“釣魚執(zhí)法”的行政法思考
——以“孫中界案”為視角

楊君軍,黃一軍

(湖南師范大學法學院,湖南長沙 410081)

“釣魚執(zhí)法”的行政法思考
——以“孫中界案”為視角

楊君軍1,黃一軍2

(湖南師范大學法學院,湖南長沙 410081)

行政法是調(diào)整行政關系和規(guī)范行政行為的法律規(guī)范,行政法治要求依法行政,即行政執(zhí)法應遵從行政法的基本原則,符合行政法的基本要求,嚴格按照法律規(guī)范行使行政權?！搬烎~執(zhí)法”是行政機關對行政相對人實施誘惑方法進行的行政執(zhí)法活動?！搬烎~式”行政執(zhí)法在實體上和程序上都不符合我國的行政法治,與行政法的基本原則相違背。

行政法;“釣魚執(zhí)法”;行政法治

一、問題的提出

2009年10月14日晚,年僅18歲的農(nóng)村青年孫中界駕駛的公司車輛被上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局以涉嫌黑車營運為由暫扣,為證清白,血氣方剛的他揮刀自殘。慘案經(jīng)媒體報道后,引發(fā)社會的廣泛討論,浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局的這種執(zhí)法方式被媒體冠以“釣魚式”執(zhí)法而引起社會的廣泛關注。[1]“釣魚式”執(zhí)法與行政法的基本原則相違背,損害了公民的合法權益,從根本上破壞了行政機關與相對人之間的良好互動關系,對政府行政機關的公信力產(chǎn)生很大負面影響,極大地損害了政府的形象,讓公眾對行政機關的公信力產(chǎn)生質疑。

二、行政法的概念及其基本內(nèi)涵

行政法的概念,美國行政法學者蓋爾霍恩·博耶提出:“行政法是控制和限制政府機關權力(主要通過程序)的法律制約器?！盵2]3英國行政法權威教授韋德也認為:“行政法是控制政府權力的法”。[3]4也有學者認為所謂行政法,是指調(diào)整行政關系的、規(guī)范和控制行政權的法律規(guī)范體系。[4]18我國也有學者認為,行政法是調(diào)整行政關系,規(guī)范組織及其職權、行政行為的條件與程序,以及對行政活動予以監(jiān)督的法律規(guī)范的總稱。[5]6由此可以看出,行政法包括以下基本內(nèi)涵。

第一、限制國家權力,防止權力濫用

國家公權力的運行是以國家權力的合法性為前提的。對于國家權力的合法性問題,凱爾森認為“作為國家特征的統(tǒng)治關系總主張是合法的,而且在實際上一定要由統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者當作是合法的。只有在統(tǒng)治關系根據(jù)其效力為行為人所預定的法律秩序來實現(xiàn)時,這種統(tǒng)治關系都是合法的;而這個秩序就是其機關為‘國家的統(tǒng)治者’的那個共同體的法律秩序?！盵6]210這就意味著國家權力僅僅是由實在法組織起來的權力,是法律之下的權力,由法律規(guī)范代替國家對社會進行統(tǒng)治,其目的必然是體現(xiàn)國家公權力為公民權權利服務。因此,“行政法治”也不僅僅是“依法行政”,而是指行政權力的整體和整個運行過程都遵行一套科學、民主的、體現(xiàn)法治要求的規(guī)則,也就是說行政權力的運行與整個國家法治的要求是和諧統(tǒng)一的。孟德斯鳩:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是萬古不易的一條經(jīng)驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方休止?！盵7]154國家公權力的運行是國家意志的體現(xiàn),需要用一定的程序來限制和約束。

第二、定位政府角色,保護公民權益

在現(xiàn)代社會,公民的權利和自由有了更豐富的內(nèi)涵,行政法通過對公民權利的確認及建立相應的行政法律制度來保障公民權利和自由的實現(xiàn)。行政法與公民的聯(lián)系非常緊密,是調(diào)整與規(guī)范政府與公民之間關系的法律,同時行政法首先得尊重政府在現(xiàn)實社會中應該扮演的角色。行政法以法律的形式加以鞏固和維持社會的現(xiàn)實狀況和政府自身的能力決定的政府現(xiàn)實的角色問題,進而為各種行政關系雙方確定適當?shù)臋嗬⒘x務,并通過相應的制度保證這種權利、義務的實際實現(xiàn) 。行政法律制度之所以能夠建立并得到公民的廣泛認同和有效遵守,是因為該制度能夠體現(xiàn)和保障公民的權利,能夠保護公民的合法權益。反之,就會出臺新的規(guī)范替代。所以,龐德:“一項法律制度之所以成功,就在于它成功地在專斷的權力一端與受限制的權力一端之間達到了平衡并且維持了這種平衡。這種平衡不可能永遠維持下去。文明的發(fā)展會不斷的打破平衡,而通過把理性運用于經(jīng)驗之上,這種平衡又會得到恢復,而且也只有憑借這種方式,政治社會才能使自己得以永久的存在下去。”

第三、監(jiān)督權力運行,程序化行政執(zhí)法

行使行政權除了依據(jù)行政法規(guī)的基本規(guī)范外,還需要遵從行政法的基本原則。行政法的基本原則包括實體性基本原則和程序性基本原則。前者主要調(diào)整行政實體關系,包括依法行政原則、尊重和保障人權原則、越權無效原則、信賴保護原則以及比例原則。后者主要調(diào)整行政程序關系的,包括正當法律程序原則、行政公開原則、行政公正原則和行政公平原則。行政法的基本原則貫徹于行政法之中,指導行政法的制定和實現(xiàn)的基本準則。它可以是成文的,也可以是不成文的,在法律規(guī)范空白和出現(xiàn)漏洞的時候,作為共同理念可以彌補法律的不足;任何行政法律規(guī)范及其實施都不得與其相抵觸[8]。行政法治國家的建立,不僅及是制定完善的行政法規(guī)范,還要嚴格依據(jù)行政法的基本原則。韋伯認為,世界上的統(tǒng)治類型莫過于三種:傳統(tǒng)型統(tǒng)治、魅力型統(tǒng)治和合理型統(tǒng)治(也有學者翻譯為法理型統(tǒng)治)。但是,不論是哪種形式的統(tǒng)治,統(tǒng)治者命令能否被服從的命運都取決于是否建立并培養(yǎng)了被統(tǒng)治者對統(tǒng)治的普遍信仰。只有被人們認為是具有某種正當性理由的命令,才會獲得被統(tǒng)治者的追隨,從而具有合法性。因此,在韋伯看來,所謂的正當性與合法性一樣,其基礎都是“一種對規(guī)范的規(guī)則模式‘合乎法律’以及根據(jù)這些規(guī)則有權發(fā)布命令的那些人的權利的確信”。[9]144只有行政法基本原則的很好遵從,才能達到行政法很好執(zhí)行的效果,也即對行政法規(guī)范的信仰以及由這種信仰指導下的對行政命令的自覺服從。

三、“釣魚執(zhí)法”的概念及其主要特征

“釣魚執(zhí)法”是英美法系的專門概念,也叫做執(zhí)法圈套(entrapment)。行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”,與刑事偵查中的“誘惑偵查”,或者叫“誘惑取證”類似。其實質是以執(zhí)法的名義創(chuàng)收,借公權的力量謀利,行政執(zhí)法公正性和權威性被褻瀆、被挑戰(zhàn),執(zhí)法部門蛻化為斂財集團,這是違法行政、濫用權力的現(xiàn)象?！搬烎~執(zhí)法”從法理上分析,當事人原本沒有違法意圖,在執(zhí)法人員的引誘之下,才從事了違法活動。大陸法系國家對此也有嚴格限制,禁止執(zhí)法者為了取證,誘惑當事人產(chǎn)生違法意圖。

“釣魚執(zhí)法”的方式主要表現(xiàn)為三種。顯露式、勾引式、陷害式?！帮@露式”即是當事人本身有違法或犯罪的企圖,且已經(jīng)實施,但是尚未顯露出來,通過引誘從而顯露違法事實。“勾引式”就是當事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取某些行動勾引當事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖?！跋莺κ健本褪钱斒氯吮旧頉]有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取計劃陷害當事人,使當事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖。“釣魚式”行政執(zhí)法具有行政執(zhí)法的外部表象,在很大程度上欺騙性和迷惑性,其主要特征主要表現(xiàn)在:

第一、“釣魚式”行政執(zhí)法的執(zhí)法主體是特定的行政機關,特定的行政主體為執(zhí)行有關法律規(guī)范,依照法定職權,就特定的具體事項對特定的公民法人或其他組織作出的直接或間接影響其權利義務的行為。

第二、“釣魚式”行政執(zhí)法的行政相對人具有表面上的“違法行為”。而這種“違法行為”的存在卻是因為社會公共利益的需求或者行政執(zhí)法人為達到某種目的采用誘導方法而導致的。

第三、“釣魚式”行政執(zhí)法的執(zhí)法程序是非法的?！搬烎~式”行政執(zhí)法的行政主體利用處于積極主動的態(tài)勢,為破獲特殊案件而積極主動地采取誘惑性手段,在案件調(diào)查階段,“被釣者”的整個活動過程處于行政主體的嚴密監(jiān)控之下,所有的調(diào)查取證工作都是事前精心設計和安排的,“違法結果”也是執(zhí)法主體積極追求的結果。在某種程度上說,這種“違法結果”的發(fā)生是執(zhí)法機關“自編自導”的產(chǎn)物。

第四、“釣魚式”行政執(zhí)法的動機是故意的。該行政行為是為懲罰而故意實施的行政行為,甚至不惜采用違反道德的方法誘導行為人實施某種行為,其最終目的是追求某種物質利益。所以,“釣魚式”行政執(zhí)法的最后結果總是采取罰款而結束。

四、“釣魚執(zhí)法”的行政法分析

(一)“釣魚執(zhí)法”與行政法基本原則

行政執(zhí)法要嚴格遵守行政法的基本原則要求,國家公權力必須服從和服務于公民權利。依法行政是行政法的基本要求,也是我國行政法治的追求目標?！搬烎~式”行政執(zhí)法在執(zhí)法目的、執(zhí)法程序以及執(zhí)法結果都與行政法的基本原則相背離。主要表現(xiàn)在:

第一、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合合法行政原則

合法行政要求行政機關從事執(zhí)法活動必須有合法依據(jù)。“孫中界案”中行政執(zhí)法的依據(jù)是《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條“違反本條例的規(guī)定,未取得道路運輸經(jīng)營許可,擅自從事道路運輸經(jīng)營的,由縣級以上道路運輸管理機構責令停止經(jīng)營;有違法所得的,沒收違法所得,處違法所得2倍以上10倍以下的罰款;沒有違法所得或者違法所得不足2萬元的,處3萬元以上10萬元以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任”。而實際上與《中華人民共和國道路運輸條例》的立法宗旨相違背的。《中華人民共和國道路運輸條例》第六十四條的規(guī)定;該條法規(guī)是主要針對“未取得道路運輸經(jīng)營許可,擅自從事道路運輸經(jīng)營的行為”也對行政道路運輸經(jīng)營進行嚴格的定義,其包括道路旅客運輸經(jīng)營和道路貨物運輸經(jīng)營,道路運輸相關業(yè)務包括站(場)經(jīng)營、機動車維修經(jīng)營、機動車駕駛員培訓。而“被釣魚”的行為往往是普通人的善意行為,執(zhí)法機關為了某種特定目的,把這種普通人的善意行為認定為非法營運,與合法行政的要求相違背。

第二、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合合理行政原則

行政機關實施行政管理,應當遵循公平、公正的原則。行政主體及其工作人員是人民的公仆,其行政權力是人民賦予的。因此,行政權力的行使是為人民服務,而不能利用此種權力為自身或與之有某種關系的個人、組織謀取某種利益。只有公正的行使權力,才能達到公平,才能使各種關系得到調(diào)整,使國家、社會的公告利益和個人、組織的利益得到很好的兼顧?！搬烎~式”行政執(zhí)法往往是追求某集體的私利而采取不正當?shù)氖侄紊踔敛幌Р捎眠`反道德的方法誘導行為人實施某種行為達到目的。

第三、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合程序正當原則

正當程序原則是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為時,必須遵循正當法律程序,包括事先告知相對人,向相對人說明行為的根據(jù)、理由,聽取相對人的陳述、申辯,事后向相對人提供相應的救濟途徑。“釣魚式”行政執(zhí)法中的“勾引式”,就是當事人本身沒有任何的違法或犯罪意圖,而執(zhí)法部門采取行動勾引當事人產(chǎn)生違法、犯罪意圖。違背了先有違法事實后有立案調(diào)查的行政執(zhí)法程序規(guī)定,其非正當性應無爭議。而“陷害式”更是明顯的不符合程序正當?shù)囊?。從行政法的角度而?“按照一般處罰程序進行處罰,就必須首先要進行“全面、客觀、公正地調(diào)查,收集有關證據(jù),必要時,還需依照法律、法規(guī)的規(guī)定,進行檢查”。

第四、“釣魚式”行政執(zhí)法不符合誠信原則

誠信原則也叫信賴保護原則,是政府對自己作出的行為或承諾應守信用,不得隨意更改,不得反復無常。在權衡公民與政府的沖突時,要服從法的安定性。特別是在實踐中發(fā)生的沖突行為,要具體問題具體對待?！搬烎~執(zhí)法”的顯著特征是“釣魚式”行政執(zhí)法的行政相對人具有表面上的“違法行為”。而這種“違法行為”可能是為社會公共利益或者緊急情況下采取的行為?！搬烎~式”行政執(zhí)法的對象僅僅是行政違法嫌疑人,行政違法的社會危害性非常少,對行政違法嫌疑人采用誘惑性調(diào)查手段超過了被普遍認可的國家機關的道德責任界限,“釣魚式執(zhí)法”方式無疑對政府行政機關的公信力產(chǎn)生很大負面影響,它對公民的合法權益造成了損害,它損害了政府的形象,最后是從根本上影響了行政機關和相對人之間的良好互動關系,讓公眾對行政機關的公信力產(chǎn)生質疑由此而引發(fā)動搖對行政法規(guī)范的信仰和由這種信仰指導下對行政命令的自覺服從,其造成的負面影響要遠遠超出其帶來的經(jīng)濟效益。

第五“釣魚式”行政執(zhí)法不符合尊重和保障人權原則

尊重和保障人權是憲法的基本原則,也是行政法的基本原則。作為一個法治政府,應該尊重和保障人權,切實維護行政相對人的合法權益,使之不受侵犯,更不能以自己的行為侵犯公民的人權,損害行政相對人的合法權益。從法治層面講,判斷一種行為合法還是違法,要考慮情節(jié)的問題,包括行為人的主觀動機以及事件過程中的具體情節(jié),最后再作出結論,這才符合行政法中重要的合理性原則,而執(zhí)法部門工作人員歪曲理解法條,借用行政權力來侵犯公民的人權。所以,“釣魚式”行政執(zhí)法與行政法的尊重和保障人權原則是相違背的。

(二)“釣魚執(zhí)法”與依法行政

“釣魚式”行政執(zhí)法的產(chǎn)生有其深刻的社會因素,比如執(zhí)法水平低、體制不健全以及法的實現(xiàn)等。因此,要杜絕“釣魚式”行政執(zhí)法,我們必須從以下方面來規(guī)范和執(zhí)行。

1.加大行政法的普及力度,提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平。行政法觀念的薄弱是導致違法行政執(zhí)法的重要原因,因此要進一步學習執(zhí)法規(guī)范和行政法的基本原理,加強執(zhí)法隊伍的法制學習,提高執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平。

2.建立健康的工作激勵機制。追根尋源,從體制上找問題,建立嚴格的“罰沒制度”,行政執(zhí)法行為不能有收益行為,這也是體制改革中的一個急待解決的重要問題。

3.建立誠信政府。法律條文是一種實現(xiàn)社會公平的行為規(guī)范,但要將這種規(guī)范轉化為生活現(xiàn)實,則要通過相關執(zhí)法機關及人員的執(zhí)法活動,這就需要建立誠信政府,才能真正實現(xiàn)依法行政。

4.建立監(jiān)督體系,從制度上嚴格規(guī)范。按照職權法定、程序正當、誠實守信的要求提升執(zhí)法水平,真正做到依法行政,真正接受來自各方面的監(jiān)督,讓各部門擺脫利益羈絆,公正執(zhí)法,從而規(guī)避“釣魚執(zhí)法”的再現(xiàn)。

5.應該嚴格遵守國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》,從行政法基本原則出發(fā),全面推進依法行政、建設法治政府的基本要求,做到合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一。

[1] 人民網(wǎng).[2009-10-20].http://society.people,com. cn/cB/101222233.html.

[2] E·Gellhorn,B·B·Boyer,Administrutive Law and Process in a Nushell,St,Paul:West pub lishing Co,1981.

[3] H.W.R.Wade,Administrative Law,oxford:Clarendon Press,1989.

[4] 姜民安.行政法與行政訴訟法:第2版[M].北京:北京大學出版社,2005.

[5] 方世榮,石佑啟.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學出版社,2006.

[6] 凱爾森.法與國家的一般理論[M].沈宗靈,譯.北京:中國大百科全書出版社,1996.

[7] 孟德斯鳩.論法的精神:上冊[M].張雁深,譯.上海:商務印書館,1987.

[8] 朱維究,吳華.論行政法的基本原則——兼論21世紀行政法基本原則的發(fā)展趨勢[M]//政法評論,北京:中國政法大學出版社,2002.

[9] 朗內(nèi)·斯萊格斯塔德.自由立憲主義及其批評者:卡爾·施密特和馬克思·韋伯[M].潘勤,謝鵬程,譯.北京:三聯(lián)書店,1997.

責任編輯:之 者

D922

A

1671-8275(2010)02-0114-03

2009-12-15

1.楊君軍(1986-),男,湖南師范大學法學院憲法學與行政法學2008級碩士研究生。研究方向:憲法與行政法治。

2.黃一軍(1974-),男,湖南師范大學法學院憲法學與行政法學2007級碩士研究生。研究方向:憲法與行政法治。