小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)

曾德水

據(jù)說目前我國的法定規(guī)劃有83種之多,其共同的目標都在于服務經(jīng)濟和社會的健康發(fā)展。然而,由不同部門負責的規(guī)劃在編制與實施中也出現(xiàn)了一些問題。在基層實際工作中,以小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃之間的矛盾和沖突尤為突出,協(xié)調(diào)難度也很大。在城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展進程中,面對越來越尖銳的土地矛盾,我們必須加強小城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用管理,實現(xiàn)兩個規(guī)劃的協(xié)調(diào)與有效銜接,本文對此進行一些分析與探討。

1 在規(guī)劃編制和管理工作中出現(xiàn)的分歧

1.1 各自的作用、任務不同

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃是對一定時期內(nèi)小城鎮(zhèn)發(fā)展的性質(zhì)、目標、規(guī)模、土地利用、空間布局以及各項建設安排的綜合研究和全面部署。它是小城鎮(zhèn)建設和管理的基本依據(jù),是保證合理建設和開發(fā)的前提和基礎,是小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的深入和具體展開。小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃通過分析經(jīng)濟、社會、文化、科技等各項事業(yè)的發(fā)展,確定小城鎮(zhèn)性質(zhì)、規(guī)模、容量和發(fā)展形態(tài),統(tǒng)籌安排城鎮(zhèn)和農(nóng)村各項基礎工程設施,保證小城鎮(zhèn)每個階段的發(fā)展目標、發(fā)展途徑、發(fā)展程序的優(yōu)化和布局結(jié)構(gòu)的科學性,引導小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃是依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃,綜合考慮一定時期國土整治和環(huán)境保護的要求、各項建設對土地利用的需求以及土地供給能力,對一定行政區(qū)域范圍內(nèi)的土地開發(fā)、利用和保護所制定的目標和計劃,是對區(qū)域內(nèi)土地利用進行的總體戰(zhàn)略部署。小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的主要任務是按照縣(市)級規(guī)劃的要求,將各類用地指標、規(guī)模和布局落實到地塊,并將農(nóng)田保護區(qū)規(guī)劃、村鎮(zhèn)建設規(guī)劃、土地整理規(guī)劃綜合到土地利用總體規(guī)劃圖上。

1.2 規(guī)劃的編制時間不同步,規(guī)劃期限也不一致

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃起步于20世紀80年代初,規(guī)劃期限一般為20年,同時也對20年后的遠景發(fā)展作出輪廓性的規(guī)劃安排。為應對小城鎮(zhèn)近期的發(fā)展布局和主要建設項目作出安排,編制小城鎮(zhèn)近期建設規(guī)劃的規(guī)劃期限一般為3年～5年。隨著小城鎮(zhèn)的迅猛發(fā)展,許多小城鎮(zhèn)已進行了2輪～3輪的總體規(guī)劃修編工作,目前小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的規(guī)劃目標年多是2020年或2025年。

小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃在20世紀80年代末才真正起步,1988年在全國范圍內(nèi)第一次開展了土地利用總體規(guī)劃工作,1996年開始了第二次土地利用總體規(guī)劃工作,國家土地局于1997年10月正式出臺了《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》和《縣級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》。小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限多為1997年～2010年。目前,許多小城鎮(zhèn)正在進行土地利用總體規(guī)劃的新一輪修編工作。

1.3 在小城鎮(zhèn)的用地規(guī)模的確定上有差異

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃所確定的建設用地規(guī)模,常常是在國家規(guī)定的人均用地指標范圍內(nèi),以現(xiàn)狀人均用地指標為基準,結(jié)合人口增長和小城鎮(zhèn)社會經(jīng)濟發(fā)展需求來確定的;也有些地區(qū)的小城鎮(zhèn)規(guī)劃受長官意志的影響,在確定小城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模時出現(xiàn)貪大求洋的現(xiàn)象。這都不可避免地與土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模有差異。

在1997年開展土地利用總體規(guī)劃編制工作中,采用控制建設占用耕地、補充耕地和凈增耕地三項耕地總量動態(tài)平衡控制指標(1997年～2010年),將指標通過省、市(地)、縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))四個層次逐級分解,下級確定的控制指標不得超過上級下達的指標。通過行政手段嚴格控制建設占用耕地指標,在規(guī)劃期內(nèi)年均占用耕地指標僅為過去十年來年均建設占用耕地數(shù)量的21%,導致了各地確定的城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模偏小。土地利用總體規(guī)劃實施以來,各地普遍出現(xiàn)了預支規(guī)劃期內(nèi)建設占用耕地指標的現(xiàn)象。

1.4 在小城鎮(zhèn)的發(fā)展方向及建設范圍上有差異

1)編制原則的差異導致對小城鎮(zhèn)發(fā)展方向有不同的意見;2)部分土地行政主管部門未聽取規(guī)劃行政主管部門的意見,另行確定城鎮(zhèn)建設用地范圍;3)對小城鎮(zhèn)用地規(guī)模預測的差異導致土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設范圍往往小于小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃確定的建設用地范圍;4)規(guī)劃編制時間和規(guī)劃編制期限上的差異也導致了城鎮(zhèn)建設用地范圍上的不一致。

1.5 審批和管理體制的差異

土地管理實行嚴格的建設用地審批管理制度,農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地的審批權(quán)限全部上收至國務院和省政府,土地管理受到國家和省土地行政主管部門的嚴格約束。而小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃一旦審批通過后,與城鎮(zhèn)建設密切相關的控制性詳細規(guī)劃的審批和管理權(quán)限則在地方政府和地方城市規(guī)劃行政主管部門,城鎮(zhèn)建設受上級規(guī)劃行政主管部門的約束很少。這種管理體制使得城市規(guī)劃管理具有很大的自由裁量權(quán)。

1.6 規(guī)劃管理工作中的沖突

在規(guī)劃管理工作中出現(xiàn)的沖突主要有:1)規(guī)劃行政主管部門依據(jù)城鎮(zhèn)總體規(guī)劃對建設項目出具建設項目選址意見書,而土地行政主管部門依據(jù)土地利用總體規(guī)劃作出不同意建設項目用地預審的決定,導致建設項目不能立項;2)在規(guī)劃與土地行政主管部門分別設置的地方,常常出現(xiàn)土地行政主管部門在建設單位未取得建設用地規(guī)劃許可證就辦理土地使用權(quán)屬證明,或未經(jīng)規(guī)劃行政主管部門同意就單方面修改土地有償出讓合同中的規(guī)劃設計條件等違反法定程序的操作,導致部門間的矛盾加劇。

2 對兩項規(guī)劃相互協(xié)調(diào)的探討

2.1 創(chuàng)新規(guī)劃編制體制

科學性不夠、實施不好、規(guī)劃之間不銜接等,是各種規(guī)劃共同的問題,從根本上說是體制問題。土地利用規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃銜接不好,反映了中央和地方的關系。土地利用規(guī)劃是四級規(guī)劃,控制指標反映了中央的意圖。就城鎮(zhèn)規(guī)劃而言,由各個地方按照國家法律政策的要求編制,不排除很多規(guī)劃完全按照地方政府的意圖去編制。因此,要協(xié)調(diào)好兩項規(guī)劃,必須創(chuàng)新規(guī)劃編制體制,以立法的形式明確這兩項規(guī)劃的法定形式、作用、關系和效力,深入研究這兩項規(guī)劃的工作路線、技術方法、規(guī)劃范圍、統(tǒng)計口徑、規(guī)劃實施管理機制,以求實現(xiàn)兩項規(guī)劃的完善、協(xié)調(diào)與銜接。

2.2 轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制觀念

通過轉(zhuǎn)變規(guī)劃編制觀念,小城鎮(zhèn)規(guī)劃必須要考慮資源約束,尋求集約緊湊的布局模式,強調(diào)內(nèi)涵式發(fā)展,千方百計杜絕形象工程。而土地利用規(guī)劃則要重新審視目標,從城鎮(zhèn)的科學合理布局、交通運輸功能之間的聯(lián)系出發(fā)合理確定城鎮(zhèn)化布局。我們要承認占用一部分耕地的現(xiàn)實,因地制宜制定土地利用規(guī)劃。對于科學合理的發(fā)展需求,都應該給予支持、及時滿足。

2.3 建立同步編制、修編機制

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應該逐步建立同步編制、同步修編的規(guī)劃編制機制,通過各自技術規(guī)范的銜接與協(xié)調(diào),對規(guī)劃編制的期限、規(guī)劃編制的目標年及修編的年限進行規(guī)范統(tǒng)一,實現(xiàn)兩項規(guī)劃的同步,互為依據(jù)。

2.4 明確規(guī)劃內(nèi)容的分工

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃要樹立規(guī)劃全覆蓋的觀念,對行政管轄范圍內(nèi)的鎮(zhèn)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、村莊建設進行統(tǒng)一規(guī)劃,明確小城鎮(zhèn)的職能定位、發(fā)展方向和用地規(guī)模,引導村莊的集中統(tǒng)一建設,對區(qū)域綜合交通體系建設、基礎設施建設和重大建設項目進行選址安排,為土地利用總體規(guī)劃提供建設用地空間布局和建設控制要求方面的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃的編制重點應是切實保護耕地,確保糧食安全,嚴格控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設用地;依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策,統(tǒng)籌安排各類產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的用地空間;引導土地開發(fā)復墾和整理工作,促進土地利用集約水平的提高和生態(tài)環(huán)境的不斷改善。

2.5 建立公共參與制度

小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃僅在編制階段邀請有關部門進行協(xié)調(diào)銜接是不夠的。引入公共參與機制來推動兩項規(guī)劃編制合理性、決策的科學性、實施的可行性已成為全社會的共同呼聲。因此,無論是小城鎮(zhèn)規(guī)劃還是土地利用總體規(guī)劃,都要建立社會公共參與的制度。

3 結(jié)語

從本質(zhì)上看,小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃有著共同的規(guī)劃對象和規(guī)劃目標,兩者是相互協(xié)調(diào)和配合的關系。土地利用規(guī)劃是小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的一項重要內(nèi)容,它與小城鎮(zhèn)總體規(guī)劃中的其他內(nèi)容一起,如村鎮(zhèn)體系規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略、各項基礎設施建設規(guī)劃等,共同構(gòu)成土地利用總體規(guī)劃時確定鎮(zhèn)域土地利用結(jié)構(gòu)與布局的依據(jù)。土地利用總體規(guī)劃應為小城鎮(zhèn)的合理發(fā)展提供充足的空間,以促進社會經(jīng)濟的持續(xù)繁榮。

[1]肖 雷,龐海峰,朱忠東.城市邊緣區(qū)城鎮(zhèn)發(fā)展的思考[J].山西建筑,2008,34(9):58-59.