小型農(nóng)田水利建設(shè)的又一個春天——陜西省2009年財政支持小型農(nóng)田水利建設(shè)紀(jì)實

本刊記者 秦延安 通訊員 魏志亮

2月23日，春節(jié)剛收假，鳳翔縣水利局的同志就開始下鄉(xiāng)，安排部署春季農(nóng)田水利基本建設(shè)任務(wù)。雖然天很冷、冬天的雪還沒有全部融化，但水利局同志的工作熱情卻分外高漲。

“這么多年，小農(nóng)水投入一直是個欠賬。許多水利設(shè)施都是帶病運作，舉步維艱。這次我縣被列入中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)范圍，簡直是如沐春風(fēng)?！兵P翔縣有關(guān)負責(zé)人說。

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，修到田間地頭的小水利更是農(nóng)民的心頭之盼。中央財政設(shè)立小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)專項資金，對于農(nóng)田灌溉設(shè)施的建設(shè)、發(fā)展來說簡直是“雪中送炭”。2009年7月，中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)在三秦大地上拉開了帷幕，吹響了武裝陜西米糧倉的“沖鋒號”。陜西小型農(nóng)田水利建設(shè)迎來了又一個春天。

有水難澆 小農(nóng)水成為惠農(nóng)“短板”

“十五”以來，中、省投入水利建設(shè)的總量逐年在遞增，但用于農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施建設(shè)的投入比重卻偏低。據(jù)統(tǒng)計，陜西省現(xiàn)有基本農(nóng)田4088萬畝，有灌溉設(shè)施的基本農(nóng)田僅為2362萬畝。同時，由于這些農(nóng)業(yè)灌溉設(shè)施大都修建于20世紀(jì)六七十年代，設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，建設(shè)質(zhì)量差，投入欠賬多，加之長期使用，配套不完善，管護跟不上，致使大型灌區(qū)“帶病運行”，小型水利“多吃老本”。調(diào)查顯示，我省目前37個大中型灌區(qū)有312萬畝基本農(nóng)田失去灌溉能力；現(xiàn)有大型灌區(qū)干支渠、斗渠、農(nóng)渠襯砌率分別為78.6%、46%和27%，輸水滲漏嚴(yán)重；小型水利工程完好率僅有60%左右，40%處于癱瘓或半癱瘓狀態(tài)。要恢復(fù)這些設(shè)施的灌溉功能需要投入大量的資金。根據(jù)《陜西省大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造規(guī)劃》測算，全省大型灌區(qū)更新改造需總投資127億元，其中骨干工程80億元，田間配套工程47億元。目前，骨干工程改造累計完成投資28.7億元，末級渠系改造尚未全面啟動。全省小型水利工程“十一五”建設(shè)規(guī)劃共需總投資39億元，截至2008年僅完成投資4.5億元，資金缺口太大，使得工程進展緩慢。

水資源短缺、農(nóng)灌設(shè)施落后是制約我省農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大主要瓶頸。隨著全省病險水庫除險加固任務(wù)接近尾聲，水利“大動脈”正逐步打通，但與之配套的小農(nóng)水明顯投入不足，阻塞了農(nóng)田灌溉的“最后一公里”，使骨干工程的綜合效益打了折扣。“上面（渠首）水漂漂，下面（田里）沒水澆”，形象地道出了小型農(nóng)田水利建設(shè)滯后對農(nóng)業(yè)灌溉的制約。這不僅是“大型灌區(qū)帶病運行、小型水利多吃老本”的要害所在，而且還是灌區(qū)“卡脖子工程”、“腸梗阻工程”存在的主要原因。

十年九旱的陜西省如何提高農(nóng)田水利化水平、確保糧食安全？

規(guī)劃先行“熱”開發(fā)下有“冷”思考

2009年，財政部、水利部下發(fā)了《關(guān)于實施中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的意見》，對亟待改善的陜西水利設(shè)施建設(shè)來說，無疑是難得的“東風(fēng)”。陜西省委、省政府高度重視，要求搶抓機遇，用好政策，合理規(guī)劃，科學(xué)布局，打造精品工程。省財政廳、水利廳按照中央財政提出小農(nóng)水建設(shè)實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”的思路，緊緊圍繞全省小農(nóng)水實際和農(nóng)民群眾的意愿，科學(xué)布局，高起點進行規(guī)劃。

省財政廳相關(guān)負責(zé)人告訴我們，小農(nóng)水是一個項目多且分散的工程，如果沒有規(guī)劃，容易造成無序建設(shè)、重復(fù)建設(shè)。有了規(guī)劃，就像是有了一只把千頭萬緒拎起來的手，統(tǒng)籌使用人力、物力、財力，避免低效投入。

根據(jù)陜西地跨黃河、長江兩大流域特色，結(jié)合60年來小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的經(jīng)驗，省財政廳與水利部門，省、市、縣三級聯(lián)手，在《陜西省“十一五”小型農(nóng)田水利建設(shè)五年規(guī)劃》的基礎(chǔ)上，按照重點縣建設(shè)的新要求，進一步深入調(diào)研，反復(fù)論證，全面編制完成了全省2009－2011年小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)規(guī)劃。在規(guī)劃編制中，注重區(qū)域性。在關(guān)中渭北平原主要建設(shè)高效節(jié)水灌溉、現(xiàn)代化灌排渠系示范和大中型灌區(qū)末級渠系節(jié)水改造示范片，在陜北黃土高原主要建設(shè)小型水利工程和雨水積蓄利用示范片，在陜南秦巴山區(qū)主要建設(shè)雨水積蓄利用和小型灌區(qū)改造示范片。項目布局上，充分考慮區(qū)域的集中，避免布局分散。針對渭南是全省農(nóng)業(yè)大市的實際，將富平、蒲城、大荔三縣連在一起，集中實施大型灌區(qū)末級渠系改造和機井低壓暗管輸水工程，可恢復(fù)改善灌溉面積18.55萬畝，新增灌溉面積7.6萬畝，徹底解決了該區(qū)域多年來小型水利設(shè)施規(guī)模分散的問題；同時，注重示范性，不僅區(qū)域分布上有示范，而且重點縣安排上也有示范。圍繞農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、示范與推廣，在楊凌區(qū)統(tǒng)一實施高效節(jié)水灌溉工程，使其成為關(guān)中地區(qū)節(jié)水灌溉的典范和小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)的樣板。

合力推進 確保民心工程惠民生

中央財政小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)從工作部署到規(guī)劃編制、重點縣確定，時間要求非常緊。為了從全省104個縣中科學(xué)選定重點縣，我省在項目立項中引入競爭機制。各市縣迅速行動，主要領(lǐng)導(dǎo)帶隊積極進行項目申報“趕考”。省財政廳、水利廳按照申報要求，嚴(yán)把關(guān)口，采取因素法對各市縣分配資金進行測算，在各市區(qū)推薦的基礎(chǔ)上，經(jīng)過公示差額篩選后，擇優(yōu)確定安塞、戶縣等15個縣為陜西省小型農(nóng)田水利建設(shè)重點縣。并從15個重點縣中按區(qū)域代表性、不同工程類型和地方特色的原則，篩選了鳳翔、富平、旬陽、楊陵等4個縣（區(qū)）為省級示范縣（區(qū)），進行重點建設(shè)。

面對重點縣項目建設(shè)投資多、工程量大、面廣的實際，我省及時成立了陜西省中央財政小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)項目辦公室，各市、重點縣也成立了項目領(lǐng)導(dǎo)小組和辦公室，實行三級監(jiān)管，為項目建設(shè)管理做好了組織保證。堅持齊抓共管，高水平推進。省財政充分發(fā)揮牽頭和協(xié)調(diào)作用，以小型農(nóng)田水利建設(shè)為平臺，以整合資金為手段，與相關(guān)部門建立了部門協(xié)作、齊抓共管的工作機制。在密切協(xié)作的基礎(chǔ)上，財政抓審批、定制度、管資金；部門管項目、促進度、把質(zhì)量，做到了有決策、有分工、有協(xié)作。同時，強化項目管理，把工作重心由源頭轉(zhuǎn)向地頭、老工程改造，主要解決“最后一公里”問題，使其盡早發(fā)揮效益；新建工程，嚴(yán)格按照基本建設(shè)項目的管理要求進行，嚴(yán)格技術(shù)規(guī)程，嚴(yán)把工程質(zhì)量，爭取“旱能灌、澇能排”。

嚴(yán)格監(jiān)管，打造精品工程。制定項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一施工圖紙，統(tǒng)一材料設(shè)備供貨，統(tǒng)一外觀形象，保證工程建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)展開；嚴(yán)格落實“四制”，狠抓招投標(biāo)制和工程監(jiān)理制，確保工程建設(shè)按期保質(zhì)保量完成；認真落實監(jiān)督機制，廣泛地動員項目所在的村組、用水協(xié)會派代表參與工程監(jiān)督，項目辦公室也隨時對項目的進展與質(zhì)量進行檢查與監(jiān)督，對達不到要求的限期改正；積極推廣新技術(shù)和先進經(jīng)驗，嚴(yán)把工程質(zhì)量關(guān)，爭取小型農(nóng)田水利建設(shè)這項民心工程早日惠民。

多元投入 整合資金破解資金瓶頸

投入渠道單一、籌資困難一直是制約水利建設(shè)的瓶頸。陜西省是個經(jīng)濟欠發(fā)達的地區(qū)，兩年來拉動內(nèi)需的眾多項目上馬啟動，使得財力本就薄弱的陜西省各方資金更加吃緊。面對啟動實施重點縣建設(shè)的歷史機遇，陜西省狠抓資金整合配套，千方百計加大項目資金投入力度。省財政廳領(lǐng)導(dǎo)多次協(xié)調(diào)省級資金落實，并要求克服一切困難，確保省級資金足額到位。在中央財政安排我省小型農(nóng)田水利建設(shè)資金1.62億元的基礎(chǔ)上，省財政經(jīng)過整合，按照1∶1的比例配套1.4億元。市、縣兩級積極整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理、以工代賑、鞏固退耕還林基本口糧田建設(shè)、水土保持、病險水庫除險加固、土地整理等各類項目資金8984萬元，使15個重點縣資金總規(guī)模達到3.97億元，平均每個重點縣資金達到2646萬元，實現(xiàn)了建設(shè)規(guī)模和資金投入上的雙“突破”，形成了項目建設(shè)資金大投入的喜人局面。

以規(guī)劃為平臺，以專項資金為導(dǎo)向，財政部門搭建資金整合平臺，大力整合其他相關(guān)小農(nóng)水建設(shè)的資金，革除了原先小農(nóng)水建設(shè)小而散形不成規(guī)模效應(yīng)的頑疾。

旬陽縣財政局局長夏錫寶解釋：資金整合所做的不是簡單的加法，因為有規(guī)劃作前提，聚攏的大筆資金統(tǒng)籌安排，配套使用，能產(chǎn)生1＋1＞2的效應(yīng)。

獎懲罰劣 一招打到要害之處

資金多了，如何管好用好這些錢？

在項目資金管理中，省財政廳嚴(yán)格要求各級財政部門加強項目資金管理使用情況的監(jiān)督與檢查，向受益區(qū)村民公布，主動接受監(jiān)督。制定相應(yīng)的資金管理辦法，對中省財政補助資金，采取分期撥付的辦法進行。為促進建設(shè)進度，推動績效考評，省財政對中省建設(shè)資金先行撥付90%，預(yù)留10%的資金，依據(jù)項目竣工驗收及績效考評結(jié)果再行撥付。堅持實行縣級報賬制管理，強化督促檢查，及時跟蹤問效，確保建設(shè)資金落在實處，努力提高資金使用效益。同時，出臺了《陜西省小型農(nóng)田水利重點縣建設(shè)資金績效考評實施細則》，對重點縣建設(shè)實行動態(tài)管理?？冃Э荚u結(jié)果和資金掛鉤，打破“平均主義”，對考評結(jié)果差、進度慢、資金管理混亂的重點縣堅決予以淘汰；相反，則予以適當(dāng)獎勵。將財政資金的扶持引導(dǎo)作用充分發(fā)揮，極大程度上調(diào)動了各級政府部門和群眾興修水利的積極性，切實提高了農(nóng)田水利建設(shè)資金使用效益。

“過去沒項目的時候想項目，現(xiàn)在有了項目卻開始‘怕’項目。”富平縣財政局有關(guān)負責(zé)人坦言績效考評帶來的壓力。但他同時表示，有壓力才能有動力，績效考核體系各項指標(biāo)都是具體實在的，如果沒有績效考評這道“緊箍咒”，做多了沒獎，做差了不罰，“大鍋飯”反倒讓大家干活不積極。現(xiàn)在與資金掛鉤，一招打到要害之處。

據(jù)了解，2010年省財政將進一步建立和完善省市聯(lián)動、分級負責(zé)的水利設(shè)施建設(shè)籌資機制，吸引信貸資金投入農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，力爭3年內(nèi)完成增加300萬畝有效灌溉面積的目標(biāo)，改變農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后的局面。陜西水利