以綏陽為例談在新一輪總規(guī)修編前的思考

張 琳

綏陽縣位于貴州省遵義市東北側,縣城距遵義市38 km,距貴陽市180 km,距重慶市300 km,地處黔北經(jīng)濟圈和重慶經(jīng)濟輻射區(qū)。全縣總面積2 544.51 km2,總人口51.01萬人。目前,縣城建成區(qū)面積約4 km2,縣城總人口約5萬人。綏陽上一輪《總體規(guī)劃》編制于1997年,從實施情況來看,綏陽縣的城市建設框架已經(jīng)基本形成,97版《總規(guī)》有效地指導了城市建設活動,促進了社會經(jīng)濟發(fā)展和城市面貌改善。但由于受到編制時間的限制,以及中央、地方新政策和綏陽縣自身發(fā)展的新情況的影響,其內容已逐漸不能滿足城市發(fā)展的需要。在進行新一輪《總規(guī)》修編之前,需要對綏陽現(xiàn)狀情況,面臨的發(fā)展趨勢進行充分論證。

1 97版《總規(guī)》實施后存在的主要問題

97《總規(guī)》對社會經(jīng)濟發(fā)展和城市建設起到了較好的引導和促進作用,為城市發(fā)展打下了良好基礎,但以97《總規(guī)》編制以來城市實際建設狀況對照其目標,實施的效果并不十分理想。問題集中反映在城市用地拓展速度超過預計,但提供城市服務的公共設施和基礎設施卻未達到同步建設的要求。

1.1 對綏陽經(jīng)濟發(fā)展速度預期不足

97《總規(guī)》編制時,對綏陽縣經(jīng)濟發(fā)展的主導產(chǎn)業(yè)認識不足,對綏陽經(jīng)濟發(fā)展速度與前景預期偏低,因此,與國民經(jīng)濟發(fā)展息息相關的城市建設速度也相應滯后,城市規(guī)模是與當時經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境相適應的。同時遵義市對綏陽“撤縣設區(qū)”的設想,使綏陽具有飛躍式發(fā)展的良好契機和潛力,經(jīng)濟發(fā)展水平極有可能在短期內突破97《總規(guī)》的預期,生態(tài)環(huán)境壓力加大。

1.2 規(guī)劃編制方法的缺陷

97《總規(guī)》編制體系不夠完善,城市總體規(guī)劃沒有與縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村總體規(guī)劃等有機的結合,城鄉(xiāng)二元結構突出。同時,規(guī)劃偏重于城市規(guī)劃發(fā)展,形成城鄉(xiāng)分割、塊塊分割,基本未顧及農(nóng)村地區(qū),不利于探索“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路。

1.3 未能完全發(fā)揮市場力量在城市基礎設施建設中的作用

盡管以政府公共投資為主體的基礎設施建設對于引導城市發(fā)展具有重要的作用,但在市場經(jīng)濟下投資主體和渠道趨于多元化,政府投資只占很小的比例。

97《總規(guī)》對政府和市場在城市建設中的相互作用關系缺乏足夠的認識,主要依賴政府在城市基礎設施建設中的投入,而對市場機制的效率認識不足,導致在制定城市基礎設施建設目標時過于理想化,部分基礎設施在建設時序上未能達到規(guī)劃要求。

2 進行新一輪《總規(guī)》修編是迫切必要的

2.1 上層次規(guī)劃對城市發(fā)展規(guī)模提出新的要求,《總規(guī)》修編是為了更有效的指導城市建設

近年來,綏陽城鎮(zhèn)化進程加快,城市建設發(fā)展迅猛,同時遵義市提出構建200萬人口中心城市的構想,將綏陽納入市區(qū)范圍,規(guī)劃人口20萬。原規(guī)劃2015年發(fā)展用地5.98 km2,人口7.0萬人,遠不能滿足上層次規(guī)劃要求。在城市建設方面,目前縣城東部、中部、西部各片區(qū)改造項目即將完成,縣城建設已初具規(guī)模。到2007年,綏陽縣城建設用地規(guī)模已近400 hm2,人口規(guī)模已達5.0萬人,縣城用地已趨于飽和,城市發(fā)展受到制約。而隨著原國防工廠相繼搬遷,縣城西北及臨近的風華、蒲場遺留出大片基礎條件較好的建設用地,也可作為未來城市發(fā)展的主要拓展區(qū)域。因此,為了更有效、科學地從空間上指導城市發(fā)展建設,綏陽《總規(guī)》修編工作已刻不容緩。

2.2 原規(guī)劃編制時間較早,《總規(guī)》修編是為了適應新時期的發(fā)展要求

綏陽97《總規(guī)》編制時間較早,在當時社會背景下形成的總規(guī),受條件限制和認識上的局限,規(guī)劃起點不高,不能適應全縣經(jīng)濟社會快速發(fā)展的需要。2006年雖然在97《總規(guī)》基礎上編制了近期建設規(guī)劃,但沒能提出更高更全面的要求,沒有大的跨越和質的飛躍。97《總規(guī)》已在諸多方面不適應綏陽經(jīng)濟社會和城市建設發(fā)展的需要。

2.3 宏觀環(huán)境的改變,要求城鄉(xiāng)《總體規(guī)劃》能夠更好的助力城市經(jīng)濟建設

《西部大開發(fā)“十一五”規(guī)劃》中提出要立足比較優(yōu)勢,大力發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè),轉變經(jīng)濟增長方式,努力實現(xiàn)經(jīng)濟又好又快發(fā)展。同時,成渝統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的建設和遵義作為黔北綜合經(jīng)濟區(qū)中心城市的確立,也使得綏陽的區(qū)位條件發(fā)生變化,從發(fā)展的邊緣向前沿推進,受重慶和遵義的輻射作用也進一步加強。

在這些有力的政策下,綏陽的建設發(fā)展在資金、資源和技術條件等方面將獲得更多的關注和支持,這也對城市規(guī)劃和建設提出了新的要求,上一輪規(guī)劃內容已逐漸不能滿足城市發(fā)展的需要。

2.4 綏陽自身的迅猛發(fā)展,迫切需要通過新一輪的《城鄉(xiāng)總體規(guī)劃》搭建好發(fā)展平臺

從2000年到2007年,綏陽的整體發(fā)展水平有了巨大變化,主要體現(xiàn)在經(jīng)濟規(guī)?？偭康脑鲩L速度上,2007年的地區(qū)生產(chǎn)總值較2000年翻了一番,財政總收入增長近3倍。多項社會經(jīng)濟指標都保持了兩位數(shù)的增長,這顯示綏陽正處于快速發(fā)展時期,近幾年將是綏陽實現(xiàn)跨越發(fā)展的關鍵時期。迫切需要通過新一輪《總體規(guī)劃》搭建好發(fā)展平臺,做出戰(zhàn)略性部署。

2.5 城市重大支撐能力及建設條件的改變,需要總體規(guī)劃對其進行詳盡的研究

1)綏陽東南側的新舟機場建設和連接周邊區(qū)縣的仁綏、道遵高速公路的規(guī)劃,大大提升了綏陽在遵義中心城區(qū)的門戶作用,為綏陽城市發(fā)展提供了更多的機遇和動力;2)原縣域境內的5家國防工廠搬遷后,留下了基礎設施較為完善的閑置資產(chǎn)和建設用地,可作為今后城市建設和工業(yè)發(fā)展的良好基礎條件;3)在遵義市作為國家循環(huán)經(jīng)濟區(qū)建設的試點城市的契機下,循環(huán)型重化工基地項目落戶于綏陽,為綏陽的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了支撐平臺。這些新的情況,都需要在新一輪《總規(guī)》修編中給予詳盡的研究,為承接新的發(fā)展機會做好相應準備,并在空間上予以預留和保證。

2.6 新的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺,《總規(guī)》修編是為了落實其規(guī)劃理念

2008年正式開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》打破了原來城鄉(xiāng)二元的法律體系,城鄉(xiāng)規(guī)劃步入一體化的新時代。而 97《總規(guī)》編制體系不夠完善,城市總體規(guī)劃沒有與縣域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和新農(nóng)村總體規(guī)劃等有機地結合,城鄉(xiāng)二元結構突出,97《總規(guī)》偏重于城市規(guī)劃發(fā)展,形成城鄉(xiāng)分割,基本未顧及農(nóng)村地區(qū),不利于探索“以城帶鄉(xiāng)”的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之路。同時,相較于以往的城市規(guī)劃編制,新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》指導下的城市總體規(guī)劃有了很大的轉變。比如,規(guī)劃功能轉變,即實現(xiàn)城市規(guī)劃從技術文件向公共政策的功能性轉變;規(guī)劃編制重點內容轉變,即從重點確定發(fā)展目標、增長速度和規(guī)模、開發(fā)建設項目為主,轉向重點對各類資源和環(huán)境實施有效保護和空間管制,確定科學合理的建設標準;規(guī)劃調控和管理范圍的轉變,從局限于城市規(guī)劃區(qū),轉向更加突出強調區(qū)域統(tǒng)籌和全市域的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的概念。進行新一輪修編也正是為了落實新《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的先進理念。

3 科學地編制新一輪《總體規(guī)劃》修編方案

綏陽目前正處于城市發(fā)展的快速上升期及轉型期,通過對存在的問題和面臨的新情況的分析,在下一步制定修編方案時,首先要合理確定城市性質和規(guī)模,城市發(fā)展目標和實施時序;其次要研究城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展下的縣域城鎮(zhèn)發(fā)展空間及結構,制定發(fā)展戰(zhàn)略和布局,打造城鎮(zhèn)增長級;再次要妥善安排城市用地發(fā)展方向和格局,優(yōu)化城市功能與用地布局;最后要發(fā)掘富有特色的城市形象,將產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎設施建設及城市拓展予以整合。

[1] 貴州省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院.綏陽縣城市總體規(guī)劃1997-2015[Z].1997.