淺談財政投資評審對工程造價的全過程控制

王橋兵

近年來,各級財政投資評審機構(gòu)不斷加大對財政投資建設(shè)項目預(yù)、決(結(jié))算評審力度,已經(jīng)在節(jié)約政府投資、提高財政資金使用效益方面取得了顯著成效,它的作用也得到了社會、各級各地政府和財政部門的普遍認可。同時,各級各地政府和財政部門對它也提出了更高的要求,那就是要求財政投資評審機構(gòu)介入財政投資建設(shè)項目管理的全過程,有效地對工程造價實施全過程控制,為各地財政部門和政府決策提供更好、更全面的技術(shù)支持。因此,過去僅限于對財政投資建設(shè)項目預(yù)、決(結(jié))算環(huán)節(jié)的評審是遠遠不夠的。

1 財政投資評審對財政投資建設(shè)項目工程造價全過程控制的必要性

1)在各級財政投資評審機構(gòu)建立以來,其評審范圍主要局限于財政投資建設(shè)項目預(yù)、決(結(jié))算環(huán)節(jié)的評審,即通過審核工程預(yù)、結(jié)算,擠掉送審預(yù)、結(jié)算造價中高估冒算的“水分”進行工程造價的控制。因為預(yù)、結(jié)算審核的依據(jù)是既定的施工承包合同、施工圖紙、設(shè)計變更或簽證、預(yù)算定額和各種計價規(guī)定等,因此,預(yù)、結(jié)算審核對工程造價的控制作用是非常有限的。事實上,財政投資建設(shè)項目較多的投資浪費、損失在工程前期的項目決策、設(shè)計、工程招投標、施工合同簽訂等環(huán)節(jié)就已經(jīng)形成了。2)財政投資建設(shè)項目一般從立項、設(shè)計,直到工程完工各階段安排的時間都非常緊張,對工程投入使用的時間點非常明確,而且一旦確定就很難改變。盡管建設(shè)單位對工程建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律非常了解,但對于政府領(lǐng)導(dǎo)確定的完工時間他們也只能一味地執(zhí)行,因此在項目管理中他們最為關(guān)注的是工程進度,即工程什么時候能開工和什么時候能完工,而對于質(zhì)量的控制,尤其是工程造價的控制就不那么重視了,有時為了趕工期,還不惜增加工程造價。3)在市場競爭較為激烈的情況下,工程造價咨詢單位為了能夠承接到工程造價咨詢業(yè)務(wù),他們需要考慮的是如何與建設(shè)單位建立良好的關(guān)系,因此,他們在開展工程造價咨詢業(yè)務(wù)時就很難做到公平、公正、合理地確定工程造價,難免會為了迎合建設(shè)單位的要求而出現(xiàn)高估冒算的情況。特別在工程造價咨詢單位接受建設(shè)單位的委托進行結(jié)算造價咨詢業(yè)務(wù)時,由于其本身職能的限制,他們很難對工程變更或簽證內(nèi)容的合理性和合規(guī)性、準確性等進行審核,只能按照建設(shè)單位確認的結(jié)果計算工程造價,這樣也就失去了對工程造價控制的意義。4)目前,由于工程建設(shè)監(jiān)理單位缺乏絕對的權(quán)威性和獨立性,在工程建設(shè)監(jiān)理過程中,他們的工作重點是對工程質(zhì)量、進度和施工安全進行監(jiān)督和把關(guān),而對于工程造價他們無法做到有效地控制,其決定權(quán)完全在建設(shè)單位手里。

2 充分發(fā)揮財政投資評審的專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢,強化財政投資建設(shè)項目工程造價的全過程控制

財政投資評審機構(gòu)是由懂工程管理、熟悉工程造價、財務(wù)管理等各類專業(yè)技術(shù)人員組成的一支專業(yè)技術(shù)隊伍。由于長期從事投資評審,接觸大量、各類型建設(shè)工程項目,在評審過程中遇到并且解決了很多實際問題,熟悉相關(guān)法律法規(guī)、預(yù)算定額和各種計價規(guī)定、財務(wù)制度和市場材料設(shè)備價格信息,對工程造價的控制比社會中介機構(gòu)有更為豐富的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗。更為重要的是,財政投資評審機構(gòu)作為非營利性機構(gòu),接受政府(財政部門)的委托對建設(shè)、施工單位的計價行為進行監(jiān)督,不會因機構(gòu)經(jīng)濟利益被被審單位意志所左右,能夠從政府(財政)的利益出發(fā),有效履行工程造價的控制職能。

以下從財政投資項目建設(shè)的各個階段具體分析如何加強工程造價的全過程控制:1)項目決策階段。在項目的投資決策階段,項目的經(jīng)濟決策和各項技術(shù),對項目投資以及項目建成以后的經(jīng)濟效益有著決定性的影響,是項目工程造價控制的一個很重要的階段。任何一項工程都要進行可行性研究、立項等程序,這是建設(shè)項目的龍頭和基礎(chǔ)。根據(jù)設(shè)計單位提供的建設(shè)項目的規(guī)模、廠址、技術(shù)協(xié)作條件、項目設(shè)計方案、環(huán)境保護措施,通過審查設(shè)計單位提交的投資估算編制依據(jù)的可行性,編制內(nèi)容與規(guī)定、規(guī)劃要求的一致性,費用項目、費用數(shù)額的符合性,項目財務(wù)上的可行性,從而向政府(財政部門)提交對設(shè)計單位提交的投資估算和財務(wù)評價的審核報告和項目的合理化建議,便于決定項目的執(zhí)行方案,確保方案在功能上、技術(shù)上和財務(wù)上的可行性。2)項目設(shè)計階段。這一階段的設(shè)計費支出只占建設(shè)工程全壽命費用的1%以下,但對工程造價的影響卻占75%以上,且往往容易被忽視。因此,財政投資評審機構(gòu)應(yīng)將設(shè)計階段的造價控制作為全過程造價管理中的重點來抓。要嚴格審查設(shè)計功能與決策要求、設(shè)計投資規(guī)模與計劃投資規(guī)模是否相符,防止超計劃、超標準建設(shè)。同時,對設(shè)計不合理、不完善的方案要及時提出修改建議,確保項目初步設(shè)計概算的準確性達到國家或行業(yè)規(guī)定的要求,是有效控制工程造價的前提。抓住設(shè)計這個關(guān)鍵,對工程造價的控制可以取得事半功倍的效果。設(shè)計階段的造價控制,是造價的源頭控制,也是最根本、最重要的控制。3)項目招投標階段。實行項目工程招投標,是合理控制工程造價的有效措施。財政投資評審機構(gòu)應(yīng)分析建設(shè)項目的具體情況,并結(jié)合當時、當?shù)赜嘘P(guān)招投標方面的政策文件,向有關(guān)方面提供咨詢意見,加強對招投標過程的監(jiān)督管理,對招投標操作過程中出現(xiàn)的問題,及時提出意見和建議供有關(guān)部門參考。同時對工程最高報價值、招標文件、招投標工程量清單和一系列相關(guān)文件進行審核。其中最高報價值、招投標工程量清單、建設(shè)程序的合法性的審核是財政投資評審機構(gòu)在項目招投標階段的核心工作,要特別注意對單位工程項目進行完整性和工程量、招投標清單項目特征描述準確性審查。因為最高報價值的確定有利于合理地控制投標報價,避免投標單位串標哄抬工程造價,節(jié)約投資成本。4)施工合同簽訂階段。評審機構(gòu)要充分利用其所掌握的相關(guān)法律法規(guī)、工程造價專業(yè)知識和價格信息,搞好施工合同簽訂前的合法、合規(guī)和合理性審查,選擇合理的承包、計價和結(jié)算方式,規(guī)避設(shè)備、材料價格變動風(fēng)險,并對可能發(fā)生的變更部分的計價方式進行明確約定,盡可能避免索賠糾紛。5)建設(shè)施工階段。工程實施階段是整個項目建設(shè)過程中時間跨度最大、變化最多的階段,對建設(shè)項目全過程造價控制來說也是最難、最復(fù)雜的,這個難點就是工程變更和工程索賠。作為財政投資評審機構(gòu)來說,工作主要包括與承包商一起參加施工圖紙會審,了解施工圖紙變更情況,做到心中有數(shù);與建設(shè)單位、承包商和監(jiān)理等幾家相關(guān)單位明確統(tǒng)一的工程變更審核程序及審簽人,明確變更資料的內(nèi)容和格式。6)竣工決(結(jié))算階段。該階段所要做的工作主要有審核竣工圖紙,清理、統(tǒng)計工程變更聯(lián)系單并計算造價,審核合同規(guī)定允許調(diào)整的其他事項,審核承包方提交的工程竣工結(jié)算書,經(jīng)過與相關(guān)單位的核對調(diào)整,出具結(jié)算審核報告。依據(jù)審定的結(jié)算造價及建設(shè)單位編制的基建項目竣工財務(wù)決算,審核基建項目竣工財務(wù)決算的合規(guī)性、合法性及準確性,并提交基建項目竣工財務(wù)決算審核報告。此外,在工程竣工交付使用后,要進行項目后評價,根據(jù)既定的規(guī)則,分析比較工程范圍、進度和造價的變化情況,總結(jié)經(jīng)驗,并將造價資料整理好錄入計算機,以便今后使用。

3 財政投資評審在財政投資建設(shè)項目工程造價全過程控制中須注意的相關(guān)問題

1)取得政府對投資評審工作的支持。各級政府領(lǐng)導(dǎo)要高度重視財政投資建設(shè)項目工程造價全過程控制的重要性和必要性,尤其要重視建設(shè)工程的內(nèi)在規(guī)律,避免主觀臆斷,做到科學(xué)決策,盡可能杜絕“三邊工程”“獻禮工程”“政績工程”。2)協(xié)調(diào)好與各建設(shè)單位、相關(guān)建設(shè)主管部門、財政部門各相關(guān)單位的關(guān)系。重大投資項目的效益評價、可行性論證要充分聽取他們的意見,工程造價全過程控制更要取得他們的支持和配合。3)大力抓好評審質(zhì)量。質(zhì)量是評審工作的生命線,是評審工作的重點,要持之以恒、常抓不懈。要采取嚴格的質(zhì)量保證措施,確保財政投資評審工作能為財政部門和政府決策提供更有效、更全面的技術(shù)支持。4)不斷提高評審隊伍素質(zhì)。財政投資建設(shè)項目工程造價全過程控制是一個復(fù)雜的課題,建設(shè)高素質(zhì)評審隊伍是有效履行評審工作職責的保障。評審隊伍的建設(shè)必須堅持德才兼?zhèn)涞脑瓌t。在抓好思想和職業(yè)道德教育,增強評審人員的使命感、責任感和服務(wù)意識的同時,要大力抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn),拓寬評審人員的知識面,努力培養(yǎng)復(fù)合型人才,不斷提高評審質(zhì)量和服務(wù)水平;要按照公正、廉潔的要求,抓好評審隊伍紀律、作風(fēng)建設(shè),確保評審人員行為廉潔。

[1]程鴻群,姬曉輝,陳菊春.工程造價管理[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2004.

[2]焦桂云.財政投資項目全過程評審監(jiān)督的思考及建議[EB/OL].日財政部網(wǎng)站,2008.

[3]趙桂蘭.談如何搞好建設(shè)項目的工程造價控制[J].山西建筑,2008,34(1):268-269.