完善我國預防性監(jiān)察立法的可行性

卜二東

(安徽師范大學政法學院,安徽蕪湖 241003)

完善我國預防性監(jiān)察立法的可行性

卜二東

(安徽師范大學政法學院,安徽蕪湖 241003)

目前我國行政監(jiān)察的工作方法往往側重于事后監(jiān)察,但這并不能從根本上解決行政機關違法行為的發(fā)生。預防性監(jiān)察則是事前監(jiān)察或事中監(jiān)察,它能起到未雨綢繆、防患于未然的作用。而我國預防性監(jiān)察法制卻存在許多不足,所以加大對預防性監(jiān)察研究的力度有著積極的意義。

行政監(jiān)察;預防性監(jiān)察;可行性

行政監(jiān)察是指國家在政府系統(tǒng)內部設立專門行使監(jiān)督職權的機關,依法對國家行政機關、國家公務員以及國家行政機關任命的其他組織和人員行使行政權力,執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策、決定的情況及違法違紀行為進行監(jiān)視、督察、糾舉和懲戒的一種活動。[1]1行政監(jiān)察是政府內部重要的自我制約機制,其對權力的監(jiān)控職能是其他監(jiān)督體系所不能替代的,它在國家政治生活和行政管理中具有重要的地位和作用。預防性監(jiān)察則是指監(jiān)察機關采取思想教育、道德規(guī)范及制度完善等措施以防止行政機關及其工作人員違法或不合理行使職權的一種前置監(jiān)督機制。[2]236

一、我國目前預防性監(jiān)察法制存在的不足

預防性監(jiān)察作為行政監(jiān)察的主要形式之一,在增強權力對于腐敗的“免疫力”以及對于腐敗“傳染源”的隔離方面占有很大的優(yōu)勢。但是目前我國的預防性監(jiān)察法制卻存在很多的不足,它們主要表現(xiàn)在以下幾個方面:

第一,法律監(jiān)督機制不健全。從1987年國家建立監(jiān)察部以來,“懲治”型的工作方法一直是我們做反腐倡廉工作時所采用的重要方法,事前防范和事中監(jiān)督機制卻沒有得到很好的完善?，F(xiàn)行的《行政監(jiān)察法》和《行政監(jiān)察法實施條例》是行政監(jiān)察機關進行監(jiān)察工作的重要法律依據(jù),但是這兩部法律中規(guī)定大多屬于原則性規(guī)定和事后懲罰性規(guī)定,對于預防性監(jiān)察的規(guī)定則比較少。但是僅僅只有懲治,是遠遠不夠的。因為懲治雖然可以威懾腐敗分子、警惕世人,但如果事實上存在腐敗分子未依法受到懲處的情況,那么懲治腐敗的警示和預防作用將大大削弱,并可能促發(fā)更多腐敗,形成惡性循環(huán);其次,懲治是事后的一種懲罰行為,并不能彌補因該腐敗而產生的不良后果。在懲治的過程中難免會存在一些漏網(wǎng)之魚,致使一部分腐敗分子逍遙法外。懲治性措施與預防性措施相比較而言,前者側重于治標,后者則側重于治本。

第二,教育預防機制弱化,需要相互配套的規(guī)章制度。當前,我國預防性行政監(jiān)察側重于思想道德上的預防,提倡廉政教育。采取思想道德教育預防無疑有著重要的作用,從教育的角度來講,公務員的廉潔從政的意識和公民廉潔行事的意識都屬于思想觀念范疇,它們是相對穩(wěn)定的,在短時間內不易發(fā)生變化。強化預防教育,筑牢思想道德防線是做好行政監(jiān)察工作的基礎性任務。但是總結我國幾十年來行政監(jiān)察工作的實踐經驗,可以看出,思想道德教育方面的硬度和力度遠遠不夠,由于缺乏相互配套的規(guī)章制度,教育預防機制遠未形成。俗話說:“天下熙熙,皆為利來;天下攘攘,皆為利往”。人非圣賢,孰能無過。作為社會的一員,在利益的誘惑下,許許多多的人最終還是會被束手就擒。這說明僅僅靠思想上的預防是不行的,還需要從法律以及其他的角度對行政機關及其工作人員的行政行為進行預防。

第三,預防性監(jiān)察立法步伐的滯后。隨著經濟全球化的發(fā)展,腐敗早已成為全球性的問題。目前世界各國都把預防性監(jiān)察擺在了突出重要的位置,制定了許多嚴格的法律。法律作為約束人們行為的規(guī)范,缺少必要的法律將會出現(xiàn)人治。隨著社會主義市場經濟的發(fā)展,我國現(xiàn)實社會生活中出現(xiàn)了很多新情況、新問題,但現(xiàn)行行政監(jiān)察法律法規(guī)停滯不前,相關的預防性監(jiān)察的法律沒有得到完善。監(jiān)察機關在處理一些新出現(xiàn)的問題時雖然做了一些工作,但往往缺乏法律法規(guī)依據(jù)。此外,雖有一些預防性監(jiān)察的規(guī)章制度,但是在實際的執(zhí)行過程中往往流于形式,沒有實際的可操作性。

第四,預防性監(jiān)察制度的相關配套法規(guī)不合理。法治國家總是通過統(tǒng)一的政令來實現(xiàn)對社會的領導。只有不斷地完善法律規(guī)范,給人們的行為提供一個統(tǒng)一的準則才能實現(xiàn)國家穩(wěn)定。但從總體上看,我國預防和治理腐敗的法律和制度還不健全,還沒有建立起宏觀、微觀既配套又完備的,適應當前社會主義市場經濟體制的從源頭上預防和治理腐敗的法律和制度的完整體系。[3]當前與預防性監(jiān)察工作相關的配套法律法規(guī)尚不健全,如《行政程序法》、《財產申報法》等,都還在制定過程中,有的甚至還沒有列入全國人大立法規(guī)劃。此外,配套法規(guī)多數(shù)是以規(guī)章、辦法、通知來規(guī)定,如黨中央、國務院聯(lián)合制定的《制止黨政機關和黨政干部經商、辦企業(yè)的規(guī)定》等有關規(guī)范性文件,其效力比較有限。

綜上所述,我國現(xiàn)行的預防性監(jiān)察的法律往往是應急的、階段性的,它們缺少超前意識。此外,預防性的規(guī)范往往散落于其它部門法規(guī)中,沒有完整的法律規(guī)范,并且政策性規(guī)定偏多,由于位階較低,缺乏法律的權威性、強制性和威懾性,操作性不強,這大大限制了我國預防性行政監(jiān)察工作的進行。

二、完善我國預防性監(jiān)察立法的可行性

立法的可行性問題是一個關于立法時機是否成熟進行判斷的問題,回答這個需要考察立法條件是否已經具備。如果現(xiàn)實迫切需要,同時立法者又具備了立法的能力,就可以認為立法的時機已經成熟。[4]73

首先,在我國的封建社會,統(tǒng)治者建立了一套完備的監(jiān)察制度,而且達到了很高的水平,它是統(tǒng)治經驗成熟的標志。戰(zhàn)國時的法家主張“明主治吏不治民”,正是兩千多年來監(jiān)察制度長久不衰的原因。我國古代的監(jiān)察制度重要特點就是監(jiān)察立法十分完備,監(jiān)察官依法行使監(jiān)察權,監(jiān)察活動能夠做到有法可依。從漢代的《監(jiān)御史九條》,唐代的《巡察六條》,元代的《憲臺格例》以及清朝的《欽定臺規(guī)》等,[3]正是完備嚴密的監(jiān)察法律制度,保證了監(jiān)察制度的相對穩(wěn)定性,對于龐大的官僚群體起到了心理上的震懾和實際上的防范懲戒作用?？v觀我國古代的監(jiān)察制度,通過行使彈劾、推事、諫諍、封駁權,形成了“以條問事,依法監(jiān)察”的傳統(tǒng),充分發(fā)揮了監(jiān)察機構實施司法監(jiān)督、推行獎優(yōu)罰劣、提高制約效能、保障政令暢通等整飭吏治的作用。雖然我國古代的監(jiān)察制度是為了維護封建皇權的統(tǒng)治,但就其重視立法和依法監(jiān)察而言,這對于當代預防性監(jiān)察立法有很大借鑒意義。

其次,建國以來,黨和國家領導人都論述了對國家機關及其工作人員加強監(jiān)督、監(jiān)察的重要性。早在1985年,鄧小平就指出,解決貪污腐化和濫用權力主要通過兩個手段:“一個是教育,一個是法律”。1992年他在南方講話中再次提出,廉政建設“還是要靠法制,搞法制靠的住些”。江澤民在中央紀委五次全體會議上的講話也提出“反腐倡廉工作要逐步實現(xiàn)制度化、法制化”。黨的十六屆三中全會第一次提出:“建立健全與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗的體系。”黨的十六屆四中全會提出:“要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”,抓緊建立健全懲治和預防腐敗體系。尤其強調從源頭上防止腐敗的重要性,要求建立拒腐防變的教育長效機制,反腐倡廉的制度體系,權力運行的監(jiān)控機制。黨的十七大報告中明確指出:“在堅決懲治腐敗的同時,更加注重治本,更加注重預防,更加注重制度建設,拓展從源頭上防治腐敗工作領域。”上述的一系列理論對于建立國家廉政體系有積極的指導意義,對于我國預防性監(jiān)察立法的完善也提供了強有力的支持。

最后,西方社會由于存在不同于中國的民主土壤,其對權力的控制也有別于中國。近代來,隨著資產階級思想家分權制衡思想地提出,分權制衡的政治制度也得以在各國實踐與完善。孟德斯鳩作為分權思想的集大成者,他指出:“一切有權力的人都容易濫用權力,這是一條萬古不易的經驗”,“有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止”。[5]154所以他主張防止權力濫用的最好辦法是用權力約束權力,建立一種能夠以權力制約權力的政治體制。經過幾百年的發(fā)展,西方國家已經積累了豐富的監(jiān)察經驗并建立了十分完善的行政監(jiān)察制度,這對于行政權力的制衡,防止其被濫用,對建立廉潔、高效政府起到了積極的推動作用。改革開放以來,我國行政法的理論研究有了很大的成果,域外的行政法理論也被大量地介紹到國內,國內行政法理論研究出現(xiàn)了百家爭鳴的局面。隨著依法治國理念地提出,行政立法無論在技術、層次、種類上還是行政法律體系都得到了不斷得完善。由于國外行政監(jiān)察制度經過不斷地發(fā)展相對于我國而言比較完善,許多的先進理念和制度經驗值得我們去學習。目前國外有關預防性監(jiān)察的立法非常豐富,許多國家都制定了嚴格的法律制度,比如美國1978年的《文官制度改革法》等,新加坡的《公務員法》、《財產申報法》等系列規(guī)章制度,這些法律規(guī)定了官員腐敗的類型和懲治與預防的措施,對政府官員的行為起到了規(guī)范和約束作用。依據(jù)對我國基本國情和監(jiān)察制度的分析,區(qū)別性地吸收域外監(jiān)察制度的有益成分會給我國監(jiān)察制度的發(fā)展提供一個建設性的新視角,對于我國預防性監(jiān)察的立法也會有積極的借鑒意義。

法治是與權力制約和監(jiān)督連在一起的,沒有制約和監(jiān)督的權力必然會導致濫用和腐敗,同時法治要求一切國家權力都要依既定的法律行使。在對權力腐敗的綜合治理中,立法防治無疑是緊要且關鍵的環(huán)節(jié)。預防性監(jiān)察作為事前監(jiān)察或事中監(jiān)察,起到防患于未然的作用,加強和完善預防性行政監(jiān)察立法有助于充分發(fā)揮預防性行政監(jiān)察的作用。此外,加強預防性行政監(jiān)察立法,亦可以使一系列相關法規(guī)制度得以健全,通過嚴格執(zhí)行制度,公共權力行使者的違法行為可以暴露并受到查處,同時通過預防監(jiān)察提高公共權力行使者拒腐防變的能力,不斷完善法規(guī)制度,能夠大大降低通過同一種方式發(fā)生的幾率,進而鞏固懲治腐敗的成果,從而促進我國的廉政建設。所以不斷完善我國預防性行政監(jiān)察的立法對于我國行政監(jiān)察機制的運行有著重要的意義。

[1] 國家稅務總局教材編寫組.稅務行政監(jiān)察[M].北京:人民出版社,2004.

[2] 杜興洋.行政監(jiān)察學[M].武漢:武漢大學出版社,2008.

[3] 夏贊忠.中國廉政法律制度研究[M].北京:中國方正出版社,2007.

[4] 王萬華.中國行政程序法立法研究[M].北京:中國法制出版社,2005.

[5] 孟德斯鳩.論法的精神:上冊[M].張雁深,譯.上海:商務印書館,1982.

責任編輯:張彩云

D926.34

A

1671-8275(2010)02-0110-02

2009-12-26

卜二東(1987-),男,安徽靈璧人,安徽師范大學政法學院2008級憲法學與行政法學專業(yè)碩士研究生。研究方向:行政法學。