近期、需要與可能的關(guān)系,在供需平衡的原則下,實行動態(tài)調(diào)整和總量控制。3)城市總體規(guī)劃的要求：城市規(guī)劃的人口規(guī)模、用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局以及建筑層次分區(qū)等因素對容積率的確定有密切的關(guān)系。隨著城市化和城市現(xiàn)代化的進展,城市的人口規(guī)模將不斷增加,社會、經(jīng)濟的日益高度集約,建筑容量相應(yīng)就要提高。同時,現(xiàn)代化的城市必須保證城市居民有一個清潔、安靜、舒適的高質(zhì)量的生活居住環(huán)境。4)其他因素：城市建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)是分不開的,在社會經(jīng)濟發(fā)展的一定階段,建筑往往朝高度發(fā)展,以取得更大的經(jīng)濟效益,對于這種傾向應(yīng)給予政策引導和控制。此外,容積率的確定與現(xiàn)狀城市容積率狀況,建筑基地面積大小及居民的心理承受能力有密切的關(guān)系。在已經(jīng)建成的庭院住宅街坊內(nèi),不應(yīng)該插建高層建筑等。建筑基地面積過大或過小的,容積率也應(yīng)根據(jù)用地平衡的原則適量降低,保證必要的配套設(shè)施用地和良好的環(huán)境質(zhì)量。

總之,容積率是一項綜合性指標,除受上述諸因素影響外,還需要不斷研究和探索,以適應(yīng)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展的需要。各項規(guī)劃指標確立,都是百年來經(jīng)驗與實踐的積累,都是通過詳細的計算經(jīng)驗。這些數(shù)據(jù)匯合成我們目前的各項規(guī)范規(guī)程,理應(yīng)遵守。建設(shè)項目主要規(guī)劃指標在合理的范圍內(nèi),那么城市規(guī)劃設(shè)計要求的有關(guān)規(guī)定很容易就符合規(guī)范要求。人們居住在這樣的環(huán)境中舒適度比較高,城市景觀、城市綠化、城市道路建設(shè)等工作都很容易搞好。否則要么后續(xù)的設(shè)計工作不太好搞,要么人們的生活會非常別扭。

4 對容積率、建筑密度、綠地率等規(guī)劃指標的管理

首先要慎重初定。在核定土地使用性質(zhì)、容積率、建筑密度、綠地率及土地使用其他規(guī)劃設(shè)計要求時,要結(jié)合城市總體規(guī)劃及詳規(guī)、控規(guī)的要求,一段時期內(nèi)土地政策,城市近期建設(shè)重點,房地產(chǎn)市場價格調(diào)控要求等因素,按照國家規(guī)范和規(guī)程綜合確定。

其次是變更有序、合理獎勵。各項指標一經(jīng)確定,一般不輕易更改。如要變更,必須經(jīng)過一定的程序,一定的辦法進行變更。一般采用獎勵的辦法進行增加。如為鼓勵在舊區(qū)改造中提供為社會公眾服務(wù)的廣場空間、游憩場所、公共停車場、公共綠地等公共活動空間,可實行容積率獎勵的辦法。如建設(shè)項目綠地率由于場地局限無法保證,應(yīng)考慮異地綠化予以補足,綠化補償面積的確定應(yīng)充分考慮用地級差的因素,合理增加補足面積。獎勵必須堅持公眾利益第一的原則、堅持向公眾開放的原則、堅持可達性原則、堅持和建設(shè)工程同步實施的原則。

再次是全程監(jiān)督。全程監(jiān)督是指在建設(shè)項目規(guī)劃管理過程中,不單是規(guī)劃之初要堅持對容積率、建筑密度、綠地率等具體規(guī)劃指標的管理,而且在開工前后的放線驗線、竣工驗收等環(huán)節(jié),都要把各項規(guī)劃指標作為主要內(nèi)容進行管理。不僅要看每個項目是否有“一書兩證”,而且要仔細檢查建筑物的各項指標是否超過證書要求,是否與附圖相符,樹立規(guī)劃指標的權(quán)威。

5 結(jié)語

通過具體實施措施的提出,轉(zhuǎn)變觀念,進一步提高全民的認識,明確各方的職責、權(quán)限、義務(wù),各司其責,積極監(jiān)督管理,處理好城市規(guī)劃與發(fā)展的矛盾,引導城市健康有序地向前發(fā)展。

[1]李亞斌.淺析生態(tài)城市規(guī)劃[J].山西建筑,2008,34(35)：69-70.