美國解決流動(dòng)人口子女教育問題的作法及啟示

張 航

(信陽師范學(xué)院,河南信陽464000)

自20世紀(jì)80年代末以來,我國農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模向城市流動(dòng),他們被稱為“農(nóng)民工”。據(jù)勞動(dòng)保障部的資料顯示：我國現(xiàn)在流動(dòng)人口1.2億,其中農(nóng)民工占90%,約有一億多人。大量農(nóng)民工成為城市建設(shè)的一支重要力量,對(duì)推進(jìn)城市化進(jìn)程和促進(jìn)了國民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展都產(chǎn)生了積極的影響。但與此同時(shí),農(nóng)民工流動(dòng)也帶來了一系列新問題,農(nóng)民工隨遷子女教育問題就是其中之一。解決農(nóng)民工子女上學(xué)問題已經(jīng)在整個(gè)城市化過程中具有戰(zhàn)略意義,是建設(shè)一個(gè)公平、和諧的城市社會(huì)的重要環(huán)節(jié)。在過去的10多年中,各級(jí)政府和社會(huì)各界已經(jīng)在理論和實(shí)踐上多有探索。本文試圖從不同的角度,即從美國的教育實(shí)踐來看我們解決農(nóng)民工子女教育問題的思路。

一、美國人口教育的有益探索

1.美國公立學(xué)校對(duì)學(xué)區(qū)內(nèi)外來適齡學(xué)生一視同仁

美國政府對(duì)適齡學(xué)生的義務(wù)教育承擔(dān)責(zé)任。在學(xué)區(qū)范圍內(nèi),公立學(xué)校無條件接受任何一個(gè)適齡孩子入學(xué)就讀。第一,任何一個(gè)州的公立學(xué)校無條件接納來自別州的學(xué)生;第二,任何一個(gè)州的公立學(xué)校無條件接納暫時(shí)生活在美國的外國人的孩子;假如說我們?nèi)ッ绹鴮W(xué)習(xí),我們的孩子可以享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊墓步逃?第三,移民子女也可以享受和當(dāng)?shù)睾⒆右粯拥摹⑼鹊墓W(xué)校教育待遇。即便是非法移民的子女,他們也可以享受和這里任何人同等的公立學(xué)校教育待遇,和當(dāng)?shù)氐暮⒆右粯印l件僅僅是他必須提供一個(gè)屬于該學(xué)區(qū)的居住地址。教育管理部門如何檢驗(yàn)?zāi)?偶爾抽查時(shí),管理機(jī)構(gòu)打個(gè)電話到學(xué)生所報(bào)的居住地方,如果該學(xué)生接了電話,就證明這個(gè)地址是真的。

2.美國的特許學(xué)校 (Charter school)

美國的特許學(xué)校類似我們的民工子弟學(xué)校。第一個(gè)特許學(xué)校產(chǎn)生于1991年,到2004年1月達(dá)2 996所。特許學(xué)校是各個(gè)州根據(jù)自己的特許學(xué)校法建立的。目前還并不是每個(gè)州都有這樣的法律。任何個(gè)人、教師、團(tuán)體、公司都可以依法創(chuàng)辦學(xué)校。依法設(shè)立以后,不需要教育局來領(lǐng)導(dǎo),不需要教育局來任命校長。學(xué)校自己決定聘任校長,雇傭教師,選訂教材。但是,特許學(xué)校仍然被認(rèn)為是公立學(xué)校,它不得收學(xué)費(fèi),不得要求申請(qǐng)者參加考試來篩選學(xué)生,不得用任何有選擇性的理由拒絕一個(gè)在該學(xué)區(qū)的申請(qǐng)者。學(xué)校要和教育公共管理部門簽一個(gè)合同,這就是Charter,就是學(xué)校要對(duì)學(xué)生承擔(dān)的責(zé)任,包括學(xué)習(xí)質(zhì)量;公共管理部門就把本地的生均經(jīng)費(fèi)給了該學(xué)校。特許學(xué)校表明公立學(xué)校未必一定要國家來興辦,民間也可以興辦。特許學(xué)校大多辦在美國比較貧困的地區(qū),少數(shù)民族地區(qū),比如黑人聚集區(qū)。

3.美國的教育管理公司

源于美國公眾社會(huì)對(duì)公立學(xué)校的失望,教育管理公司(EMOs)從上世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)和成長。公眾認(rèn)為公立教育是一種官僚主義的體制,它根本沒有實(shí)施問責(zé)制,他們所做的事情是每天上班,然后下班,到底做了一些什么事情,不知道。美國的基礎(chǔ)教育階段投入的公共經(jīng)費(fèi),真正用于教學(xué)部分的僅占50%。在這種情況下產(chǎn)生了教育管理公司,試圖與公共教育行政部門競爭公立學(xué)校的管理權(quán)。美國最著名的教育管理公司是Edison Schools Inc。公司創(chuàng)始人Chris Whittle訪問一個(gè)又一個(gè)公立學(xué)校,他為所看到的現(xiàn)象而沮喪：麻木不仁的教育管理人員,學(xué)習(xí)成就欠佳的學(xué)生。他認(rèn)為,公共教育管理失敗了。這種失敗可以由私人企業(yè)制度的引進(jìn)而改變,這就是贏利性教育管理公司 (EMOs)來管理公立學(xué)校。創(chuàng)辦于1992年,總部設(shè)在紐約的 Edison Schools在2004年有雇員6000多名,在2002—2003學(xué)年,管理的學(xué)校中的學(xué)生數(shù)是,學(xué)前到5年級(jí)是53,000人,6—8年級(jí)是22,000人,9—12年級(jí)是5,000人。教育管理公司的模式是公司與地區(qū)教育局 (School Board)簽合同獲得其公立學(xué)校管理權(quán);與charter school的理事會(huì)簽合同獲得該charter school的管理權(quán),并獲得按學(xué)生數(shù)計(jì)算的公共教育經(jīng)費(fèi),經(jīng)費(fèi)水平不因管理變化而改變;向管理要效率,利潤來自于公司提高教育效率的節(jié)余。這些教育管理公司從公立學(xué)校那里獲得對(duì)公立學(xué)校的管理權(quán),這是第一部分;第二部分就是獲得特許學(xué)校的管理權(quán)。因?yàn)樵试S特許學(xué)校的州,它的法律是任何個(gè)人和組織都可以依法創(chuàng)辦特許學(xué)校。所以,有的教育管理公司自己也來創(chuàng)辦特許學(xué)校,然后通過法定程序獲得管理權(quán)。教育管理公司通常聘請(qǐng)一流的教育管理專家。因此,一些學(xué)校本身的素質(zhì)不怎么樣,經(jīng)過教育管理公司的一流管理,素質(zhì)上去了,學(xué)生成績上去了。[2]

二、美國解決鄉(xiāng)村流動(dòng)兒童教育的成功實(shí)踐

(一)美國鄉(xiāng)村流動(dòng)兒童及面臨的問題

在美國,盡管早已實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn),但是由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性 (有些農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)不能完全實(shí)行機(jī)械化,必須靠勞動(dòng)密集型的方式,如蔬菜水果的采摘以及花卉的栽培),因此仍然存在大量隨季節(jié)不同而在國內(nèi)不定期流動(dòng)就業(yè)的農(nóng)業(yè)工人。這種流動(dòng)的農(nóng)業(yè)工人往往是采取舉家遷移的形式,從而帶來大量的與家庭一起遷移的流動(dòng)兒童。由于經(jīng)常性地遷移,使流動(dòng)兒童的教育及健康出現(xiàn)了問題,如出勤率低、社會(huì)整合能力存在嚴(yán)重障礙、輟學(xué)率高、易患各種疾病等。

(二)美國政府的“流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃”

為解決鄉(xiāng)村流動(dòng)兒童的問題,美國聯(lián)邦政府在1966年制定了“流動(dòng)教育計(jì)劃”,經(jīng)過了40年不懈的努力,該計(jì)劃的實(shí)施取得了重要的成就,為提高美國流動(dòng)兒童的學(xué)習(xí)水平和保健服務(wù)做出了貢獻(xiàn)。

1.“流動(dòng)教育計(jì)劃”概況

研究表明,農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的生活方式將會(huì)繼續(xù)存在下去,而且有增加的趨勢,這樣流動(dòng)兒童的教育問題也就日益引起有關(guān)部門的關(guān)注。盡管聯(lián)邦政府對(duì)美國各州的教育采取分權(quán)政策,但是對(duì)于流動(dòng)兒童的教育問題,國會(huì)卻采取了相同的意見,即對(duì)各州流動(dòng)兒童的教育進(jìn)行政府干預(yù),因此美國聯(lián)邦政府出臺(tái)了相應(yīng)的法律,并制定和實(shí)施了一些旨在促進(jìn)流動(dòng)兒童教育及健康等問題的計(jì)劃,其中最著名而且取得了較大成效的就是“流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃”(Migrant Education Program,簡稱MEP)該計(jì)劃的目的是扶助那些因?yàn)楣ぷ髟?家庭住所不斷變動(dòng)的流動(dòng)學(xué)生,為其提供高質(zhì)量的以及內(nèi)容廣泛的資助及服務(wù);確保流動(dòng)兒童在跨州或跨地區(qū)遷移時(shí)避免受到諸如學(xué)校課程設(shè)置、學(xué)籍,成績標(biāo)準(zhǔn)等方面受到不公正待遇;以與校方合作的方式確保流動(dòng)兒童受到相應(yīng)的正規(guī)學(xué)校教育;制定各種計(jì)劃確保流動(dòng)兒童受到良好教育;克服語言及文化障礙、獲得相關(guān)醫(yī)療及保健服務(wù);給與流動(dòng)兒童平等的受教育的權(quán)利與機(jī)會(huì)。由此可見,流動(dòng)者教育計(jì)劃是一項(xiàng)綜合的內(nèi)容廣泛的服務(wù)計(jì)劃,它不僅關(guān)注流動(dòng)兒童的智力教育,同時(shí)也關(guān)注著學(xué)生的身心健康。

2.運(yùn)作方式

在資助對(duì)象上,流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃主要是針對(duì)流動(dòng)中小學(xué)生,但并不是所有流動(dòng)兒童都在該計(jì)劃的資助范圍內(nèi)。該計(jì)劃資助的流動(dòng)家庭的兒童主要是,其家庭為了尋找就業(yè)機(jī)會(huì)的需要而離開家鄉(xiāng)的學(xué)區(qū)到農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)或者奶牛場以及食品加工地就業(yè)的流動(dòng)家庭的兒童。鑒別是否屬于流動(dòng)兒童的標(biāo)準(zhǔn)如下：1)在過去的三年內(nèi)是否獨(dú)自或者隨父母及其他監(jiān)護(hù)人而遷移;2)這種遷移活動(dòng)是否是從一個(gè)學(xué)區(qū)到另一個(gè)學(xué)區(qū);3)遷移活動(dòng)是否是為了獲得臨時(shí)性或季節(jié)性的農(nóng)業(yè)或漁業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì);4)這些工作是否是該家庭解決生計(jì)問題的必需手段。如果符合以上四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn),那么這樣的兒童就被認(rèn)定為流動(dòng)兒童,政府有責(zé)任為其提供相應(yīng)的服務(wù)。

在資金來源和使用上,流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃資金來自于聯(lián)邦政府的撥款,它隸屬于美國中小學(xué)教育法案的一部分,到2001年,美國聯(lián)邦政府為實(shí)施該法案共撥款296億美元,其中相應(yīng)的部分撥發(fā)給流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃項(xiàng)目中來。各州政府在接受該撥款后可以將其以轉(zhuǎn)包合同的方式把該項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給當(dāng)?shù)亟逃块T或者其他實(shí)體,直接為流動(dòng)兒童提供服務(wù)。流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃給各州的撥款數(shù)額是不相同的,其撥款的依據(jù)是各州所擁有的流動(dòng)學(xué)生的數(shù)量,而且根據(jù)每年各州所擁有的流動(dòng)兒童的數(shù)量而相應(yīng)做出動(dòng)態(tài)的調(diào)整 (因?yàn)樵S多流動(dòng)家庭是跨州遷移),如果該州有10%的流動(dòng)兒童,那么它將獲得10%的撥款,如果來年該州流動(dòng)兒童的數(shù)額下降,那么其所獲得的撥款數(shù)額也相應(yīng)減少[2]。這種撥款方式盡管在操作上比較繁瑣,但是在實(shí)踐中卻給各州積極尋找流動(dòng)學(xué)生進(jìn)行流動(dòng)學(xué)生的身份識(shí)別帶來了激勵(lì),由于撥款數(shù)額與流動(dòng)兒童的數(shù)量相關(guān)聯(lián),因此激勵(lì)了各州不斷地去尋找流動(dòng)兒童,從而保證了不使一個(gè)孩子掉隊(duì)計(jì)劃 (No Child Left Behind)的實(shí)現(xiàn)。

流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃的工作人員以招聘的方式在各州雇用,政府運(yùn)用流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃基金的一部分來雇用工作人員,這些工作人員的身份可以是兼職,也可以是季節(jié)性地參加此項(xiàng)工作,盡管報(bào)酬不高,但是受雇者卻得到了很高的尊重,受雇者的最基本的條件是理解流動(dòng)家庭及流動(dòng)學(xué)生,并對(duì)其需求抱有同情心。他們是流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃的核心所在,從四處走訪農(nóng)場或農(nóng)村社區(qū)尋找識(shí)別輟學(xué)的流動(dòng)兒童,到為流動(dòng)兒童提供全方位的多功能服務(wù),他們的作用無處不在。這些工作人員把各種信息帶給了流動(dòng)家庭,也把反饋信息帶給了學(xué)校和社區(qū)。他們提供有關(guān)流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃的信息和其他服務(wù),疏通了學(xué)校和家庭之間的聯(lián)系渠道,關(guān)注特殊家庭的需求。受雇者對(duì)單個(gè)流動(dòng)學(xué)生的家庭環(huán)境的了解,可以使政府相關(guān)部門掌握人口流動(dòng)的趨勢。總之,流動(dòng)學(xué)生教育計(jì)劃的受雇者在學(xué)校家庭社會(huì)和政府之間起到了很好的橋梁作用。流動(dòng)者教育計(jì)劃的第一階段是給流動(dòng)學(xué)生營造了一種環(huán)境,使流動(dòng)家庭的父母和孩子意識(shí)到他們自身受教育的重要性,緊接著流動(dòng)者教育計(jì)劃開始對(duì)流動(dòng)學(xué)生展開各種服務(wù)。[3]

三、美國經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國解決農(nóng)民工隨遷子女教育問題的幾點(diǎn)啟示

教育從其本質(zhì)而言是屬于公共產(chǎn)品的范疇,而教育又是一種具有極強(qiáng)的正外部性特征的公共產(chǎn)品。因此,為每個(gè)孩子提供平等的教育機(jī)會(huì),進(jìn)行人力資本的投資,將會(huì)對(duì)國民素質(zhì)的提高、國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步都具有十分重要的意義。雖然美國在解決外來人口教育的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和聯(lián)邦政府所采取的針對(duì)流動(dòng)兒童教育計(jì)劃未必完全適用于中國的國情,但是他們?cè)谶@些方面的有益探索和成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)當(dāng)前中國解決城市農(nóng)民工子女教育問題具有一定借鑒意義的。

1.政府介入,保證每一位適齡兒童平等接受義務(wù)教育

實(shí)現(xiàn)每一個(gè)孩子公正平等的受教育的權(quán)利,在當(dāng)前的中國急需解決的問題之一就是,要保證民工子女和當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥慕逃?。作為目?biāo)模式,中國已經(jīng)朝這個(gè)方向有了快速的邁進(jìn)。只是,我們應(yīng)該縮短這一歷史進(jìn)程。所以,政府應(yīng)該出臺(tái)相關(guān)政策,并有財(cái)政支撐,流入地政府也應(yīng)當(dāng)為民工子女提供和其他居民一樣的教育承擔(dān)責(zé)任,盡快實(shí)現(xiàn)每一個(gè)孩子公正平等的受教育的權(quán)利。

2.嘗試采取靈活多樣的方式解決農(nóng)民工子女教育問題

相對(duì)美國,因?yàn)榘l(fā)展的不平衡,中國流動(dòng)兒童的教育問題也許更復(fù)雜、更難解決。所以我們應(yīng)該嘗試采用靈活多樣方法來解決。比如針對(duì)父母流動(dòng)頻繁,子女上學(xué)困難問題,可以借鑒美國聯(lián)邦政府所采取的暑期教育活動(dòng);還有,在目前公立學(xué)校容納能力確實(shí)有限的情況下,在民工子弟學(xué)校完成歷史使命以前,為了保證質(zhì)量,如果城鎮(zhèn)的公共社會(huì)還沒有能力全部包下民工子弟的就學(xué)需要,是否可以考慮部分地履行自己的職責(zé)呢?不要非此即彼,在完全承擔(dān)責(zé)任和完全不承擔(dān)責(zé)任之間可以有很多選擇。比如,我們可以借鑒美國特許學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)。

3.發(fā)揮非政府組織以及志愿者組織在教育中的作用

正如以上提到的,我們可以借鑒美國的經(jīng)驗(yàn),我們的城鎮(zhèn)公共社會(huì)可以采取向民工子弟學(xué)校逐步注入公共資金的方法,來提高教育質(zhì)量。同時(shí)我們應(yīng)該想辦法保證民工子弟學(xué)校的辦學(xué)者把公共社會(huì)注入學(xué)校的錢用來有效地提高教育質(zhì)量,保證注入的公共資金不會(huì)變成辦學(xué)者的利潤,或用于支付一些無效率的活動(dòng)。就是要有一個(gè)保障機(jī)制?？梢砸牍诺慕逃u(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),最好是民間辦的機(jī)構(gòu),對(duì)民工子弟學(xué)校進(jìn)行等級(jí)評(píng)估。當(dāng)?shù)毓采鐣?huì)按照民工子弟學(xué)校的等級(jí)來決定是否,以及注入多少資金。政府可以委托這個(gè)公信機(jī)構(gòu)來給民工子弟學(xué)校進(jìn)行評(píng)估。如果評(píng)估合格,就給資金,如果不合格就不給。對(duì)公共投入的資金的執(zhí)行情況,每年應(yīng)該進(jìn)行審計(jì)。但是,有多少民工子弟學(xué)?？梢钥孔约旱牧α孔呦蜻@一步,走向注入資金的公共機(jī)構(gòu)認(rèn)為是合格的這樣一個(gè)水準(zhǔn)?據(jù)筆者了解,這些學(xué)校大部分是很難靠自身努力達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的,盡管在某些地區(qū)這樣的比例會(huì)大一些。這樣,我們就要從美國引入第三個(gè)經(jīng)驗(yàn),就是教育管理公司的運(yùn)作模式。

另外,我們也可以發(fā)揮志愿者組織在教育中的作用,解決流動(dòng)兒童的教育問題。

[1]李明華.從美國經(jīng)驗(yàn)看我國解決農(nóng)民工子弟就學(xué)問題的思路[J].教學(xué)與管理,2005,(5)：77-80.

[2]段成榮,梁宏.關(guān)于流動(dòng)兒童義務(wù)教育問題的調(diào)查研究 [J].人口與經(jīng)濟(jì),2005,(1)：15.

[3]李青.美國鄉(xiāng)村流動(dòng)兒童的教育及其經(jīng)驗(yàn)借鑒 [J].外國教育研究,2007,(4)：44-46.