論我國政府權(quán)力的規(guī)范化

陳 然 趙 蕊

（1.中國環(huán)境管理干部學院，河北 秦皇島 066004；2.秦皇島職業(yè)技術(shù)學院，河北 秦皇島 066000）

我國在社會轉(zhuǎn)型中暴露出政治體制的諸多問題，其中政府權(quán)力的濫用和政府的不作為一直是廣被關(guān)注的熱點。本文認為政府權(quán)力出現(xiàn)的諸多問題，歸根結(jié)底是因為政府權(quán)力不適應(yīng)政府職能的需要，唯有對政府權(quán)力通過恰當形式予以規(guī)范，才能得以解決。

一、政府權(quán)力的涵義

目前，在世界各國政治學研究中，學術(shù)界還沒有一個公認的政府定義。我國學者比較側(cè)重從國家機關(guān)這一角度來理解政府。按照政府的中文含義，我們可以一般地把政府界定為包括立法、行政、司法機關(guān)在內(nèi)的執(zhí)行權(quán)力，進行政治統(tǒng)治并管理社會公共事務(wù)的機關(guān)總稱，是國家權(quán)力的集中代表者與公共服務(wù)的執(zhí)行者。

政府權(quán)力具有廣義和狹義之分，廣義的政府權(quán)力基本等同于國家權(quán)力，狹義的政府權(quán)力是指“國家行政機關(guān)執(zhí)行法律、管理國家行政事務(wù)的權(quán)力，是國家權(quán)力組成部分”。作為國家權(quán)力延伸的政府權(quán)力，通過貫徹執(zhí)行國家法律法規(guī)和各項政策來有效實現(xiàn)國家意志，體現(xiàn)國家利益。作為政治權(quán)力外延的一部分，政府權(quán)力必然具有政治權(quán)力的一般屬性和特征，如階級性、社會性、工具性和強制性等。

二、政府權(quán)力與政府職能相稱——規(guī)范政府權(quán)力的必要性

政府職能反映了政府活動的基本方向、任務(wù)和主要作用，是我國改革開放以后在經(jīng)濟基礎(chǔ)變更推動政府行政改革下得到深入研究的一個重要范疇。政府權(quán)力是政府職能派生物，沒有政府職能也就不存在政府權(quán)力，隨著社會發(fā)展變化，政府職能的內(nèi)容、范圍也會發(fā)生變化，從而導致政府權(quán)力的發(fā)展變化。不同社會階段的政府職能要求不同的政府權(quán)力與之相適應(yīng)。在封建社會中，政府職能要求其政府權(quán)力為封建地主階級服務(wù)，資本主義社會政府職能要求政府權(quán)力為資產(chǎn)階級服務(wù)，而社會主義社會政府職能要求政府權(quán)力的設(shè)定和運行必須為廣大人民群眾服務(wù)。同一社會的不同時期政府職能不同，政府權(quán)力也要發(fā)生相應(yīng)變化，隨著政府職能重心、職能方式和職能關(guān)系轉(zhuǎn)變，政府權(quán)力運行方式也會發(fā)生轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)實中，政府權(quán)力常常與政府職能不相稱，造成惡性的后果。第一種情況是政府權(quán)力不能滿足政府職能的需要，譬如建國初期的美國因為聯(lián)邦政府權(quán)力過小，不足以對抗外部威脅；又如魏瑪共和國政府權(quán)柄軟弱，被納粹輕松奪權(quán)。第二種情況是政府權(quán)力超越職能需要，權(quán)力天然具有擴張傾向，政府權(quán)力尤其如此。社會轉(zhuǎn)型中的我國，計劃經(jīng)濟時代遺留的過大的政府權(quán)力至今仍有很多沒有得到消減，而改革過程中新增的很多本應(yīng)是暫時性、權(quán)宜性的權(quán)力也被保留下來。超越職能需要的權(quán)力擁有廣泛的濫用和尋租空間，異化到一定程度足以使政府變質(zhì)為與社會對立的暴力集團，引發(fā)非正常政權(quán)更迭。

三、職權(quán)制衡——規(guī)范我國政府權(quán)力的途徑

政府是社會中最特殊、最強大的主體和力量，規(guī)范政府權(quán)力的途徑惟有依靠權(quán)力的制衡。具體而言，分別是政府內(nèi)部的權(quán)力分化制衡和政府外部的職能替代性制衡。

1.分權(quán)制衡——內(nèi)部規(guī)范途徑

其一，縱向分權(quán)和制衡。我國政府雖然奉行地方服從中央的原則，但事實上地方總是把謀取本地利益放在重要位置，甚至敢于違背中央的意圖，地方保護主義、配套資金不到位、違規(guī)提拔、重復(fù)建設(shè)等等現(xiàn)象其實是地方政府精心權(quán)衡過不從命的收益和風險后理性選擇的結(jié)果。另一方面，在建國后中央也不止一次出現(xiàn)過脫離實際、要求過急過快、要求地方犧牲過多的問題。矛盾的實質(zhì)是縱向分權(quán)不當，應(yīng)當借鑒聯(lián)邦國家的經(jīng)驗，通過憲法性文件明確中央和地方的權(quán)力分野，明確中央領(lǐng)導地方的領(lǐng)域、原則和方式，明確地方自我管理的范圍。

其二，橫向分權(quán)和制衡。我國已經(jīng)確立了橫向分權(quán)和制衡的原則與制度，但還有待完善。人大的監(jiān)督權(quán)和問責權(quán)的程序性規(guī)范尚不敷用，實際行使也僅限于個別省市，難以起到制衡作用。檢察院檢察權(quán)的行使經(jīng)常受到同級黨委和政府的干預(yù)，法院的審判工作更是處處遇掣肘。被很多學者批評為一家獨大的政府（狹義），權(quán)力的分配和行使也沒有效率，雖然部門眾多，但分權(quán)條塊化嚴重、協(xié)調(diào)性差，許多日常性工作不得不依靠某某工作組、某某辦公室一類非常設(shè)機構(gòu)完成。只有改變上述問題，橫向分權(quán)和制衡的框架才能確立，同級政府機構(gòu)之間的權(quán)力配置才能與其職能相稱。

2.替代制衡——外部規(guī)范途徑

現(xiàn)代治理理論認為，政府存在的目的就是為公眾服務(wù)，善治的過程實際上是政府、市場與非政府組織三者關(guān)系的動態(tài)變動過程，是實現(xiàn)公民的利益、權(quán)利和價值的過程。從全社會的范圍看，政府在整個社會中仍然可以扮演重要角色，但政府不是惟一的權(quán)力中心，政府“全能”不僅不可能，而且必然導致政府職能的“越位”、“缺位”和“失靈”。社會中的志愿者組織、非營利組織和非政府組織等社會組織，要得到公眾的認可，也可以成為不同層面的權(quán)力中心，它們完全能夠在不同程度上分擔管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責，通過職能替代在一定范圍內(nèi)對政府權(quán)力進行規(guī)范。

其一，意志表達職能的替代?，F(xiàn)代政府權(quán)力的運行總是以公共利益和需要為理由，給以公眾名義進行政府自利留下了廣闊的空間，表達公眾意志的職能和權(quán)力不能分配給政府。在高度組織化的現(xiàn)代社會中，因為利益訴求不同而結(jié)成的群體和集團是政治生活中的普遍現(xiàn)象。利益取向的一致是通過合法的渠道，使得意見通暢地表達，這可以說是利益群體（集團）制約政府權(quán)力最主要的途徑，而這種制約集中體現(xiàn)在影響政府的政策出臺上。社會組織作為介于社會和企業(yè)之間的第三部門，都有自己明確的價值取向和主張，它們利用自己的合法空間和渠道，把不同利益群體的愿望反映給政府，從而影響政府決策，這一個意見轉(zhuǎn)達的過程，也是社會組織制約政府權(quán)力的一種主要方式。

其二，評價和監(jiān)督職能的替代。中國傳統(tǒng)封建政權(quán)兩千年來的傳統(tǒng)之一，是將評價和監(jiān)督職能牢牢地控制在自己手中，公眾對政府履職水平的看法不能進入政治體制內(nèi)部，更不能對政府權(quán)力進行監(jiān)督。社會監(jiān)督政府權(quán)力是現(xiàn)代法制社會所必要的要件，而不同的利益群體則是社會監(jiān)督的重要力量。一般而言，社會組織對于涉及自身所代表群體的利益會給予較多關(guān)注，從某個意義上而言，這種關(guān)注就是一種監(jiān)督。政府在這方面的任何變動都會引起他們的反應(yīng)，而任何顯性和隱性的失責都會遭到群體和組織的問責。輿論監(jiān)督作為社會監(jiān)督的一種，是通過新聞媒體對政府機關(guān)及其工作人員（即權(quán)力的主體）進行的監(jiān)督。社會組織在社會監(jiān)督方面的優(yōu)勢是數(shù)量大、涉及的社會階層面廣，與媒體結(jié)合起來，就可以對政府權(quán)力中的隱蔽性行為進行有效的跟蹤和關(guān)注。

其三，部分管理職能的替代。社會組織的職能分工是制約的一種方式。在西方民族國家興起的過程中，相當多的原封建性管理權(quán)力被新興市民組織所掌握；美國在建國前就將公民自治權(quán)視為天賦人權(quán)的一部分，政府的職能擴張只在現(xiàn)實確有需要時才能實現(xiàn)，新增的權(quán)力是讓渡的結(jié)果。日本維新在產(chǎn)生了權(quán)力高度集中的君主立憲制政府的同時，還產(chǎn)生了以產(chǎn)經(jīng)聯(lián)為代表的精英社會組織，擔負了國家管理的多種重要職能。當代許多中國社會組織的產(chǎn)生，其最初目標就是分擔政府在職能轉(zhuǎn)換過程中轉(zhuǎn)移出去的部分職能。既然政府已經(jīng)從這些領(lǐng)域內(nèi)退出，除了宏觀上的調(diào)控，就不應(yīng)該再運用政府權(quán)力干預(yù)這些事務(wù)。而且，執(zhí)政黨應(yīng)當主導立法放寬對社會組織的監(jiān)管，鼓勵社會組織不斷涌現(xiàn)和積極參與管理，在部分領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)社會管理的競爭，達到權(quán)力配置的動態(tài)平衡。

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