我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題與對(duì)策

□文/向小兵

我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的問(wèn)題與對(duì)策

□文/向小兵

經(jīng)濟(jì)的繁榮促進(jìn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的發(fā)展，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。城鎮(zhèn)化不僅有利于解決好“三農(nóng)”問(wèn)題，而且還有利于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。本文客觀(guān)地分析我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的主要問(wèn)題，從而有針對(duì)性地提出提高我國(guó)城鎮(zhèn)化的基本對(duì)策。

城鎮(zhèn)化；問(wèn)題；策略

城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村變成城市的一種復(fù)雜過(guò)程，是社會(huì)發(fā)展的必然。它以近代產(chǎn)業(yè)革命為契機(jī)，推動(dòng)勞動(dòng)力和人口的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與空間轉(zhuǎn)移，在改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，改變著人類(lèi)的住區(qū)與社會(huì)結(jié)構(gòu)，最后使絕大多數(shù)人脫離農(nóng)業(yè)，大多數(shù)人從農(nóng)村轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的標(biāo)志，是工業(yè)化的必然產(chǎn)物，同時(shí)又是工業(yè)化、現(xiàn)代化的重要載體和推進(jìn)器，是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的火車(chē)頭。由于近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)加速，有力地帶動(dòng)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，也暴露出一些問(wèn)題。正確認(rèn)識(shí)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀，正視城市化建設(shè)中出現(xiàn)的問(wèn)題并立足現(xiàn)實(shí)尋找可行的對(duì)策，才能更好地建設(shè)和諧社會(huì)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

1、城鄉(xiāng)分割，協(xié)調(diào)性較差。在長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)“城鄉(xiāng)分治”制度的作用下，城鄉(xiāng)“二元”社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得以產(chǎn)生、固化乃至于不斷強(qiáng)化。特別是我國(guó)的戶(hù)籍制度和優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略限制了農(nóng)村人口向城市的遷移，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重低。政府借助于戶(hù)籍制度、勞動(dòng)用工制度、糧油供給制度、社會(huì)保障制度、醫(yī)療、教育制度等一系列制度的推行，逐漸形成了城鄉(xiāng)有別的管理體系。城鄉(xiāng)居民由于居住地域的差異和職業(yè)的不同最終演化成身份和地位的差異。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于城市本身具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)和功能優(yōu)勢(shì)，其聚集經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的強(qiáng)化作用進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間的差距，形成了“城市-工業(yè)、農(nóng)村-農(nóng)業(yè)”的產(chǎn)業(yè)格局，最終使得城市和鄉(xiāng)村演化成兩個(gè)彼此相對(duì)獨(dú)立的人為的封閉系統(tǒng)。由于城市的磁化作用，使得農(nóng)村中原本匱乏的資金和人才被城市合理“掠奪”。城鄉(xiāng)之間的公平問(wèn)題作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)難以克服的固有缺陷在我國(guó)表現(xiàn)得更為明顯。

2、結(jié)構(gòu)雷同，特色不明顯。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式肇始于重工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略的需要，因此其地域空間布局和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培植上皆表現(xiàn)出明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩。首先，表現(xiàn)在城市空間布局上的行政偏好。一是在城市選址和規(guī)劃上的強(qiáng)烈行政壟斷。政府包辦了城市建設(shè)中的一切事務(wù)，而作為切身利益者的城鄉(xiāng)居民幾乎被完全排斥在外；二是絕大多數(shù)城市都是所在地政府駐地，政治色彩十分濃厚。相比之下，城市產(chǎn)生發(fā)展的最主要?jiǎng)恿Φ慕?jīng)濟(jì)因素反而退居次要位置；其次，城市之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的雷同成為普遍現(xiàn)象。出于政治因素而非經(jīng)濟(jì)因素的考慮，大、中、小城市均希望借助各種游說(shuō)手段為當(dāng)?shù)貭?zhēng)得更多的項(xiàng)目和資金，并通過(guò)構(gòu)建完備的工業(yè)體系，努力為政府官員創(chuàng)造更多的政績(jī)。同構(gòu)化的城市結(jié)構(gòu)，一方面強(qiáng)化了城市間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)；另一方面地域特色和產(chǎn)業(yè)特色定位的模糊性直接侵蝕了不同城市的比較優(yōu)勢(shì)。

3、城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理，發(fā)展不和諧。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于種種原因，城鎮(zhèn)建設(shè)中要么先建設(shè)，后規(guī)劃，要么只有建設(shè)開(kāi)發(fā)規(guī)劃，沒(méi)有進(jìn)行過(guò)環(huán)境影響論證評(píng)價(jià)，更沒(méi)有去審批環(huán)境影響報(bào)告書(shū)。由此導(dǎo)致的直接后果是：開(kāi)發(fā)規(guī)劃不完整、不全面，規(guī)劃設(shè)計(jì)、城鎮(zhèn)布局不盡合理，工業(yè)區(qū)、生活區(qū)、行政區(qū)、商業(yè)區(qū)等設(shè)置不盡合理，給煙塵、噪聲防治造成困難，由于建設(shè)對(duì)生態(tài)環(huán)境造成的影響、恢復(fù)的措施等不明確，對(duì)將要采用的環(huán)保設(shè)施如新能源的推廣應(yīng)用沒(méi)有進(jìn)行考慮等，最終導(dǎo)致出現(xiàn)“新城區(qū)、舊面貌”的問(wèn)題。

4、城鎮(zhèn)體系不健全，協(xié)同效應(yīng)不足。受制于不同時(shí)期政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的需要，我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略表現(xiàn)出明顯的短期化特征。從建國(guó)后的“限制發(fā)展大城市和小城鎮(zhèn)，適度發(fā)展中等城市”逐漸過(guò)渡到八十年代以后的“大力發(fā)展小城鎮(zhèn)”。我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的制定和實(shí)施似乎更多的是出于解決特定矛盾的權(quán)宜之計(jì)，缺乏整體性和前瞻性，都是從靜態(tài)和孤立的視角謀劃城市的發(fā)展。其實(shí)，不同規(guī)模的城市都有其自身的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。例如，大城市具備較強(qiáng)的聚集效應(yīng)，但其“城市病”癥狀也更為明顯；小城鎮(zhèn)分布廣闊，貼近農(nóng)村市場(chǎng)，更有利于城鄉(xiāng)之間生產(chǎn)要素的交換，但其聚集功能較弱，土地浪費(fèi)較為嚴(yán)重；而中等城市兼有二者的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。所以，不能簡(jiǎn)單地評(píng)價(jià)哪種類(lèi)型城市的優(yōu)劣。

5、政府與市場(chǎng)的關(guān)系沒(méi)有理順。在我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府推動(dòng)的作用明顯，政府在城市發(fā)展中過(guò)多地干預(yù)市場(chǎng)的發(fā)育和運(yùn)行，過(guò)多地介入微觀(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，直接充當(dāng)資源配置的主體，而對(duì)社會(huì)發(fā)展關(guān)注和投入不足。作為制度的主要供給者，政府在城市化發(fā)展中沒(méi)有為市場(chǎng)的運(yùn)行提供規(guī)范的環(huán)境和制度保證，地方政府在干部考核機(jī)制的誘導(dǎo)下忙于上項(xiàng)目和招商引資，趨利性明顯，不少地方政府為攀比城市化率，用行政手段積聚城市人口，大量征地進(jìn)行城市形象工程建設(shè)，對(duì)政府服務(wù)、行政管理、社會(huì)保障建設(shè)、法制和規(guī)則建設(shè)、社會(huì)公平等關(guān)系城市質(zhì)量的重要問(wèn)題關(guān)注不夠。政府的城市管理水平不能適應(yīng)城市化快速增長(zhǎng)的需要，表現(xiàn)在城市交通、治安、貧困、教育、社會(huì)保障、資源耗費(fèi)等多方面。政府職能的錯(cuò)位在一定程度上造成近年的城市化過(guò)于追求速度，忽視城市質(zhì)量和功能建設(shè)。正是因?yàn)檎毮艿腻e(cuò)位，使我國(guó)大量的民間資本不能轉(zhuǎn)化為投資，缺乏個(gè)人創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，限制了就業(yè)崗位的增長(zhǎng)，導(dǎo)致城市化的動(dòng)力不足。

二、提高城鎮(zhèn)化進(jìn)程的對(duì)策

1、城鄉(xiāng)互動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)外和我國(guó)城市化發(fā)展的實(shí)踐都證明脫離農(nóng)村發(fā)展的所謂“孤島式”城市化發(fā)展模式注定不會(huì)成功。缺乏了農(nóng)村的協(xié)調(diào)和支持，這種城市化發(fā)展模式將成為無(wú)源之水、無(wú)本之木。因此，要逐步摒棄片面強(qiáng)調(diào)發(fā)展城市（尤其更多地停留在城市空間的拓展上）的傳統(tǒng)做法，而應(yīng)從城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)發(fā)展的角度謀劃我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。

2、因地制宜，突出個(gè)性。審視我國(guó)城市發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)構(gòu)雷同、個(gè)性模糊是一個(gè)普遍問(wèn)題。城市在主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇上、在未來(lái)功能的定位上均顯示出明顯的趨同性，這種現(xiàn)象對(duì)于城市的后續(xù)發(fā)展是十分不利的。實(shí)踐證明，在城市核心競(jìng)爭(zhēng)力的培育上，個(gè)性化扮演著不可替代的作用。北京、上海、深圳、大連、順德等城市之所以在某些領(lǐng)域獨(dú)占鰲頭，其核心就在于它們結(jié)合本地區(qū)位和資源條件，選擇了獨(dú)特的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，具備鮮明的個(gè)性化特征，這一點(diǎn)正是其他城市無(wú)法模仿的，從而在競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)了主動(dòng)地位。因此，我國(guó)城市的發(fā)展應(yīng)該結(jié)合自身的特點(diǎn)，充分發(fā)揮自身潛在的優(yōu)勢(shì)，努力培植核心產(chǎn)業(yè)。從區(qū)位優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)特色、文化底蘊(yùn)、旅游休閑、礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)、生態(tài)環(huán)保等角度來(lái)定位城市的發(fā)展方向，探尋并逐步培育城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，形成鮮明的城市個(gè)性特色。

3、立足實(shí)際，規(guī)劃建設(shè)。規(guī)劃是城鎮(zhèn)的靈魂，一座沒(méi)有規(guī)劃的城市注定沒(méi)有發(fā)展前途。因此，必須從長(zhǎng)遠(yuǎn)著眼，立足實(shí)際制定好城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)劃，科學(xué)地處理和協(xié)調(diào)好城鎮(zhèn)的各種功能，解決好城鎮(zhèn)化進(jìn)程出現(xiàn)的各種矛盾，確保城鎮(zhèn)化發(fā)展的水平、速度和效益三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，科學(xué)謀劃城鎮(zhèn)發(fā)展的功能布局、市政建設(shè)、城鎮(zhèn)管理等方面，切實(shí)把城鎮(zhèn)建設(shè)的相關(guān)要素，可能存在的問(wèn)題和解決辦法統(tǒng)籌考慮進(jìn)去。同時(shí)，還要按照區(qū)別對(duì)待，因地制宜，分類(lèi)指導(dǎo)的原則，統(tǒng)籌抓好各鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃編制。

4、整合城鎮(zhèn)體系，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。由于規(guī)模不同，城市間表現(xiàn)出功能的差異性，都存在一定的優(yōu)勢(shì)和不足。因此，如何通過(guò)科學(xué)的規(guī)劃，構(gòu)建一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)的“金字塔式”的城鎮(zhèn)體系便成為當(dāng)務(wù)之急。確立合理的城鎮(zhèn)體系，一方面要考慮城鎮(zhèn)的發(fā)展現(xiàn)狀，通過(guò)城市布局的合理調(diào)整和功能的整合，努力構(gòu)建一個(gè)和諧的城鎮(zhèn)化體系，發(fā)揮不同規(guī)模城市間的協(xié)同效應(yīng)；另一方面要結(jié)合城市的未來(lái)發(fā)展，在科學(xué)預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，確立城鎮(zhèn)體系的發(fā)展方向。

5、科學(xué)定位政府職能，轉(zhuǎn)變政府職能。目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)，根源就在于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，表現(xiàn)在城市化過(guò)程中就出現(xiàn)很多問(wèn)題。城市化的健康發(fā)展乃至整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展要求對(duì)政府職能進(jìn)行科學(xué)定位，并用制度保證政府行為的規(guī)范，在政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)中介間建立起科學(xué)合理的分工關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制。今后，需要繼續(xù)完善政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)監(jiān)管職能，削減政府的行政審批權(quán)限，強(qiáng)化其社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。政府需從市場(chǎng)能發(fā)揮好作用的領(lǐng)域中抽身，減少政府對(duì)市場(chǎng)運(yùn)行的過(guò)度干預(yù)，把投資決策權(quán)和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)等資源配置的自主權(quán)交給企業(yè)。凡是通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制能夠解決的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)由市場(chǎng)機(jī)制去解決，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制難以解決、但通過(guò)中介機(jī)構(gòu)能夠解決的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)中介機(jī)構(gòu)去解決，政府應(yīng)當(dāng)解決和彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈問(wèn)題，在城市化進(jìn)程中提供公共物品，制定市場(chǎng)規(guī)則，提高行政效率和服務(wù)質(zhì)量，在收入再分配、社會(huì)公平、保護(hù)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、增加就業(yè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、法制建設(shè)、制度創(chuàng)新方面履行自己的責(zé)任，重點(diǎn)提高提供公共服務(wù)的能力，并引導(dǎo)其他組織為社會(huì)發(fā)展提供公共服務(wù)。

（作者單位：湖南涉外經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

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