淺談新形勢下的工程質(zhì)量監(jiān)督管理工作

馮小平

1984年9月,國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》,決定在全國實行工程質(zhì)量監(jiān)督制度。伴隨著改革開放的步伐,我國的工程質(zhì)量監(jiān)督事業(yè)走過了臨危受命、艱苦創(chuàng)業(yè)、完善提高和不斷開拓前進(jìn)的光輝歷程,特別是2000年1月國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》頒發(fā)施行以來,工程質(zhì)量監(jiān)督由過去單一的對實體工程質(zhì)量監(jiān)督,拓展到工程建設(shè)參與各方主體的質(zhì)量行為的監(jiān)督,監(jiān)督機(jī)構(gòu)不再核定工程質(zhì)量等級。這一質(zhì)量監(jiān)督制度的重大改革,對進(jìn)一步明確工程質(zhì)量責(zé)任主體的責(zé)任和義務(wù),督促各責(zé)任主體發(fā)揮自我管理能力、主動規(guī)范質(zhì)量行為、認(rèn)真控制工程質(zhì)量、推動建設(shè)事業(yè)的健康發(fā)展起到了積極的作用。但是,隨著改革開放的進(jìn)一步深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立,以及國家法律法規(guī)體系的逐步完善,現(xiàn)行具體實施工程質(zhì)量監(jiān)督的監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其質(zhì)量監(jiān)督管理模式亟需進(jìn)一步改革。

1 工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)地位和質(zhì)量監(jiān)督管理模式現(xiàn)狀

1.1 質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)地位現(xiàn)狀

建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)自1984年根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于改革建筑業(yè)和基本建設(shè)管理體制若干問題的暫行規(guī)定》成立以來,就被定性為自收自支事業(yè)單位,其工作經(jīng)費來源是按國家規(guī)定收取工程質(zhì)量監(jiān)督費,其主要職責(zé)是受建設(shè)行政主管部門委托,依法對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督管理。2008年11月,國家發(fā)改委、財政部頒發(fā)了財綜(2008)78號文件,規(guī)定全國從2009年1月1日起取消工程質(zhì)量監(jiān)督收費,全國各級工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍面臨定性定位和經(jīng)費保障不足的問題。

1.2 工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式現(xiàn)狀

1)由建設(shè)單位在監(jiān)督機(jī)構(gòu)辦理質(zhì)量監(jiān)督申報手續(xù)。2)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對受監(jiān)工程各方責(zé)任主體和有關(guān)機(jī)構(gòu)履行質(zhì)量責(zé)任的行為進(jìn)行監(jiān)督管理。3)監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程實體質(zhì)量進(jìn)行抽查,查處工程各方責(zé)任主體違反法律法規(guī)和工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)制性條文行為。4)監(jiān)督機(jī)構(gòu)參加工程的地基基礎(chǔ)工程、主體結(jié)構(gòu)工程和竣工驗收(下稱“三到場”)監(jiān)督,在“三到場”的驗收過程中,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)雖然應(yīng)該履行的是監(jiān)督驗收的職責(zé),事實上卻成了工程驗收的參與方。5)監(jiān)督機(jī)構(gòu)參加工程竣工驗收,竣工驗收7日內(nèi)提交工程質(zhì)量監(jiān)督報告。6)竣工驗收備案機(jī)關(guān)(建設(shè)行政主管部門或質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu))依據(jù)工程質(zhì)量監(jiān)督報告及其他文件資料辦理竣工驗收備案。

2 現(xiàn)行的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)性質(zhì)地位及其模式存在的弊端

2.1 工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的定性定位不利于質(zhì)量監(jiān)督工作的開展

工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)自收自支事業(yè)單位的身份與受建設(shè)行政主管部門委托,依法對工程質(zhì)量和參與建設(shè)各方責(zé)任主體質(zhì)量行為監(jiān)管的委托執(zhí)法職責(zé)不相符。一方面,委托執(zhí)法主體資格與現(xiàn)行的法律法規(guī)相矛盾,另一方面,由于執(zhí)法機(jī)制不健全,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏必要的手段和措施,使執(zhí)法的嚴(yán)肅性和權(quán)威性大打折扣。2009年1月1日起停止收取質(zhì)量監(jiān)督費后,各級質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費無法保障,把工程質(zhì)量監(jiān)督委托執(zhí)法推向一個尷尬的地位就是一個例證。

2.2 不利于社會正確認(rèn)識質(zhì)量監(jiān)督結(jié)構(gòu)的職能

社會各界容易把質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)定位于一般質(zhì)量責(zé)任主體。工程質(zhì)量一旦出現(xiàn)問題,第一反應(yīng)就是找質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)問責(zé),有的已發(fā)生法律責(zé)任追究。這一現(xiàn)狀,一方面,使基層質(zhì)量監(jiān)督工作不被社會公眾所理解和支持,質(zhì)量問題的出現(xiàn)往往造成公眾和有關(guān)部門的偏見和誤解,使得質(zhì)量監(jiān)督人員承擔(dān)著不公正的輿論壓力;另一方面,由于受過去核驗制監(jiān)督模式的影響,質(zhì)量監(jiān)督人員為了抓好工程質(zhì)量,頻繁的介入具體的重復(fù)檢查工作,不但工作越位,而且容易損害建設(shè)、監(jiān)理、施工單位人員的工作積極性,同時又在一定程度上使偏見和誤解升級。

2.3 不利于強(qiáng)化參建各方人員的質(zhì)量責(zé)任意識

在“三到場”的模式下,一方面,質(zhì)量監(jiān)督人員僅僅憑著短暫的施工現(xiàn)場察看,不可能發(fā)現(xiàn)和查處存在的所有質(zhì)量問題;另一方面,由于“三到場”監(jiān)督,削弱了工程參建各方的質(zhì)量責(zé)任意識,加劇了參建各方對質(zhì)量監(jiān)督人員的依賴心理。在工程驗收過程中,有些人出于維護(hù)某方利益、礙于情面等因素,不愿意得罪人,即使知道工程存在質(zhì)量缺陷,也不愿意在工程驗收會議上提出,認(rèn)為反正有質(zhì)量監(jiān)督人員在場,只要質(zhì)量監(jiān)督人員不提反對意見,工程就會順利通過驗收;工程質(zhì)量出現(xiàn)問題,也會因為質(zhì)量監(jiān)督人員參加了主要部分及竣工驗收監(jiān)督,將首先被政府和百姓問責(zé)。這樣,往往會使造成質(zhì)量問題的責(zé)任主體無人追究責(zé)任,從而使得各質(zhì)量責(zé)任主體的責(zé)任意識越發(fā)淡薄,甚至為了隱瞞質(zhì)量問題,串通一氣蒙騙質(zhì)量監(jiān)督人員。

2.4 不利于質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)集中精力查處違法違規(guī)行為

目前,隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展,全國各地建設(shè)工程總量迅猛提高,監(jiān)督機(jī)構(gòu)人均監(jiān)督建筑面積已達(dá)到幾十萬甚至上百萬平方米。如此龐大的工程量,質(zhì)量監(jiān)督人員參加每個過程的“三到場”驗收會議,已經(jīng)是疲于奔命,在施工現(xiàn)場很少有時間對照設(shè)計圖紙和驗收規(guī)范進(jìn)行細(xì)致的抽查。在高強(qiáng)度的工作負(fù)荷下,監(jiān)督人員更難抽出時間和精力去應(yīng)對情況復(fù)雜的違規(guī)處罰工作。在處理違規(guī)問題時,往往是查出問題,簽發(fā)整改通知單要求整改,但監(jiān)督落實很難到位,常常使問題得不到徹底解決。

2.5 不利于充分體現(xiàn)竣工驗收備案制度的優(yōu)越性

竣工驗收備案制度是2000年深化質(zhì)量監(jiān)督體制改革的重要措施和成果。但是,在實踐過程中,竣工驗收備案制度的作用沒有得到突顯。很多工程都是先施工后辦施工許可證,備案機(jī)關(guān)也僅僅是辦理資料登記手續(xù),政府對工程質(zhì)量監(jiān)管的主要手段是施工許可制度和竣工驗收備案制度,基本上是通過質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對施工過程中的行為監(jiān)督和實體抽查來具體實施,久而久之,有關(guān)部門甚至一些建設(shè)行政主管部門也認(rèn)為,工程質(zhì)量管不好就是質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的事。

3 深化質(zhì)量監(jiān)督改革工作的探索

3.1 進(jìn)一步明確質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的執(zhí)法地位,保障監(jiān)督經(jīng)費,確保監(jiān)督隊伍穩(wěn)定

根據(jù)《公務(wù)員法》第106條規(guī)定:“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位除工勤人員以外的工作人員,經(jīng)批準(zhǔn)參照本法執(zhí)行”,工程質(zhì)量監(jiān)督人員符合參照公務(wù)員管理條件。因此國家應(yīng)當(dāng)修改有關(guān)法律法規(guī),進(jìn)一步明確質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和執(zhí)法地位,對人員參照公務(wù)員管理,確保工作經(jīng)費和人員工資,以穩(wěn)定質(zhì)量監(jiān)督隊伍。同時,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督人員通常被稱作監(jiān)督員,而作為監(jiān)督對象的勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理單位,都有像注冊巖土工程師、建筑師、結(jié)構(gòu)師和監(jiān)理工程師等執(zhí)業(yè)資格,讓一個監(jiān)督員面對國家注冊執(zhí)業(yè)人員,直接影響監(jiān)督機(jī)構(gòu)地位和權(quán)威。

3.2 進(jìn)一步改革工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式

1)取消“三到場”,完全實施備案制管理。工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)作為政府的專職工程質(zhì)量監(jiān)管部門,不應(yīng)該沒有精力參與過程具體驗收,應(yīng)該把分項驗收的權(quán)利完全交給監(jiān)理單位,把分部及竣工驗收的權(quán)利完全交給建設(shè)、監(jiān)理、勘察設(shè)計、施工單位,讓工程質(zhì)量責(zé)任主體自主獨立行使對工程質(zhì)量評價的權(quán)利,工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)對工程質(zhì)量完全實施備案制度。2)對施工過程完全實施動態(tài)監(jiān)督管理。取消“三到場”后,質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)宏觀控制管理工作,將質(zhì)量控制點的驗收工作全部交給監(jiān)理,使監(jiān)理的職責(zé)和權(quán)力對等,充分調(diào)動監(jiān)理人員的工作積極性。同時,通過動態(tài)抽查來督促監(jiān)理人員提高質(zhì)量責(zé)任意識,認(rèn)真履行監(jiān)理職責(zé)。3)制定和完善創(chuàng)優(yōu)激勵機(jī)制?！督ㄔO(shè)工程質(zhì)量管理條例》第6條規(guī)定:“國家鼓勵采用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和管理方法,提高建設(shè)工程質(zhì)量。”但到目前為止,國家尚未出臺過鼓勵提高工程質(zhì)量的具體政策和措施。無論從推動行業(yè)發(fā)展的必要性,還是從系統(tǒng)管理的嚴(yán)密性來講,建筑行業(yè)都迫切需要建立和完善工程質(zhì)量的創(chuàng)優(yōu)激勵機(jī)制。4)進(jìn)一步完善建設(shè)法律法規(guī)體系,建立健全建設(shè)行業(yè)誠信管理體系。及時修訂《建筑法》《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則》等法律法規(guī)中不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的條款和內(nèi)容,進(jìn)一步完善建設(shè)法律法規(guī)體系,完善對違法違規(guī)行為查處制度。一般性的違規(guī)行為,可以采取通報批評、新聞媒體曝光、建立各責(zé)任主體不良行為記錄等形式從社會輿論監(jiān)督和行業(yè)監(jiān)管的角度予以查處;對于嚴(yán)重的違法違規(guī)行為,嚴(yán)格按照法律法規(guī)嚴(yán)厲查處。同時,以省為單位建立建設(shè)行業(yè)誠信管理體系,實行統(tǒng)一的誠信評價標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的誠信獎懲機(jī)制和統(tǒng)一的誠信信息平臺,對守信者進(jìn)行保護(hù)和鼓勵,對失信者進(jìn)行懲罰和約束。

4 結(jié)語

“百年大計,質(zhì)量第一”,工程質(zhì)量關(guān)系到千家萬戶的利益,關(guān)系到社會的穩(wěn)定和發(fā)展,是建設(shè)社會主義和諧社會的主要內(nèi)容。目前,我國改革開放不斷發(fā)展,建設(shè)工程規(guī)模位居世界前列,工程質(zhì)量監(jiān)督工作面臨新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。為了與時俱進(jìn),適應(yīng)改革發(fā)展新形勢的要求,工程質(zhì)量監(jiān)督工作迫切需要創(chuàng)新和改革。筆者依據(jù)多年從事基層工程質(zhì)量監(jiān)督工作的經(jīng)歷,對工程質(zhì)量監(jiān)督工作的改革做一粗淺探索,旨在拋磚引玉,為建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督事業(yè)健康發(fā)展貢獻(xiàn)一份綿薄之力。

[1] 建設(shè)部[2003]162號,工程質(zhì)量監(jiān)督工作導(dǎo)則[S].

[2] 王文錚,董 松.新型建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督執(zhí)法模式探討[J].工程質(zhì)量,2006(4):35.

[3] 田文龍.淺談工程項目質(zhì)量監(jiān)督交底[J].山西建筑,2009,35(2):225-226.

[4] 佘遠(yuǎn)逢,丁石豈.新形勢下建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督模式的探討[J].工程質(zhì)量,2009(12):41-42.