重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式研究——基于青島市“十二五”重大基礎(chǔ)設(shè)施的分析研究

.青島市嶗山區(qū)房地產(chǎn)管理局 .青島市工程咨詢?cè)?杜 華 張明鋒 李佳林

項(xiàng)目的投融資模式是項(xiàng)目投資及融資所采取的基本方式,包括項(xiàng)目的投資組織形式、融資組織形式和融資結(jié)構(gòu)。針對(duì)不同的基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)，采用不同的投融資方式，可以解決基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)資金短缺問題。同時(shí)，投資主體的轉(zhuǎn)換，也可以使基礎(chǔ)設(shè)施的權(quán)屬更加明確，提高基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)營(yíng)效率。

1 重大基礎(chǔ)設(shè)施主要投融資模式分析

目前，按照投資主體和融資方式的不同，國(guó)內(nèi)外重大基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式主要有三種，一是政府財(cái)政完全直接投入模式，二是政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式，三是市場(chǎng)化項(xiàng)目投融資模式。

1.1 政府財(cái)政完全直接投入模式

政府財(cái)政完全直接投入模式是指政府無(wú)需負(fù)債融資，完全利用財(cái)政資金投入重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并由非盈利性項(xiàng)目公司代表政府管理重大基礎(chǔ)設(shè)施的一種投融資模式。采用這種模式的條件是政府財(cái)政盈余十分充足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)數(shù)量和投資數(shù)額小。

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)不存在中長(zhǎng)期融資問題，主要依靠財(cái)政撥款，即采用政府財(cái)政完全直接投入模式。隨著改革開放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市規(guī)模日益擴(kuò)大，大量基礎(chǔ)設(shè)施需要政府在近期進(jìn)行投資建設(shè)，地方財(cái)政支出越來(lái)越龐大，大部分項(xiàng)目，特別是重大基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目都無(wú)法再運(yùn)用此種模式。目前，在我國(guó)采用政府財(cái)政完全直接投入模式的項(xiàng)目主要是一些規(guī)模較小的公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，如小型公園建設(shè)、山體綠化、城市道路的局部維修、小型河道治理等。由于一個(gè)時(shí)期內(nèi)，政府財(cái)政資金有限，重大基礎(chǔ)設(shè)施又需要在這個(gè)時(shí)期投資建設(shè)，因此政府財(cái)政完全直接投入的模式目前已經(jīng)較少采用。

1.2 政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式

這類模式的資本金來(lái)源一般包括地方政府市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政撥款、土地出讓金收益、經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)收益、政府基礎(chǔ)設(shè)施投融資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)收益等。負(fù)債資金通過(guò)國(guó)外政府貸款、國(guó)內(nèi)外商業(yè)銀行及政策性銀行貸款、企業(yè)債券、市政債券、短期融資券、融資租賃等債務(wù)融資手段籌集。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的債務(wù)資金還本付息，一般通過(guò)地方財(cái)政、土地收益、政府基礎(chǔ)設(shè)施投資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)利潤(rùn)等多渠道籌集。

在政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式下，財(cái)政投入資本金后，可利用政府的信用優(yōu)勢(shì)吸引銀行貸款，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)杠桿作用，放大財(cái)政資金利用效率，完成項(xiàng)目投資建設(shè)，有利于緩解政府即期現(xiàn)金支出壓力。同時(shí)，依托政府信用能夠在短期內(nèi)完成重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資任務(wù)。采用這種投融資模式需要政府承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

從實(shí)踐角度來(lái)看，政府主導(dǎo)的負(fù)債型融資模式在國(guó)內(nèi)外得到普遍應(yīng)用，是目前非經(jīng)營(yíng)性和部分社會(huì)投資不愿或不宜進(jìn)入的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資的主要模式。

1.3 市場(chǎng)化項(xiàng)目投融資模式

經(jīng)營(yíng)性和部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施主要應(yīng)用市場(chǎng)化的項(xiàng)目投融資模式。其資本金來(lái)源主要為項(xiàng)目公司股東投入、上市融資、基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)投資基金、政府財(cái)政資金支持（部分準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目）等，債務(wù)資金來(lái)源主要是銀行貸款、融資租賃、市政債券、短期融資券、資產(chǎn)證券化、企業(yè)債券、信托融資等。

從國(guó)內(nèi)外基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況來(lái)看，項(xiàng)目融資的模式主要包括BOT（建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交）、BOO（建設(shè)—擁有—運(yùn)營(yíng)）、TOT（轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)—移交）、BTO（建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營(yíng)）、BT（建造－移交）、BLT（建造－出租－移交）、DOT（開發(fā)－經(jīng)營(yíng)－移交） 、ROT（重建－經(jīng)營(yíng)－移交）、ROO（重建－擁有－經(jīng)營(yíng)）、PPP（公私合營(yíng)）等。較常見的模式主要是BOT、BOO、TOT、PPP等。

2 基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式的選擇

2.1 非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

基礎(chǔ)設(shè)施的非經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，如敞開式城市道路、亮化、綠化、排水管網(wǎng)、防洪設(shè)施、公園、河道治理、河堤、護(hù)坡、消防及各種防災(zāi)工程等等，一般無(wú)收益機(jī)制、無(wú)資金流入，其目的是為了獲取社會(huì)效益和環(huán)境效益，市場(chǎng)調(diào)節(jié)難以對(duì)此起作用。這類項(xiàng)目的可銷售性指數(shù)很低，行業(yè)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)很低、社會(huì)資金可參與的范圍非常窄，是市場(chǎng)失效而政府有效的部分。因此，非經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)是政府的責(zé)任，應(yīng)由政府財(cái)力資金解決。資金來(lái)源以政府財(cái)政為主，并配以固定的稅種或費(fèi)種保障，其所有權(quán)歸政府所有。但在投資的運(yùn)作過(guò)程中也要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，按招標(biāo)機(jī)制進(jìn)行操作，并需提高投資決策的科學(xué)性、規(guī)范性、促進(jìn)投資效益的進(jìn)一步提高。非經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施普遍采用“政府財(cái)力投入資本金+負(fù)債融資”的方式籌集建設(shè)資金，具體的投資、建設(shè)、附屬設(shè)施的運(yùn)營(yíng)和債務(wù)償還主要由國(guó)有投融資平臺(tái)公司負(fù)責(zé)。

2.2 準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目即為有收益機(jī)制和資金流入、具有潛在的利潤(rùn)，但因其政策及收費(fèi)價(jià)格沒有到位等因素，無(wú)法收回成本、附帶部分公益性，是市場(chǎng)失效或低效的部分。因其有不明顯的經(jīng)濟(jì)效益，市場(chǎng)運(yùn)作的結(jié)果將不可避免地形成資金供給的諸多缺口。要通過(guò)政府適當(dāng)補(bǔ)貼或政策優(yōu)惠維持營(yíng)運(yùn)，待其價(jià)格逐步到位及條件成熟時(shí)，可轉(zhuǎn)變成純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。

對(duì)于公交、鐵路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)、污水處理、居民供暖、部分廢棄物收集和垃圾處理項(xiàng)目等具有準(zhǔn)公共品特性的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目而言，一方面要求政府必須承擔(dān)起公益性的作用，另一方面，這些項(xiàng)目又具有經(jīng)營(yíng)性特征，有一定的回報(bào)。因此，在政府主導(dǎo)的前提下進(jìn)行市場(chǎng)化投融資是相對(duì)切實(shí)可行的一種方式。但對(duì)于鐵路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)等對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全有重大影響的項(xiàng)目，應(yīng)以政府財(cái)力投資為主，可由國(guó)有企業(yè)參股并負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)和償還負(fù)債。公交、污水處理、居民供暖、部分廢棄物收集和垃圾處理項(xiàng)目可以引進(jìn)民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)，但需要談好建設(shè)和運(yùn)營(yíng)條件，以免在后續(xù)的運(yùn)營(yíng)過(guò)程中投資方提高價(jià)格或向政府提出額外補(bǔ)貼條件，進(jìn)而影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民生活。

2.3 經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式

經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，如收費(fèi)高速公路、收費(fèi)隧道、收費(fèi)橋梁、燃?xì)?、港口、電力、供水、通訊、廢棄物的高收益資源利用廠等，有收費(fèi)機(jī)制、有資金流入，屬全社會(huì)投資范疇，其投資主體可以是國(guó)有企業(yè)，也可以是民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等，其融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營(yíng)均由投資方自行決策，應(yīng)有的權(quán)益也歸投資方所有。但在價(jià)格制定上應(yīng)采取“企業(yè)報(bào)價(jià)、公眾議價(jià)、政府核價(jià)”的定價(jià)方法，盡可能做到公民、投資方、政府三方都滿意。經(jīng)營(yíng)性城市基礎(chǔ)設(shè)施的投融資模式主要應(yīng)采用市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資模式，特別應(yīng)鼓勵(lì)運(yùn)用BOT、BOO、PPP等創(chuàng)新型投融資模式。在運(yùn)用這些市場(chǎng)化項(xiàng)目融資模式時(shí)，政府應(yīng)委托具有雄厚實(shí)力的工程咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)其投資額、運(yùn)營(yíng)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)收入等進(jìn)行詳細(xì)測(cè)算，以免投資方市場(chǎng)定價(jià)過(guò)高，影響基礎(chǔ)實(shí)施的使用效率，同時(shí)也要防止投資方利潤(rùn)過(guò)高，影響社會(huì)公平。

3 青島市“十二五”重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析與選擇

3.1 以政府財(cái)政投入為主的非經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施和部分特殊的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析與選擇

3.1.1 非經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設(shè)的非經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施包括公路（不含高速公路）、城市道路、河道治理、固廢治理、排水管網(wǎng)、景觀綠化等項(xiàng)目?？紤]到非經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施的特點(diǎn)，其投資仍應(yīng)以政府財(cái)力投資為主，適宜采用“政府財(cái)力投入資本金+負(fù)債融資”模式。

政府財(cái)力投入包括市區(qū)兩級(jí)財(cái)政直接投入，下屬區(qū)、市負(fù)責(zé)拆遷和土地征用投入，國(guó)有投融資平臺(tái)公司直接投入等形式。負(fù)債融資由國(guó)有投融資平臺(tái)公司通過(guò)銀行貸款、市政債券、企業(yè)債券、融資租賃等形式籌集，還款資金來(lái)源主要為政府財(cái)政撥款、國(guó)有投資平臺(tái)公司運(yùn)營(yíng)收入等。政府投融資平臺(tái)公司應(yīng)通過(guò)眾多形式挖掘這類基礎(chǔ)設(shè)施的潛力，同時(shí)，政府應(yīng)給予平臺(tái)公司一定比例的財(cái)政撥款和優(yōu)惠政策。

3.1.2 部分特殊的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設(shè)的軌道交通屬于自身效益一般、外部效益突出的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。由于其投資巨大、回收期長(zhǎng)，一般僅能維持其自身收支平衡，投資人不能從項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中獲得合理收益。因此，青島市軌道交通項(xiàng)目適宜以政府主導(dǎo)的負(fù)債型投融資模式為主，即“政府投入資本金+負(fù)債融資模式”。

3.2 以政府補(bǔ)貼和社會(huì)投入并舉的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市建設(shè)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施包括公共交通項(xiàng)目、固廢治理項(xiàng)目、污水處理項(xiàng)目、供熱項(xiàng)目等類型。這類項(xiàng)目具有準(zhǔn)公共物品的性質(zhì)，社會(huì)效益和環(huán)境效益較大，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中經(jīng)營(yíng)收入不能完全彌補(bǔ)經(jīng)營(yíng)支出，會(huì)產(chǎn)生一定的虧損。

對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，創(chuàng)造條件進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，以便盡可能挖掘這類基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)潛力，改善其投資效益。將來(lái)再逐步過(guò)渡到政府取消補(bǔ)貼，全部?jī)r(jià)格由消費(fèi)者負(fù)擔(dān)。

“十二五”期間，青島市建設(shè)的準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目（軌道交通除外）應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，在不影響地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、人民生活水平的前提下盡可能運(yùn)用市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資模式，如采用 BOT、BOO、TOT、PPP等，或者依托原有投資運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行融資建設(shè)。

3.3 以社會(huì)投資為主的經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式分析與選擇

“十二五”期間，青島市計(jì)劃投資建設(shè)的經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施包括港口項(xiàng)目、高速公路項(xiàng)目、供水項(xiàng)目、燃?xì)忭?xiàng)目和房地產(chǎn)供熱項(xiàng)目。這類項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制，有現(xiàn)金流入，能夠?qū)崿F(xiàn)盈利，其收入來(lái)源主要是項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)收入。經(jīng)營(yíng)性重大基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，應(yīng)根據(jù)不同基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展、人民生活水平的影響，考慮引進(jìn)國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外商直接投資或其投資組合，以市場(chǎng)化的項(xiàng)目融資模式或依托現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)企業(yè)進(jìn)行融資建設(shè)，以減少政府財(cái)政投資壓力，提高基礎(chǔ)設(shè)施管理和運(yùn)營(yíng)效率。