陽高縣退耕還林后續(xù)政策探討

李建兵

（山西省陽高縣林業(yè)局， 山西 陽高 038100）

陽高縣地處晉、冀、蒙三省區(qū)交界處、大同市東北部，位于東經(jīng)113°30′～ 114°5′，北緯 39°50′～ 40°30′之間。全縣總土地面積17.05萬hm2，總?cè)丝?7萬人，13個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、290個行政村，耕地面積5.60萬hm2，其中25°以上坡耕地1.03萬hm2，沙化土地面積11.90萬hm2。全縣林業(yè)用地80萬hm2，其中有林地 2.30 萬 hm2，森林覆蓋率15.80%。近年來，縣委、縣政府抓住雁門關(guān)生態(tài)經(jīng)濟畜牧區(qū)建設(shè)機遇，加快推進(jìn)造林綠化步伐。

早在2000年，陽高縣就對全縣7個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，合理布局，實施了587 hm2退耕還林工程，并取得了巨大成就。在此成功的經(jīng)驗下，又連續(xù)6年實行了退耕還林工程，退耕還林面積2.04萬hm2，涉及2.10萬人口，群眾直接受益2.30億元。

但是，隨著退耕還林繼續(xù)實施，退耕還林過程中出現(xiàn)一些問題，如國家規(guī)定補助期限。國家每年根據(jù)退耕面積核定退耕還林所需進(jìn)行補助，經(jīng)濟林補助5年，生態(tài)林補助8年，退耕還林補助期滿后怎么辦？錢糧補助一旦沒有了，有些退耕戶生計就會受到影響，退耕農(nóng)戶又會毀林復(fù)墾，退耕還林的成果就會毀于一旦。認(rèn)真研究退耕還林過程中出現(xiàn)的各種現(xiàn)象，制定后續(xù)政策是一個值得認(rèn)真思考的問題。因此，通過對全縣退耕還林工程的調(diào)查，分析目前存在的問題，提出一些建議，僅供參考。

1 實施退耕還林效益分析

1.1 生態(tài)效益明顯

退耕還林是一項規(guī)模最大，投資最多的生態(tài)工程。通過幾年的實施，在水土保持、防沙治沙等方面取得了明顯的生態(tài)效益，山綠了，水清了，天藍(lán)了，生存條件得到了明顯改善，每年水土保持、防沙治沙效益達(dá)到30萬元。

1.2 經(jīng)濟和社會效益顯著

1.2.1 增加農(nóng)民收入

農(nóng)民收入來源主要由四部分構(gòu)成，即傳統(tǒng)種植業(yè)收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、外出打工收入、其他收入。實施退耕還林后，傳統(tǒng)種植業(yè)收入有所下降，養(yǎng)殖業(yè)收入沒有變化，而打工收入明顯增加，由占總收入比例的35%提高到38%。同時，國家補助的錢糧直接增加了部分農(nóng)民的收入。農(nóng)民從事多種經(jīng)營、副業(yè)生產(chǎn)及外出務(wù)工人員大幅度增加，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長。

1.2.2 促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和糧食產(chǎn)量增加

退耕還林主要把高山陡坡、水土流失嚴(yán)重，投入多產(chǎn)出少的坡耕地實施退耕，使農(nóng)村更多富余人力、物力投入到平緩的耕地中，這樣精耕細(xì)作，極大地提高了生產(chǎn)效率，使單位面積產(chǎn)量大幅度提高。

1.2.3 促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

實施退耕還林工程以來，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供了契機，大力發(fā)展了杏產(chǎn)業(yè)和以灌木、草為主導(dǎo)的舍飼畜牧業(yè)。切實做到林草上山、糧食下川、牛羊進(jìn)圈、封山禁牧。努力發(fā)展生產(chǎn)型特色經(jīng)濟，以優(yōu)質(zhì)高效產(chǎn)業(yè)改善和置換傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

2 退耕還林實施中存在的問題

2.1 農(nóng)民收入問題

退耕還林到期后，錢糧補助一旦沒有了，農(nóng)民收入是否下降，這是退耕還林工程成敗的關(guān)鍵。

2.2 糧食補助標(biāo)準(zhǔn)問題

在現(xiàn)階段，退耕還林款是否滿足農(nóng)民需求也是值得探討的問題。目前，由于國家實行一系列的糧食直補以及糧價、其他農(nóng)副產(chǎn)品的市場價格上漲，而退耕還林補助標(biāo)準(zhǔn)不變，導(dǎo)致退耕還林比不上種糧錢多。農(nóng)戶自發(fā)的自利行為，將促使退耕農(nóng)戶選擇種植糧食或其他經(jīng)濟作物。

2.3 有關(guān)政策還需進(jìn)一步完善

如套種的問題，國家在《退耕還林條例》中明確提到，不允許兼種其他農(nóng)作物。而在實踐中，發(fā)現(xiàn)套種一定的矮稈作物有利于苗木生長，其原因是通過以耕代撫可以促進(jìn)苗木的生長。其次，還有修路、修建廠礦等占有退耕還林地的現(xiàn)象較多，造成面積不足，卻沒有規(guī)范的管理辦法。

2.4 績效考核缺乏監(jiān)督機制

退耕還林的驗收標(biāo)準(zhǔn)是以面積計算，田退了，樹種了，到底有沒有效益，是否達(dá)到生態(tài)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，是否有較高的成活率？所以，對于退耕還林績效考核，缺乏一個有效的機制，因此，只見樹木，不見森林。究其原因主要有：一是農(nóng)民缺乏主動性，由于沒有明細(xì)的退耕還林績效考核，農(nóng)戶缺乏管理主動性。甚至有的農(nóng)戶只管拿補助，至于今后有沒有效益不是自己的事。二是退耕戶管理水平差距大，從普遍上看，高山比低山好，生態(tài)林比經(jīng)濟林好，特別是經(jīng)濟林，5年以后不能見效，很難做到“退得下、還得上、不反彈、能致富”。三是缺乏科學(xué)指導(dǎo)，退耕戶還沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護(hù)等科技項目支撐，這些都會影響到退耕還林質(zhì)量和后期效益發(fā)揮。

3 對策建議

3.1 盡快建立生態(tài)補償機制

建立生態(tài)補償機制，用市場化運作方式保障退耕還林實施。林業(yè)效益在短期內(nèi)沒有直接效益產(chǎn)出，特別是經(jīng)濟林在10年以后才開始收益，水土流失的地方生態(tài)林只能產(chǎn)生生態(tài)效益而沒有經(jīng)濟效益。因此，目前國家已下達(dá)關(guān)于退耕還林工程延續(xù)工作，經(jīng)濟林再續(xù)5年，生態(tài)林再續(xù)8年的生態(tài)補償機制，可以保證退耕還林工程成果穩(wěn)定。

3.2 補貼要實行浮動補貼機制

退耕還林補貼要比照糧價，實行浮動補貼。退耕還林補貼要根據(jù)當(dāng)年的糧價上漲幅度給予退耕戶補貼，實際這是一種保護(hù)農(nóng)民利益不受損失的政策，也是退耕還林政策的初衷，即以“糧食換生態(tài)”。

3.3 盡快建立退耕還林績效考核機制

制定退耕還林工程的績效考評機制，重點研究生態(tài)林、經(jīng)濟林的生態(tài)效益以及對后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行評估，主要集中在林果業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移等方面。

3.4 要有針對地放寬林糧間作

實踐證明，新造林地進(jìn)行林糧間作，有利于促進(jìn)苗木生長。適當(dāng)?shù)胤艑捦烁氐牧旨Z間作，允許套種一些矮稈作物，以耕代撫，促進(jìn)苗木生長。當(dāng)然，對于那些水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)，應(yīng)該禁止任何形式的套種。

3.5 加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是鞏固退耕還林成果的有力保障，是促進(jìn)農(nóng)民增收，實現(xiàn)“退得下、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施。退耕還林工程一定要與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合，國家應(yīng)將一部分補助資金用于后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，特別是林產(chǎn)品加工，使退耕戶能夠從土地中走出來。同時，國家應(yīng)在財政支持、稅收減免方面給予優(yōu)惠。